农村出口、城市入口、社会融合*——一个分析农民工市民化瓶颈与出口的结构框架

张桂敏

（武汉大学 政治与公共管理学院，湖北 武汉 430072）

农村出口、城市入口、社会融合*
——一个分析农民工市民化瓶颈与出口的结构框架

张桂敏

（武汉大学 政治与公共管理学院，湖北 武汉 430072）

借助全面深化改革的战略部署和目标要求，聚焦农村出口、城市入口、社会融合三个环节中存在的瓶颈问题，以创新户籍制度为关键、实现公共服务均等化为基础，在分类递进的方式上以提升农民工综合竞争力为内生力量，多角度探寻加速农民工市民化进程的有效出口。

农民工；市民化；户籍制度；社会保障

农民工市民化是我国稳步扎实推进新型城镇化的一种现实路径。根据国务院办公厅2016年10月11日发布的《推动1亿非户籍人口在城市落户方案》（简称《方案》）, “十三五”期间，每年平均转户人口在1300万人以上，截至2020年全国户籍人口城镇化率提高至45%。这意味着城市中只有就业权的农民工群体向新市民的转型将迈入高速推进阶段。然而，农民工在城市的住房、子女教育、社会保障等方面的问题并没有得到妥善解决，成为新型城镇化道路上的“拦路虎”。如何使农民工真正实现市民化，清除这只“拦路虎”成为全面深化改革下的热点难点问题。

一、农民工市民化的概念界定及相关研究

“农民工”一词首次出现在张雨林1984年发表于《社会学研究通讯》的一篇文章中。自此，“农民工”被其他期刊、著作大量引用。农民工如何在城市生存、落户、享受与市民同等的福利待遇成为一个问题，即农民工市民化问题。所谓“农民工市民化”，泛指城镇化进程中，通过内外推拉力，具有农村身份的城市务工者转变为市民的过程与现象。具体包含以下内容：第一，职业的变化，农业劳作转为非农生产；第二，地域的变化，乡村走入城市；第三，户籍的变化，农村户籍改为城市户籍；第四，自身素质的提高，在生活方式、文化习惯等方面向市民转变。

值得注意的是，国外并没有关于农民工及市民化的研究，相关研究内容多集中于农业剩余劳动力迁移方面，特别是对农业剩余劳动力迁移动机的研究。而我国的农民工群体是社会发展进程中形成的一支特殊群体，其市民化的转型是我国二元经济体制结构下的一种必然趋势。经过三十多年的发展，我国学者对农民工市民化的研究逐渐增多且多集中于进展缓慢的制度制约以及对策建议。

（一）关于农民工市民化的障碍研究

第一，制度障碍。刘传江（2006）将制度障碍归纳为三个方面：僵化的土地承包制度、固化的社会保障制度和分割的二元市场制度。[1]黄忠华、杜雪君(2014)基于托达罗模型和义乌市调研数据指出农村土地制度主要通过土地保险效应、环境舒适度效应影响农民工市民化意愿，进一步制约农民工市民化进程。[2]胡平、杨羽宇（2014）指出传统的户籍制度承载了太多的附加利益，尽管改革开放以来对其进行了深度改革，但改革没能触及实质，仍然是市民化进程中的拦路虎。[3]李跃歌（2014）在户籍制度阻碍市民化的基础上，更加详细指出当前的社会保障制度没有让农民工享受到和城市市民同等的福利待遇，农民工随迁子女教育不公也在相当程度上阻碍农民工市民化进程。[4]

第二，文化障碍。钱正武（2011）认为农民工在生活方式与文化观念上的主观追求受到城市的文化排斥，城市对其缺乏应有的理解、尊重与接纳。[5]胡平、杨羽宇（2014）指出，政府不够重视农民工文化生活，在相应资金的投入中缺位；私营部门多数无视农民工文化服务体系建设，对农民工文化生活关注过少，政府与企业的缺位使农民工的文化生活匮乏，不利于融入城市。[6]同年，刘望辉提出“文化孤岛”概念——即在城乡生产方式和生活方式迥异的前提下，农民工群体文化与城市主流文化脱离，阻碍农民工归属感与认同感的获得，形成文化障碍。

第三，农民工自身障碍。刘传江（2006）认为农民工市民化进程缓慢的内因在于农民工总体文化水平低、技能缺乏、转移能力差。时隔多年，赵继颖（2014）也同样指出，农民工群体的文化程度在初中及以上学历占比低，基本的劳动技能和职业技能缺乏，自身固有的生活习惯也是制约农民工市民化的主观因素。

（二）关于农民工市民化的政策建议研究

刘传江、程建林（2008）在实证分析2005年农民工课题组问卷调查数据的基础上强调，必须继续深化改革户籍制度，剥离依附于之上的其他附加功能，打破城乡二元就业体系，建立适合农民工自身特色的社会保障体系，提升农民工的自我认同和总体素质。杨伟民认为，农民工要真正实现市民化至少要经历三个步骤：第一，就业由农村转移到城镇；第二，通过户籍制度改革让有意愿、有能力的农民工拿到城市户口，落户城市；第三，扫除制度障碍和政策障碍，帮助农民工真正融入城市生活。孙蚌珠、王乾宇（2014）认为，将全面深化改革作为推进农民工市民化的根本途径，需把握五个方面的问题：第一，全面改革，相互配合；第二，突出重点，循序渐进；第三，从实际出发，积极探索；第四，和信息化、工业化、现代化协调发展；第五，处理好政府和市场的关系。”[7]

综上可知，国内关于农民工市民化的研究虽然成果颇丰，但也体现出几点不足：第一，研究对象多局限于农民工自身，对农民工家属的研究不多，缺乏全局性认识；第二，研究多属于对现象的定性分析，缺少地区间以及国家间的比较研究与定量分析；第三，在制约因素上主要集中在户籍制度、社会保障、农民工自身素质等独立性分析，缺乏阶段性、综合性概述。本文主要是在整合前人成果的基础上，结合新型城镇化的要求，采集相关数据进行综合性研究，力求实现以人为本前提下农民工向新市民的转型。

二、农民工市民化进程中的瓶颈

（一）农村出口环节中的瓶颈问题

在离开农村中，阻碍市民化最突出的障碍是实行期限较长的农村土地承包制度。

1.土地“退出权”的缺失，使农民工难以舍弃土地

农民工市民化意味着土地资源的重新配置，以及土地归属权的确定，农民工对土地产权诉求的核心是“退出权”。我国现行的农村土地承包制度采用集体所有制，农民拥有收益权和使用权，无所有权。农民一旦退出土地，相应权利也会消失。然而，市民化意味着农民工进城务工“一去不复返”，其对“退出权”的需要将凸显出来。但现行土地制度使其不能通过转让、继承、赠予或出售等形式处理自家土地，造成土地财产丧失。农民工“退出权”的缺失实质上是剥夺了自己那份集体土地和财产的权利。

2.公共服务改革滞后加重农民工的“土地情结”

大量的数据证实农民工具有难以割舍的“土地情结”。据据权威部门近年发布的流动人口动态监测数据：在将近6000名被调查的农民工中，愿意拥有城市户籍的只有26.1%；15.4%表示愿意放弃承包地换取城市户籍；73.9%表示不愿意转为城市户籍；而不愿意转为城市户籍的原因之一便是农村土地的承包权。[8]

农民工的社会身份是产生这一现象的根源，公共服务体系不完善使农民工被排斥在城市社会保障制度之外。多数农民工抱有“过客心理”，对城市缺乏归属，认为城市打工赚钱仅是谋生手段，真正的归宿还在自家农村，还是家里的承包地。农民工无法放弃最后的生活屏障，始终游离于城乡之间做钟摆式迁移，致使农民工市民化进程无法有效推进。

（二）城市入口环节中的瓶颈问题

一旦农民工摆脱农村的束缚与羁绊，便意味着城市的进入。在进入阶段，农民工不仅受到自己的限制，政府的缺位也是不容忽视的重要因素。

1.政府层面

（1）就业培训机制不健全

农民工进入城市的首要障碍是就业，就业决定农民工的经济收入，直接影响其在城市的去留。由于农民工交往人群的限制，进入城市寻找工作主要是靠亲朋好友介绍，或者自己去用人企业询问，而通过劳务市场、职业机构介绍以及政府安置所占的比重较小。这不仅反映出农民工择业途径狭窄、缺乏规范统一，也进一步解释了农民工找工作困难的问题。造成这一现状的原因之一便是政府对农民工就业的供给不足，没有为农民工就业创造优越的客观条件。同时，政府没有为农民工提供针对性的培训，致使农民工无法获得相应的职业技能，难以适应城市工作。

（2）户籍制度改革不彻底

城乡分离的“二元户籍结构”不仅认定了公民的身份，还界定了个人利益，导致人口福利出现差距。据研究，我国农村和城市因户籍带来的福利待遇人均差别是33万。

户籍制度改革一直在探索中推进，但始终没有从实质上突破户籍所包含的利益固化问题。2014年湖北等地实行城乡统一户口登记制度改革，拆除了“显性户籍墙”，但包含诸多户口福利的“隐性户籍墙”并没有完全拆除。许多一线城市实行积分落户，表面看为农民工提供了可能性，但积分在短期很难达到，即使可以达到，也多是农村户籍中的精英分子，比例小之又小。户籍差异弱化了农民工对城乡一体化的憧憬，形成一种“社会屏蔽”，不但阻碍农民工职业生涯的向上流动与公平竞争，而且阻断了其城市落户的可能性，影响了农民工能力的获得与对市民化的预期。[9]

2.农民工自身层面

（1）教育水平不高

国家统计局2015年的抽样调查结果显示：外出农民工中高中及以上文化程度的比重为27.9%，本地农民工中高中及以上文化程度的比重为22.6%，半数以上农民工为初中文化，受教育水平普遍不高（图1），从而限制了农民工就业岗位的选择和工资的收入水平，无法为市民化提供有力的文化支撑。此外，随地吐痰、大声喧哗等现象，加剧了农民工不被市民接纳的现象。[10]

图1 2015年农民工受教育程度情况

（2）专业技能缺乏

对比农民工与非农业户口，农民工接受职业教育的比例47.05%，低于城镇人员的55.76%，其中68.26%的农民工无技术等级（图2）。由此可见，专业等级水平不高是农民工群体的常态，缺乏专业化的技能限了制农民工可选择的职业类型，进一步影响了市民化进程。

此外，受观念与收入的限制，农民工很少主动增加对专业技能的投入，职业多以体力劳动为主，流动性较大，致使农民工市民化的根基薄弱。

图2 农民工目前拥有的最高专业技术等级

（三）社会融合环节中的阻碍因素

社会融合是完成市民化的关键，融入程度的高低直接影响市民化的最终成效。从现阶段来看，农民工的融合程度处于较低水平，究其原因表现在以下几方面。

1.政府层面：子女教育门槛设置高

家庭化流动趋势使农民工面临着择校教育问题。尽管教育部出台了安置随迁子女入学政策并简化流程，但在城乡二元结构下，这是一项长期工程，农民工子女当前仍无法获得与城市户口的孩子平等受教育的机会和优质的教育资源。子女随父母迁移到城市后，户口并没有同步迁入，无法获得按户籍身份所拨付的教育经费。此外，公立城市学校在接受农民工随迁子女入学时，门槛并没有降低，收费现象依然存在，例如缴纳高额的赞助费与借读费。家庭低收入的现实迫使多数随迁子女教育处于城市边缘化状态。教育被排斥极易使农民工的不公平感和排斥感加重，难以对城市产生认同，直接影响社会融合的水平。

2.社会层面

（1)社会保障不完善

从目前来看，农民工社会保障呈现碎片化现象，尤其在城镇职工基本社会保险的整体参保率上偏低，多数农民工缺乏基本保障。近半数农民工没有参加基本医疗保险和工伤保险；类似问题在失业保险中也有所体现，与雇主或单位签订劳动合同的现状很好反映了这一问题，签订合同比重仅为36.2%（见表1）。基本险种的缺失使农民工在遇到疾病、失业和意外伤害时往往陷入生活困境，安全感大打折扣，影响市民化进程的稳定性。

表1 农民工签订劳动合同情况 单位：%

（2）住房成本高昂

俗语曰“各安其居而乐其业”，农民工能否完成社会融合，享受发展成果，住房状况是重要的衡量指标。然而，城市人口激增加剧了对住房的刚性需求，紧张的用地现状使房价居高不下，再加上生活成本的提高，使得城市居住成本高昂，多数农民工表现出力不从心的状态。此外，城乡二元户籍制度没有将农民工纳入城市住房保障体系，农民工无法享受与市民同等的社保权利。国家统计局2015年的结果显示，外出农民工在不同城市务工时居住支出占月均生活消费的46.9%，增加农民工社会融合的现实阻力。

3.农民工自身层面

（1）参与程度不高，参与意识淡薄

对农民工来讲，社会融合还受自身主观因素的影响。首先，社会参与的能力偏低。多数农民工的政治素养与城市居民相比差距很大，对社会现象难以做出专业理性的分析判断，参与城市管理处于较低水平。其次，社会参与的意识淡薄。农民工进城后所形成的过客心理和边缘心态影响了其参与社会管理的意愿。农民工很少参与现居住社区的活动，对社区的事务也不太关心，这种淡漠的社会参与状态进一步阻碍了其社会融合的步伐。[11]

（2）家庭收入低，生活压力大

由于知识水平偏低、技能单一以及某些企业的就业歧视门槛，多数农民工进城后主要集中在工地建筑、城市环卫、餐厅服务等劳动强度大、报酬低的行业(图3)。家庭收入大部分用来维持基本的生活开支，没有多少富裕甚至还欠下外债，物价上涨势必对生活状况造成显著影响，尤其在快速消费的经济时代，生活压力大成为农民工这一弱势群体的常态。

图3 农民工目前拥有的最高专业技术等级

（3）业余生活单一，文化活动缺乏

由于外部社会的排斥与自身自卑心理，农民工的社交圈子往往较为狭窄，主要的交往在亲友之间。大部分农民工将业余时间都用来照顾家人、看电视，基本没有其他文化活动，闲暇生活较为单调。这固然与自身的生活压力和经济能力有关，但组织的缺位也是重要原因，社会调查显示有近半数农民工所在单位没有职工文体活动场所。[12]

此外，城市社会原子化和封闭化的生活方式使农民工对打工者协会、民工协会以及老乡会的活动不能及时掌握，尽管科技进步使得微信、QQ等联络方式日趋完备，但农民工多数学历较低，不会使用或不能很好使用。农民工的生活与城市居民脱节，社交面狭小。短期看，这给他们进城谋生降低了不必要的风险和麻烦，但长此以往必会造成群体孤立和隔离，其自身保留的原居住地文化传统与现居住城市文化的差别愈加明显，对社会融合产生一定的抵触和抗拒。

四、加速农民工市民化的有效出口

作为民生领域全面深化改革的聚焦点与突破口，农民工市民化是推进新型城镇化的关键举措，是解决“三农”问题的有效路径，若不能很好地解决市民化问题，中间延伸出的诸多弊端都将使改革的效果打折扣。推进农民工市民化既需要个人努力、社会协作，更需要政府作为后盾，消除歧视、排除障碍，以营造良好的制度环境和社会氛围。

（一）关键：创新城乡二元户籍制度改革

二元户籍制度下人口转移自由权和选择权的缺失形成了巨大的城乡差异，既无法满足农业的发展，也不利于产业结构的升级。改革势在必行。

第一，继续弱化户籍附加功能。彻底剥离依附在户籍上的各项福利与权利，恢复户籍制度的“原始面目”，淡化“城市偏好”的市民待遇与户籍意识，逐步消除因户籍制度而产生的利益摩擦和冲突，使农民工享有平等的权益。第二，继续推行新型人口登记管理制度。加强原有思维定式的转变，在打破现有户籍制度的视域中去思考如何改革户籍制度，用人口管理的新视角进行改革创新。进一步推行无城乡差别的人口登记制度，实现城乡人口管理的一体化、信息化、科学化，合理保护农民工的权益，有效配置劳动力资源，为市民化营造良好的制度环境。第三，稳固农村土地经营与流转制度。通过灵活可行的政策加快土地流转步伐，完善土地租赁、转让、抵押二级市场，确保土地得到高效流转，通过规模化经营增加农民收入，解决农民工市民化的后顾之忧。[13]

（二）基础：创造基本公共服务均等化

目前，我国已经进入工业化、城镇化、现代化发展的高速阶段，随着社会的进步以及公民意识的觉醒，创造均等化的基本公共服务不容忽视。

1.完善农民工的社会保障制度

新市民的社会保障制度应实现“费用低、全覆盖、支持转移、方便衔接”。各地可结合自身实际，建设满足农民工不同层次需求、符合社会保障整体发展趋势的社会保障制度。

首先，提升基本社会保险制度的覆盖率。政府要加强《职业病防治法》、《安全生产法》的执法监督检查力度，确保企业为农民工缴纳工伤保险，同时将农民工纳入城市失业保险，并通过加大财政补贴力度、农村土地出让等方式为农民工养老保险筹集资金，扩大覆盖面，适当提高赔付比例。其次，完善农民工社会保险的运行机制。尽快提升社会保障的统筹管理层次，完善养老保险、医疗保险在不同区域间的转移、接续政策，消除农民工地域变迁的屏障；加大政府对社保基金营运机构的干预力度，发挥群众、舆论媒体的检控监督作用，保证社保基金专款专用。

2.就业是农民工扎根城市的基石，与农民工市民化密不可分。

首先，建立城乡一体化的劳动力市场。要消除身份差别，企业对应聘者应一视同仁，不得实施就业歧视，向农民工群体敞开大门；要消除管理差别，建立城乡一体化的求职登记、失业统计等就业管理体系，力求农民工和本地人在就业管理上适用相同的标准和规则。其次，建立普遍而有效的就业服务体系。政府就业服务部门要为农民工免费提供就业登记、信息指引、政策咨询、求职辅导、职业介绍等一站式、一条龙就业服务，扩大服务范围，强化服务品质；拓展中小型就业服务常规项目，鼓励非营利组织、志愿者协会等民间力量参与到项目中来。[14]

3.健全农民工的住房保障体系

政府通过多样化的政策措施，有差别、循序式地解决农民工在城市的住宅问题。首先，把农民工住房纳入国家住房保障政策中统筹考虑。如大力扩建适合农民工特点的经济适用房，鼓励在工业园区和城乡结合部建设农民工公寓，对农民工低价出租。其次，完善农民工的住房公积金机制。采取“广覆盖、低水平、多层次”的原则，将尽可能多的农民工纳入住房公积金体系。最后，健全农民工的住房补贴机制。政府可根据农民工的住房状况，建立符合其职业特点的住房补贴制度，补贴金额可根据农民工经济收入的比例缴纳。[15]

4.重视农民工的子女义务教育

党的十八大提出“积极推动农民工子女平等接受教育，让每个孩子都能成为有用之才”。合理解决农民工最为关注的子女义务教育问题，不仅有助于农民工子女的身心成长，也有助于为农民工市民化做铺垫。首先，提高对农民工子女义务教育重要性的认识，公共教育不分身份，农民工子女应与城市子女享有平等的公共教育资源权利。其次，明确政府责任，建立中央、流入地省、市三级政府对农民工子女义务教育经费投入的预算管理和分担保障机制。再次，引导社会力量创办农民工子弟学校，使更多农民工子女享受到平等的义务教育，减轻各级政府和公办学校的负担。[16]

（三）方式：遵循分类梯进的方针

要使不同状态和不同层次下的农民工都成功转变成新市民，必须考虑个体的差异性和特殊性，分层次、有次序地进行市民化。

首先，在确定落户条件、明确农民工权益和义务的基础上，尊重农民工个人的意愿，决定是否转变成市民。其次，有步骤放宽农民工的落户条件，分梯度、分阶段给予农民工市民身份，兼顾城市综合承载能力，稳健完成农民工向市民转化的目标。再次，将农民工群体进行分类，依据类别制定相应的机制和政策，下放权力使各城市、各区域因地制宜，先易后难，尽早实现有条件、有意愿农民工的市民化。然后创造条件，分群分类，层层推进。最后，统筹考虑农民工市民化、“城中村”人口、外来流动人口三者之间的定位、现有农民工的数量和以后可能的增量以及当前形势与长远机制的建立等。[17]

（四）内生力量：积极参加教育培训，提升竞争力

在市民化进程中，农民工要充分发挥积极性，不断学习，提升主体竞争力，积累个人资本，以乐观的心态和主动的行为接受流入地的文化并融入当地的生活。[18]

农民工应培养自主创业精神，利用自身积累的资源获取创业所需的各种信息，选择适合自己的创业途径，将社会的物质资本内部化为自己的资本增值；农民工要正确看待劳动力市场，树立良好的择业观念和竞争意识，在此基础上做好职业规划，稳定长期就业，实现“就业职业化”；农民工要全面提升适应城市社会的生存能力、稳定就业的劳动能力以及贯穿始终的学习能力，以便在多变的城市生活中占据主导地位。[19]总之，农民工应转变观念，形成一种“生命不息，学习不止”的进取精神，使自身紧随时代的发展，避免被社会淘汰。

农民工市民化是我国现代化进程中的一个重大战略问题。市民化问题处理得好，便可实现农民与市民的双赢，处理得不好城市便可能失去发展的活力与机遇。对此，相关责任主体要完善公共服务制度，推进劳动就业、子女教育、住房保障和社会保障等方面的改革，为符合条件且有意愿的农民工创造落户条件，稳步形成农民工与市民身份对等、地位平等、权利同等的公共服务制度体系。农民工也要变被动为主动，提高自身综合素质，积极融入城市社会。

[1]刘传江.中国农民工市民化研究[J].理论月刊，2006(10):5-12.

[2]黄忠华，杜雪君.农村土地制度安排是否阻碍农民工市民化——托达罗模型拓展和义乌市实证分析[J].中国土地科学，2014(7):31-37.

[3][6]胡平，杨羽宇.农民工市民化：制约因素与政策建议[J].四川师范大学学报（社会科学版），2014(9):60-65.

[4]李跃歌.城镇化进程中农民工市民化问题研究[J].经济研究导刊，2014(32):70-78.

[5]钱正武.社会排斥：农民工市民化进程缓慢的根本原因[J].调研世界，2011(2):41-45.

[7]孙蚌珠，王乾宇.在全面改革中推进农业转移人口市民化[J].山东社会科学，2014(1):18-19.

[8]国家人口和计生委流动人口司.中国流动人口发展报告：2011[R].中国人口出版社，2011:240.

[9]王国新，樊玉梅.当前我国户籍制度改革存在的问题及对策[J].新疆大学学报(哲学·人文社会科学版)，2014(5):27-29.

[10]龙开元.“中城市化”带动农民市民化[J].创新科技，2014(6):15-16.

[11]刘望辉，刘习平.新型城镇化背景下农民工市民化：现状、困境与对策[J].理论园地，2014(29)：235-236.

[12]张善柱. 新生代农民工市民化研究综述[J].中国劳动关系学院学报，2016(4):69-70.

[13]王刘飞，王毅杰.农民工身份意识及其影响因素的实证研究——基于建构论视角和 893 份调查问卷数据[J].湖南农业大学学报(社会科学版)，2014(6):73-74.

[14][16]程建林.第二代农民工市民化研究[D].武汉大学，2009:145-147.

[15]何舰.新常态下新生代农民工的诉求变化与保障[J].中国劳动关系学院学报，2016(5):67.

[17]盛顺喜.论农民工市民化的障碍及可行路径[J].通化师范学院学报（人文社会科学），2014(6):95-136.

[18]彭维锋.从苦难遭际到主体建构:当代农民工镜像的嬗变与成长[J].中国劳动关系学院学报，2015(2):61-62.

[19]彭安明,朱红根,康兰媛.农民工城市融入的影响因素及其代际差异[J].湖南农业大学学报(社会科学版)，2014(5):59-60.

Rural Export, Urban Entrance, Social Integration: A Structural Framework for the Analysis of the Bottleneck and Export of Rural Migrant Workers

ZHANG Guimin
( Wuhan University, Wuhan 430072, Hubei Province, China )

With the help of the strategic plan and the objectives for a comprehensive deepening reform, focusing on bottleneck problems about the three links of rural exports, city entrance and social integration, what's more, the innovation of household registration system is the key and regarding the realization of the equalization of public services as the basis, in the way of promoting the progressive follow the classification in order to improve the comprehensive competitiveness of migrant workers as the endogenous strength of multi angle to explore effective exports to accelerate the process of citizenization of migrant workers.

migrant workers; citizenization; the household registration; system of social security

D412.7

A

1673-2375（2017）06-0085-07

［责任编辑：郭 铁］

2016-12-26

本文为湖北省总工会课题《湖北省农民工市民化研究》（项目编号：115-240100073）的阶段性研究成果。

张桂敏（1987-），女，河北石家庄人，博士研究生，研究方向为非营利组织管理。