国外生态补偿机制设计中的关键要素及启示

张晏

摘要 近年来，生态补偿已成为国内外学界关注的热点，各国相关实践也日益广泛深入。国外关于生态补偿的概念界定并不一致，不同国家的生态补偿实践也不尽相同，但通过考察现有相关研究和实践，可以总结和归纳出各国在生态补偿机制设计中均需考虑的一些关键要素。其中，生态补偿概念的构成要素包括外部性、条件性和自愿性，反映出生态补偿区别于其他环境保护政策工具所具有的核心特征；生态补偿效率的影响要素指向生态补偿的环境效益和成本效益，决定了生态补偿目的能否实现以及实现的程度和代价。提高环境效益的关键在于满足登记、目标锁定、额外性、联结和持续性的要求，避免泄漏、不正当激励和动机挤出效应的出现，而提高成本效益的关键则在于降低交易成本；生态补偿实施的制约要素是指机制运行的前提条件和事后保障，直接影响生态补偿最终能否真正落实和有效实施，包括制度背景例如生态系统服务提供者的财产使用权、透明度、附加目标、商业和技术支持等，以及事后的监督与评估，这也是条件性的必然要求。中国在建立健全生态补偿机制时，应当立足于本国的制度背景，同时借鉴国外先进经验，明确生态补偿的内涵和实质，从制度创新出发，将政府补偿和市场交易相融合，在生态补偿实施方案或协议的拟定中，将各项关键要素融入精密的条款设计中，明确利益相关各方的角色和责任，更好地实现生态补偿防止生态系统服务退化、促进生态系统服务恢复以及确保生态系统服务持续提供的功能，达成效益、效率和公平等价值目标。

关键词 生态补偿；机制设计；关键要素；启示

中图分类号 D912.6；F062.2 文献标识码 A 文章编号 1002-2104（2016）10-0121-09 doi：10.3969/j.issn.1002-2104.2016.10.016

生态补偿，在国外相关理论和实践中被称为生态系统服务付费（Payments for Ecosystem Services，缩写PES），可以激励生态系统服务利用和管理的变革，同时获得有效的保护资金，是环境正外部性内部化的有效途径，是命令控制型工具的重要补充。目前，国外关于生态补偿的概念界定并不统一，不同国家的生态补偿实践也不尽相同。但纵观现有的研究和实践，在机制设计中均需考虑生态补偿概念的构成要素、生态补偿效率的影响要素以及生态补偿实施的制约要素等关键要素。本文通过考察、总结和分析国外生态补偿机制设计中的关键要素，旨在厘清生态补偿理论和实践中存在争议的关键问题，从而为中国生态补偿机制的设计提供有益的参考和借鉴。

1生态补偿概念的构成要素

生态补偿的概念是机制设计的前提和起点，但国外生态补偿的概念并不统一。环境经济学进路试图推进生态系统服务的市场模型，强调效率，而生态经济学进路则试图使经济制度与生态系统服务的物理特性相适应，是以生态可持续性、分配正义为优先的跨学科进路，这两个进路分别采用狭义和广义的生态补偿概念。

环境经济学进路采用的代表性概念，由国际林业研究中心（Center for International Forestry Research，缩写CIFOR）经济学家Wunder于2005年提出：生态补偿是一个自愿的、附条件的交易，至少有一个卖方，一个买方，并且具有明确定义的生态系统服务。这一定义被标上了“科斯”、“市场”、“私人”、“使用者付费”等标签，被认为太过狭隘和理想化。

实践中，除了以法国Vittel流域保护项目为代表的私人生态补偿，还有以哥斯达黎加国家生态补偿项目（PSA）为代表的公共生态补偿，以及以津巴布韦本土资源公共区域管理项目（CAMPFIRE）为代表的公私混合生态补偿。因此，生态经济学进路采用了更为宽泛的定义。Muradian等将生态补偿定义为社会参与者之间资源的转移（transfer），目的是增加个体或集体的土地利用决定在自然资源管理中考虑社会利益的动机。这种转移（金钱或非金钱）可以通过市场（或接近市场的方式）发生，也可以通过其他机制包括被定义为规制方式的激励或公共补贴。该定义强调经济激励、资源的直接转移以及生态系统服务的商品化程度三个标准。

在比较上述两种定义的基础上，Tacconi提出生态补偿是通过针对自愿提供者附条件的付费寻求额外环境服务的透明系统。该概念比Wunder的定义宽泛，比Muradian等的定義具体，同时也强调上述三个标准，但其中“额外”和“透明”的要求并不能为所有实践满足。

可见，上述定义的视角和侧重点不同，但都强调生态补偿的核心内涵是以激励换取生态系统服务的提供，这意味着生态补偿旨在构建出生态系统服务买卖独立的新框架，以更有效地解决环境外部性（externality）问题。同时，为确保真正换取生态系统服务的提供，补偿激励需要符合条件性（conditionality）要求，而条件性只有以一定自愿性（voluntariness）为前提，才能赋予一方在对方不遵守协议时拥有终止交易的权利从而发挥功效。

1.1外部性

为纠正市场失灵，环境经济学著作从20世纪60年代早期开始发展出一系列评估外部环境成本和收益的方法。科斯定理指出，外部性问题在一定条件下可以通过利益相关者间的私人协商予以解决。生态补偿试图使人类的生产、生活对生态环境造成的正外部性成本内部化，将溢出的非市场价值转化为保护生态系统服务的经济动机。

值得注意的是，Wunder于2014年将生态补偿概念修正为：生态系统服务使用者与提供者之间，以双方商定的自然资源管理规则为条件，以产生异地生态系统服务为目的的自愿交易。生态补偿并不针对所有正外部性问题，生态系统服务提供和使用之间的空间差异是决定性的，花费在提供地点的外部性可以以别的方式例如直接加价而内部化，只有异地外部性需要生态补偿，从而与其它正向环境激励工具区分开来。

1.2条件性

尽管概念界定并不统一，但将条件性作为概念的一项核心要素已经得到普遍认同。条件性是生态补偿最重要的一项定义特征，至少在工具设计中应当始终存在。

生态补偿从本质上说是一个具有针对性的、有条件的补贴。条件性意味着提供者必须依照约定提供生态服务，否则将会承担一定后果。条件性将直接影响生态补偿目的和功能的实现。确保提供者遵守约定需要适当的监督以及设置相应的处罚，主要包括将来付费的暂时性或永久性的丧失。一些政府付费项目包含交叉遵守（CROSS—compliance）的规定，要求同时遵守其他补贴项目的要求。原则上，更严厉的处罚可以减少监督成本，但各国实践表明处罚可能会在政治上和实际上都难以实施。

条件性可能执行起来成本很高，这会导致交易成本的实质性增加，需要确保花费必要的执行成本，同时不过分高昂。

1.3自愿性

自愿性在环境经济学定义中是一项要素，但Muradian等却指出由于中间人特别是国家的参与，生态系统最终使用者的参与并非自愿，有时甚至不知道已付费，是政府与服务提供者达成了协议。Tacconi则认为提供者的自愿参与很重要，因为自愿性对于提供者及其效率存在潜在影响，在现行机制设计中也已被适用。生态补偿会使提供者资源管理的实践产生实质性改变从而影响其生计。因此，应当考虑他们作出选择偏好的权利。

对此，Wunder认为个体代理人的自愿性可能会严重受限，特别是对于生态系统服务使用者来说，不同层级（使用者协会、公用事业公司、市政当局或政府）作出针对公共物品或俱乐部物品的决策比提供者更普遍。但当共同出售服务时，完全相似的限制也会出现在提供者一方。例如在津巴布韦CAMPFIRE项目中，居住在距离野生动物区域最近的家庭面临最高的保护成本，却没有独立退出社区签署项目的选择权。自愿性的限制应考虑集体行动对个体决策的限制，即使在集体层面上，使用者和提供者仍需要享有停止协议的权力，否则条件性将难以发挥其功能。

2生态补偿效率的影响要素

如何提高生态补偿的实施效率，在特定预算下寻求生态系统服务最大化是必须考虑的问题。与效率（efficiency）关注总体福利最大化不同，效益（effectiveness）是指达到既定目标的能力，但在相关讨论中，往往将二者混用，研究目的集中于如何尽可能地实现生态补偿目标，主要考察生态补偿绩效（performance），这里涉及两个概念：环境效益（environmental effectiveness）和成本效益（cost-effectiveness），前者是指生态补偿的环境目标达成的程度，后者则通常在交易成本进路中进行讨论。

2.1环境效益

环境效益主要取决于拟议生态补偿项目能否产生预期生态系统服务。

2.1.1登记（enmlment）和目标锁定（targeting）

实施生态补偿项目应对生态服务提供者进行登记。一般而言，潜在提供者必须加入该项目。大多数项目在吸引提供者参与上不存在困难，但合适的潜在提供者是否愿意参与至关重要。如果付费比提供服务的成本低得多，提供者不会愿意参与。此外，小型使用者付费项目有时需要处理不信任问题，例如在玻利维亚的鸟类栖息地和流域保护项目中，潜在参与者可能会怀疑付费是否会发生，或者担心付费的真正目的和用途。因此，关键在于项目提供的价格能够抵销或超出机会成本，并为解决不信任问题实际甚至提前支付费用，只要能保证提供者遵守约定。

当申请参与项目的人数超过供给资金时，例如墨西哥水文环境服务支付项目（PSAH）来自国会每年批准的联邦水费，但不足以覆盖所有申请者，服务购买方可以在申请者的地点锁定目标来使得财政效率最大化。目标锁定进路一般可以基于利益、成本的考虑或二者兼采。基于利益是指基于选定地点所交付的真实的生态系统服务（以及可能的附加目标的获得）。目标锁定也可以基于威胁，考虑生态系统服务的水平和不通过生态补偿提供生态系统服务的可能性。基于成本的目标锁定可以使付费更灵活，付费等于或刚刚超出生态系统提供的个人成本将在确定预算下包含更大范围。基于成本有赖于生态系统服务提供的特定场所的成本计算，特别是机会成本。

2.1.2额外性（additionality）与联结（1ink between land use andES）

额外性与锁定目标直接相关，将上述基于利益和威胁的考虑相结合，成为避免“白花钱”的一项必要特征。额外性常被认为是生态补偿概念的构成要素，但实践中并非所有项目都满足额外性的要求，例如哥斯达黎加PSA项目在开始实施时基本不具备额外性，但引入生态系统服务空间定位实践后又显著提高了额外性。因此，这里将额外性作為效率指标。

即使满足条件性要求，生态补偿只有在直接引发目标土地利用行为真正改变的情况下，才算增加了生态系统服务的供给，如果即使没有生态补偿也会产生土地利用的改变，那么就失去了意义。额外性是大多数有关气候变化市场中的基本要素，例如清洁发展机制要求在项目预先分析中考虑额外性。然而，碳交易市场的经验显示开发和实施额外性的标准是复杂的，目前主要通过特定项目评估、标准化评估、折现和交易比例、可能性评估等进路来测量额外性。但由于生态系统服务本身难以测定、基线估算困难、数据匮乏、费时、成本过高等原因，额外性的测量非常困难。

除此之外，还必须知道正确的土地利用改变正在进行，即土地利用的改变事实上产生了预期的生态系统服务。但土地利用改变和和生态系统服务提供的关系常有赖于背景且难以证明，特别是在与水相关的生态系统服务和生物多样性案例中。生态系统服务产生于复杂的生态过程以及存在诸多生物和非生物成分作用于时空规模的宽泛范围。同时，生态系统服务估值困难，科学不确定性大量存在，信息也不完全。

2.1.3持续性（permanence）

持续性是指通过生态补偿获得长期生态系统服务供给的能力。只要对于买卖双方来说参与是自愿的，当情况发生变化时，参与者就可能重新考虑参加还是退出项目、更新合同，或者违反合同约定。如果失去双方协商的空间，持续将会导致社会无效率，停止项目反而可取。生态补偿项目收益的持续性有赖于持续的付费。只要正外部性持续存在，就需要付费。政府付费项目缺乏长期的资金，因为资金受制于项目持续期或政策周期，而在使用者付费项目中不容易发生该问题，只要正在兑现使用者支付的生态系统服务。在生产性土地利用的相关案例中，生态补偿在停止付费之后仍能产生鼓励土地所有人采取有利于环境的管理实践的效果。

2.1.4泄露（1eakage/spillage）、不正当激励（perverse in- centives）和动机挤出效应（crowding-out effect）

追求环境效益还需要避免泄露、不正当激励和动机挤出效应的出现。如果生态系统服务的提供造成其他区域的环境损害，就产生了泄露。如果将发生泄露地区纳入评估范围，将可能高估生态补偿的实施效率。泄露可能直接发生在当地，或间接发生在更大范围，特别是规模较大的项目，例如根据《京都议定书》进行削减，由于经济活动的转移以及后续的能源生产可能导致泄露发生在其他区域。泄露的测量很困难，因为很难获得测量对其他区域产生影响的实证数据、难以将单个项目造成的改变从区域背景中分离出来、要求测量泄露的政策并未确定测量的地理规模，以及同时存在多个项目影响项目基线。经由合同设计和适当监督可以减少泄露的风险。例如，在生态补偿合同中直接将发展利益同限制社区在特定区域开发的权利联系起来。

不正当激励是指引发了环境破坏行为的扩大以获得后续更高的补偿。最经典的例子是针对封山育林的付费可能引发森林采伐。强调额外性的项目更可能引发不正当激励，如果付费仅针对有退化明确威胁的地方，潜在申请者可能会受到补偿的引诱而促进威胁的产生。不正当激励同样可以通过合同设计来规避。例如，为避免引发森林采伐，清洁发展机制明确提出只有1990年之前砍伐的山林能出售重新造林的碳信用。

动机挤出效应是指公共财政规制和激励阻碍和削弱了行为的内在动机，导致相反行为的出现。当人们因为无论如何都会作出的行为获得付费时，在未付费时行为动机会减弱，当发觉付费不适当时会做得更糟糕，而当付费停止时将停止行为。这对于缺乏稳定资金来源的生态补偿来说会特别成问题。当提出的任务具有重要的亲社会（pmsocial）成分，或者当利他意识或道德考虑引导人们的行为时，该效应发生的可能性更高。因此，金钱和非金钱的激励需要混合起来，特别是涉及集体行动制度时。

2.2成本效益

成本决定了生态系统服务付费的标准，只有在付费超过机会成本、实施成本和交易成本总和的情况下，提供者才有可能与使用者达成合意。在不能将所有成本量化的情况下，提高成本效益的关键在于降低交易成本。交易成本是指没有适当付费的成本，包括启动（研究、协商、签订合同）和运行（管理、监督、执行）生态补偿机制的成本。生态补偿的启动成本可能相当大，而运行成本有限。一般来说，交易成本在涉及多个小农户和参与者，制度和财产权比较薄弱，获得基线信息、监督土地利用和服务提供的成本高时最高。生态保护本身成本高昂，降低交易成本可以与其他现有项目相结合，如表1所示。

3生态补偿实施的制约要素

生态补偿能否成功实现其功能还需要考虑制约项目成败的前提条件以及项目能否有效实施的事后保障。

3.1制度背景（institutional context）

生态补偿并非在一个法律、社会或政治真空中运行。各国生态补偿政策、法律（自然资源法、物权法、合同法、财税法等）、市场交易规则等存在巨大差异，生态补偿机制需要适应特定的制度背景，需要确保法律、政策和实践能够支持至少不会妨碍机制的运行，这也常被视为生态补偿的构成要素。

生态补偿可能会根据购买方、服务提供者、二者的关系来组织，并会通过一系列的二分法来表示，生态补偿实施的制度背景如表2所示。

其中，如果涉及土地或其他资源的财产使用权存在争议，项目缺乏透明度难以提供必要的信息，被附加目标削弱，缺少中间人给予商业和技术支持，那么生态补偿机制将难以实施。

3.1.1财产使用权（property tenure）

生态系统服务提供者明晰的使用权，稳定的自然资源管理，是生态补偿顺利运行的前提条件。在机制设计中，需要考察提供者是否享有进行经济活动的合法权利，是否会影响到他人现有的资源获取或土地使用方式。提供者需要对在其领地上的行为负责。如果不存在预先明确界定的自然资源管理，那么当地土地使用者将缺乏关键性权利来排除第三方的进入，使得他们由于对服务交付缺乏充分控制而变得不可靠。因此，在项目开始前，应了解所有对于土地或财产使用权的要求，确保对于资源有利益的各方都能够参与讨论以避免争议。

值得注意的是，生态补偿是补偿那些采取行动保持或加强生态系统服务的人，并不一定需要转移资源的有关权利，完整的所有权并不是前提条件。无论是否为正式的土地所有权人，服务提供者需要履行环境管理的功能，例如管理控制下的自然资源，按照合同以与使用者达成一致的方式承担责任。当产权不明晰以及交易成本很高时，政府作为受益者代表通过公共支付（如中国国家重点生态功能区的转移支付）付费可能是唯一的选择。当然，当政府代表国家行使自然资源管理权和收益权时，既可能成为支付者（使用者）、也可能成为受偿者（提供者）。

3.1.2透明度（transparency）

透明度是指向所有利益相关者提供及时和真实可靠的信息。由于提供者和使用者之间存在高度的信息不对称，使得生态系统服务的价格无论是通过讨价还价还是明码标价都存在困难，需要增加透明度来减少信息租金。透明度在要求集体行动的机制中是必需的，因其有助于增强集体行动中的信任。另外，透明度能够使得管理系统的人更负责任，并為协商中处于弱势地位的一方提供急需的信息。生态补偿项目透明度的提高可以通过公开选定生态系统服务提供目标区域程序、生态系统服务评估规则、选择参与方的程序以及支付的金额等方式达成。

3.1.3附加目标（additional objectives）

生态补偿常同时具有附加目标，最普遍的附加目标是增进社会中贫穷成员的福利、促进地区发展或就业。政府主导或付费的项目普遍具有附加目标主要是因为这对于获得项目的政治支持是必要的，而且这些附加目标是寄生或是寻租的。但附加目标的重要性超过生态补偿的最主要目标会最终削弱整个项目。例如墨西哥遍布全国的“公平”付费意味着资金流向几乎没有采伐森林和没有水供给威胁的区域。

最受关注的附加目标就是减贫。贫困是一个多维度的概念，包括经济和保护的维度如收入、易损性，社会文化因素如身份、地位，以及政治维度如授权。生态补偿利益的分配不仅涉及谁能参与项目，而且关系到参与的情况，以及涉及或遗漏的代理人背后的授权。这很大程度上取决于代理人根据制度和权力关系所具有的讨价还价的权力。此外，生态补偿可能会有助于改变责任或合法性问题。例如和水有关的生态补偿项目可能有助于改变上下游之间历史上的不平等，增加贫穷的上游地区讨价还价的权力和地位，同时通过付费机制使得大规模的下游水消费合法化。效率和公平相互依存是生态补偿的一项重要特征。效率的考虑和其他社会目标相比并不必然具有优势。对于发展中国家来说，在机制设计和实施中同时考虑效率和公平的目标将有助于弥合生态补偿理论和实践间的差距从而促进可持续的生态保护和生计改善。

3.1.4商业和技术支持（business and technical support）

由于生态补偿的设计和实施处于复杂的法律和制度环境中，通常需要不同的中间人扮演不同的角色承担不同的责任来支持和辅助交易，特别是大型公共生态补偿项目。Muradian等特别强调生态补偿机制中中间人的重要角色。生态补偿要求对两个不同又复杂的系统即生态系统和社会系统同时予以有效管理，这需要专家、专门公司、公共机构或有经验的NGO提供商业和技术支持服务。

中间人或者代理人需要运用科学技术来测量、记录和证实生态系统服务的存在、状态以及全面的土地管理计划；需要明确特定的资源管理选择，集合众多土地或资源使用者，与可能的使用者联系、协商、实施相关事项，包括监督、鉴定、证明等，并根据使用者的需求和任务的复杂程度寻求专家意见或第三方证明人。此外，中间人还需要具备协商的技巧以及合同经验（包括财务计划）以促成对于合同术语的一致理解。

3.2监督与评估（monitoring and evaluation）

协议后的监督和评估是条件性的必然要求，可以评价使用者是否遵守承诺，资源的使用是否适当，并且可以评价机制作为整体所提供的服务是否满足额外性的要求，以及机制作用的地理区域是否发生泄露等问题。

监督与评估必然增加交易成本，因此在生态补偿项目实施之前就应做好相应计划，明确监督和评估的权限、时间、地点、内容等诸多问题。

3.2.1权限

履行监督职责的主体可以是生态系统服务使用者或其代理人，外部/第三方实体，本地组织如社区和家庭，也可以是政府部门或其他实体。例如老挝南屯河2号（NamTheun 2）水力发电项目设置了独立的专门评估小组，而越南森林环境服务付费项目（PFES）则由越南国家保护和发展基金的省级分支机构（PPDF）实施。其中，由社区和家庭行使监督权力，能更大程度利用本地非正式制度（如文化习俗、社会关系等）的激励与约束能力，更好地激励服务提供者主动参与和合作。除了确定监督主体之外，还需要明确监督频率、方法（自我报告和独立监督）、预算、监督费用的承担等。

3.2.2时间

监督和评估计划应当在项目开始时作出，监督与和评估活动应贯穿于整个生态补偿协议履行全过程，并应随着项目进程不断评估和修正最初的监督和评估计划。

3.2.3地点

监督地点的选择，最常见的实践是分层抽样技术，该技术能够反映项目领域内的全部分布、确保监督地点充分分散。监督地点应当在项目持续期间一直恒定以收集有关趋势的可靠信息，这也能让独立的证明人更容易确定适当的地点。可能的话，也应选择控制地点对照来监督和判断项目是否满足额外性的要求，实施者可以与研究机构或公共部门在控制组监督问题上进行合作。

3.2.4内容

监督的主要内容包括：①决定谁来选择指标以及谁向谁报告。②选择与生态补偿项目相关、可测量、对环境改变有所反应、能够与监督和评估框架的其他部分相适应、可靠的指标。大多数生态补偿依靠可观测的指标例如行为或产出，因为对于生态系统服务产出的直接监测是困难和成本高昂的。③创建“当地生态系统概念程序模型”，该模型列出生态系统中发生的因果关系、确认监督的生态系统的特定特征。④确认什么正在完成以及项目管理改进情况。此外，还包括其他利益相关者所关注的项目总成本、财政支付的及时性、各个支持服务或者财政中间人的表现、当地生态系统价值的保护、生态补偿项目收益在当地分布是否公平以及特定家庭和社区层级的利益。

当然，监督和评估计划的设计应考虑可能产生的交易成本是合理的，计划是可行的，应当是所有关键利益相关者共同参与的结果，理论上应当始终吸收他们的意见和建议。当地土地使用者应当参与生态补偿机制的设计与监督，可以将付费的方法根据当地的需求和优先考虑进行调整，有助于防止挤出效应，增加灵活性。为了增强生态补偿机制的透明度和合法性，监督和评估的结果应当让使用者、中间机构和公众都能够及时获悉。

4对中国的启示

中国的生态补偿无论是理论研究、制度构建还是实践探索都尚处于起步阶段。《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》再次提出建立健全生态保护补償机制，国外生态补偿机制设计的经验可以为中国生态补偿机制的开展提供有益的启示。

4.1推进制度创新，政府市场并重

生态补偿的出现源于生态系统服务退化的现状和传统规制进路的不足，设计初衷是为了建立与命令控制型工具相区别的独立特殊的制度安排，将环境正外部性内部化，同时又和其他机制共生互补，寻求生态保护效果的最大化。生态补偿机制并非将公共政策全部推向市场分配，更多的是国家一市场一社区关系的重新配置。政府补偿与市场交易的融合反映出科斯定理和庇古进路的结合，科斯定理的适用主要针对利益相关者关系相对简单的小规模使用者付费模式，而庇古进路突出政府角色，基于生态系统服务是公共物品的前提。

中国以生态环境和自然资源公有制为基础，生态补偿以政府纵向财政转移支付为主导，开发地区、受益地区与生态保护地区、流域上游地区与下游地区之间缺乏有效的协商平台和机制，市场化补偿方式仍处于探索阶段，多元化补偿方式尚未形成。《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》中提出加快建立多元化生态补偿机制，同时要求建立健全区域流域横向生态补偿机制，这都需要遵循市场规律。经由市场机制，有可能解决生态系统服务估值的难题。自然的价值超越了金钱数字甚至无法衡量，如果付费水平可以由协商或明码标价来事先决定，则不需要知道服务本身的确切价格。

因此，在进行机制设计时应首先明确生态补偿的内涵，理顺与其他现行相关制度特别是环境税费制度的联系与区别，推进制度创新。应立基于政府主导的现实和基本格局，针对具有重要生态功能的纯粹公共物品进行政府补偿，在自然资源管理和控制权责（而不是所有权）明晰的情况下，在相对微观的层面上推动自愿交易。同时考虑额外性等要求，识别和筛选潜在的使用者和提供者，鼓励中间人、独立第三方机构的参与和服务提供。

4.2设置限制条件，明确责任承担

虽然存在减贫等附加目标，生态系统服务的提供、保持和增进是生态补偿机制的根本目的，金钱补偿仅是促进这一目的实现的物质激励，无论是政府主导还是市场补偿，都需要明确条件性的要求以真正实现生态补偿的目的和功能，避免生态补偿沦为“圈钱运动”，这是机制设计中最为重要的一环。

在实施方案或合同条款设计中，应当规定提供者可能获得的利益以及提供生态系统服务的具体行为要求，对提供者的后续履约行为予以限制，设计适当的监督和评估机制，设置违反协议的后果，明确责任承担。例如，一旦提供者违反协议，使用者将停止付费，提供者甚至将承担法律责任，例如没收债券、暂停或撤销许可证等。还可以设置财政责任，例如将单独的信用账户、保险作为许可的前提。经由条款的精密设计，可以确保预期生态系统服务的产出（联结），也可以明确协议的期限或存续条件（持续性），通过強化法律责任避免和防止泄露和不正当激励的出现。同时，也应当加强教育宣传和政策激励，进一步强化补偿动机，弱化动机挤出效应。

4.3加强信息公开，兼顾效率公平

政府补偿需要设置相应监督机制，市场补偿也应针对市场机制的固有弊端进行监管。规制细节和交易审查的缺失会加大权力（利）滥用的机会，但过于详细的规则或是对交易的全面审查又会减少弹性、提高成本、束缚交易。因此，需要在规制和市场顺畅运行之间寻求某种平衡。信息公开作为规制的重要手段，有助于提高生态补偿的透明度，缓解信息不对称带来的负面后果，避免政府补偿中寻租和腐败的出现，降低市场补偿中高昂的交易成本，也有助于交易的公平和弱势方或低收入群体的保护。

为确保信息的真实有效公开，可以设置可供公众公开获取的登记记录来追踪政府补偿的和市场交易的实施情况，如果政府或参与方没有按照要求提供信息，应当设置相应救济。还可以通过强制性监测、报告、政府审阅等方式，监督和强制市场交易的环境绩效。通过寻求政府和所有利益相关者对于各自角色和责任的一致认知，不断形成适当的环境原则、标准、指标，以及环境管理的行为准则，通过程序正义（参与决策）来确保生态补偿不会产生为富人保护而让穷人花钱的效果，兼顾效率和公平。

总之，生态补偿机制的设计是一个极为复杂的过程，这是因为社会福利表示单位和自然参数测量单位并不一致。生态系统不是一个单独的评估过程，也不是一个孤立的系统。在生态补偿机制设计中，需要将政治、法律、社会、环境、经济等不同领域相结合，立足于中国特殊的制度背景，从制度创新出发，把握机制设计中的各项关键要素和它们之间的关系，构建出能够真正改进生态系统服务的生态补偿机制，推动生态补偿实践的顺利展开，缓和环境保护和经济发展之间的矛盾，使生态保护变被动为主动，让青山绿水终成金山银山。

（编辑：刘呈庆）