强化中央事权视角下体育项目治理的完善思路研究

张 智，孙 懿，王志强

（1.山西大同大学体育学院，山西大同037009；2.吉林省长春市公安消防支队，吉林长春130022）

强化中央事权视角下体育项目治理的完善思路研究

张 智1，孙 懿2，王志强1

（1.山西大同大学体育学院，山西大同037009；2.吉林省长春市公安消防支队，吉林长春130022）

为呈现体育项目治理的意义与完善机制，运用专家访谈和逻辑分析等方法，对我国体育项目治理的问题进行研究。研究认为，项目制作为中央事权的实现工具，有利于传递中央政府的体育治理意志、增强地方政府供给服务的能力和缩小地区公共体育服务的差距。但项目制在实现中央体育事权中也呈现出了不足：项目标准和资金使用的固化性，导致难以满足多元需求；部委管理和条线运行的部门化，导致项目重复和资源浪费；项目建设与项目运行的脱节化，导致项目建设后损毁严重。要强化中央事权的项目改革思路，注重专门项目与一般项目，控制权与自主权之间的有效调适；地方要有序承接与临时性筛选相结合，并完善竞争之下的优势获取机制；做好中央事权落地与地方积极接纳，央地纵向合作的关系。

中央事权；体育治理；项目制

1994年国家分税制改革导致中央和地方在财政资源配置方面发生显著变化，从而形成了“央强地弱”的局面。1978中央收入占整体财政收入的45.8%，到1994年下降到29.2%，中央财政能力持续降低的局面诱发了国家对财政收入体制的改革［1］。分税制的实施，直接提升了中央财政比重，间接导致很多基层政府财力严重不足。2012年全国2 070个县市中，财政收支倒挂的比例为73%，县级政府财政自给率仅为43%［2］。由此可见，承担多项公共服务职能的地方财政能力的急剧降低，财政收支分配体制或者事权财权配置方面亟待改革。

在维持既有财政分配体制的框架下，积极通过转移支付、增加中央事权是当下政府财政体制改革的重要特征。党的十八届三中全会提出，建立事权和支出责任相适应的制度，适度加强中央事权和支出责任。由此可见，在地方财政压力的背景下，将通过中央事权的实现，依靠各类公共项目的推行，从而减轻地方公共服务支出压力。

“体育项目”是国家项目治理的具体体现，是指国家相关部委为完成中央体育事权，通过中央部委体育立项，对基层地方政府进行体育财政转移支付的具体依托，在区域上有农民体育健身工程、雪炭工程等，在主体上有青少年体育俱乐部、户外活动营地等。“中央事权”即应该由中央政府承担的公共服务职责。分税制的实施，使得中央财政增强，但中央政府除外交、军事等在行政区域治理上不负责其他具体事权，这种财权与事权的矛盾，使得中央政府要通过转移支付等形式增强地方政府的公共服务能力，很多部委倾向于设计一些名称独特的政府项目，因此，国家治理中的项目制产生，并成为我国技术性治理的重要特征。

基于此，研究利用逻辑分析和实地访谈法对项目制与中央事权实现的关系进行梳理，并呈现体育项目运行中的不足，针对存在问题提出改革建议，为我国体育项目治理的完善提供思路。

1 项目制对中央体育事权的实现意义

在我国体育领域，中央事权与地方事权的区分也较为明显。中央政府的体育事权主要集中在奥运争光类公共服务、国家级体育指导服务供给等方面。与中央体育事权相比，地方政府的体育事权较为复杂，涉及到体育发展的诸多领域，如体育设施、体育组织、地方体育指导服务、国民体质监测等。从中央和地方之间的体育事权比较来看，地方体育事权较多，任务较重。长期以来，经费短缺成为制约地方体育事权实现的关键因素。

其他领域关于项目制的研究成果，更多体现了“视角下沉”的趋势［3］，呈现了在项目落地过程中，项目意识曲解、变形等问题，尚未有成果揭示项目在中央政策设计层面的有效意义。体育项目制的推行，充分体现了中央事权的层级下移特征，较好地阐释了中央政府的体育治理意志。

1.1 体育项目的确立有利于实现中央政府的体育治理意志

中央部委的各类公共体育项目很好地体现了对相关政策执行的意识，传递着国家体育发展的导向。相关体育项目的设置是国家公共体育政策的延伸与拓展。如1955年我国颁布的《全民健身计划纲要》中提出将“青少年和儿童”作为纲要的重要着力点，表达了中央对青少年体育的高度重视。基于此，2000年国家体育总局联合民政部启动了国家级青少年体育俱乐部建设项目，国家利用体育彩票公益金向地方政府转移支付俱乐部运行费用，其中西部支持20万／个，中东部地区12万／个。在中央政策的引导下，浙江省、云南省、广东省等9个省市也扶持建设省级和县级青少年体育俱乐部。截至2014年底，中央层面共扶持建设了5 360所青少年体育俱乐部，共投资达到10多亿元；省级青少年体育俱乐部达到1 000余所，投资达到1.2亿元。关于青少年体育俱乐部发展的项目，很好地培育了青少年体育社会组织。但由于缺乏地方财政的持续扶持和俱乐部自身造血能力欠缺，大量国家级青少年体育俱乐部成为“僵尸型俱乐部”，调研显示43.6%的俱乐部处于亏损状态［4］。为改善这种状况，在党的十八届三中全会对青少年体育活动发展最新要求下，国家体育总局又启动了示范性青少年体育俱乐部的评选工作，国家利用3年周期拟扶持150个示范性青少年体育俱乐部，每个给予30万专项经费资助，主要发挥示范性青少年体育俱乐部在培养青少年体育后备人才方面的积极作用。

类似青少年体育俱乐部等项目的推行较好地体现了国家对青少年体育、青少年体质健康的关注。长期以来，鉴于青少年体质健康存在的严峻问题，青少年体质健康提升成为国家和社会的重要任务，而发展青少年体育被认为是效益最显著、责任最重大的决策。因此，国家体育总局尝试通过体育组织培育，奠定青少年体育参与的基础，为青少年体质健康提升发挥积极作用。

1.2 转移支付有利于增强地方政府供给服务能力

由于分税制的实施，特别是取消农业税后，农村基层地方政府财政供给能力持续降低，多数地方政府由过去的汲取型政府转变为悬浮型政府［5］。2006年取消农业税后，国家财政安排农村税费改革转移支付资金1 034亿元，而该年度涉及的三农转移经费达到3 397亿元。此后，专项转移支付的规模逐渐增大，到2014年其规模达到1.94亿，占到转移支付规模的41.8%［6］。中央不断强化资金的扶持额度，较好地弥补地方政府公共服务发展的资金缺陷。

由于地方政府财政压力较大，对体育的投入普遍较少。学者对山东省乡镇政府的调研表明，2013年度63.7%的乡镇政府没有农民体育健身工程的管理运行经费，仅有10.3%的乡镇有部分预算，但预算金额极低［7］。云南省7个地市的调研表明，人均体育经费不足1元，且呈现严重的城乡不均等局面［8］。地方政府体育经费不足，亟待中央财政的大力支持。2004年，被国家体育总局设置为农村体育年，国家实施了一系列的支农体育政策。为了改善农民体育健身设施短缺的局面，国家体育总局、财政部和国家发改委于2006年启动了农民体育健身工程项目。中央利用体育彩票公益金扶持农村建设篮球场、乒乓球台，以实现促进农民参与体育健身的目的。尽管中央层面的农民体育健身工程已经不再建设，但很多省市，如广东、安徽、陕西等地依旧开展农民体育健身工程的建设。截至2014年底，全国共投入财政资金150多亿元，吸纳社会资本达到60多亿，建成33万多个“农民体育健身工程”，使全国50%的行政村拥有了公共体育场地设施，体育场地面积共增加2.4亿多平方米［9］。

由此可见，地方政府财政能力短缺，却承担了大量公共体育服务供给任务。通过项目获得中央转移资金，能够实现公共体育服务供给目标，提高民众的满意度。

1.3 资源整合有利于缩小地区公共体育服务差距

公共项目的导向作用，推动城乡之间、东中部地区等实施区域差别性转移支付，能够实现对区域公共服务差距的拟合作用。研究表明，中央转移支付对区域财政均衡的影响较为明显，可以将区域间公共服务基尼系数降低0.3个百分点［10］。因为区域经济水平和重视不足等因素，我国公共体育服务区域差距也较为明显。东部地区的人均体育场地面积为1.67平方米，而西部地区仅为1.23平方米。东部每万人拥有社会体育指导员平均为14.3人，发达地区达到20人以上，而西部地区仅为8.3人［11］。

从农民体育健身工程的区域分布来看，就较为关注区域项目分布和投资总额的分布，较好地体现了推动区域均衡发展的特点。从表1可知，国家对区域项目投资数额明显不同，对西部地区每个投资为16.2万元，鉴于东部省区经费较为充足，配备经费仅为0.6万／个，二者之间的差距较为明显［12］。

表1 “十一五”期间农民体育健身工程投资状况

国家体育总局原局长刘鹏多次表示，要对中西部地区和老少边穷地区强化体育援助意识。在《2014年国家级青少年体育俱乐部申报通知》中，就提出了对西部和老少边穷地区实施倾斜的原则。从对西部地区扶持的角度来看，我国青少年体育俱乐部的区域分布很好地体现中西部地区等特点。其中，西部地区中的新疆（166个）、内蒙古（142个）和甘肃（140个）等省区国家级青少年体育俱乐部拥有量，均超过136个／省份的全国平均值，其中对西部地区国家级青少年体育俱乐部投资总额达到5.31亿元［13］。而在青少年户外营地、课外体育活动场所等建设扶持中，也积极落实地区倾斜政策。通过项目区域分化的倾斜性支持，较好地推动了区域间公共体育服务的均衡化发展。

由此可见，中央相关体育项目推行，对国家体育治理观念的实现意识较为明显。同时，利用体育项目的转移支付功能，提升了地方政府的公共体育服务供给能力，改善了区域公共体育服务供给差距。

2 项目制在实现中央体育事权中的不足

当前，不可否认关于支农惠农、环境治理等方面的项目，在实际运行中呈现了诸多不良现象，放大了地方政府为获得项目产生的曲解、共谋等严峻问题。由于财政转移支付主要针对农村基层地区，因此，本研究以针对服务农村地区的农民体育健身工程、雪炭工程等论述相关项目的运行特征。

2.1 项目标准和资金使用的固化性难以满足多元需求

为规范资金使用和限定项目规格，在相关体育项目建设过程中，中央部委均会为项目制定严格的标准，不允许作为项目承接方的地方政府进行改变。如农民体育健身工程对篮球场、乒乓球台的具体规模进行了规定，要求严格按照《体育建筑设计规范》进行施工，研究显示按照固定规格推行项目建设，对全民健身的约束作用较为明显［14］。但现行的农民体育健身工程的建设要求是2006年发布的，已经历经10年发展而没有进行调整，项目设置已不适应农村体育的发展需求。2011年数据显示，农村老龄化人口达到11.3%，到2014年该比例上升到15.4%。尤其是农村青壮年人口大量流向城市后，导致现阶段农村常驻人口中，老年人和留守儿童占到65.3%。按照老年和儿童的体育锻炼习惯，篮球运动根本不适合在农村大规模开展［15］。

政府为了严肃中央财政资金使用，大多将农民体育健身工程列入政府督办的重要事项，下拨的资金必须专款专用，不得挪作他用。调研中发现部分地方下拨每个篮球场5万元的建设经费，严重不足。西部地区部分农村地理条件极为特殊，为了修建篮球场需要先进行山地、林地等平整工作，前期需要耗费大量的人力物力。但中央下拨的经费只能用于场地建设，不能支付土地平整、工人务工等费用，导致地方政府为进行项目申请与建设要投入大量的资金，地方政府资金配套的压力较大。尽管农民体育项目工程属于国家福利项目，对农民体育健身具有积极影响，但地方政府因为资金配套压力且后续监管难题等，对此类项目申报的积极性不高［16］。

2.2 部委管理和条线运行的部门化导致项目重复和资源浪费

目前，中央部委层面设置体育类专项的有国家体育总局、文化部、教育部、农业部和财政部等。中央部委设置的体育类项目有农民体育健身工程、农村文体娱乐工程、雪炭工程、校外体育活动中心、校园足球、乡镇农民体育健身工程（比农民体育健身工程投资要高很多倍）、社会主义新农村建设、新农村文体活动场所等。据不完全统计，中央部委层面涉及到体育的转移支付项目达到20余项，加上省级体育部门设置的已经达到40多个项目，如江苏省的万村体育健身工程、安徽省的万千百农村体育行动计划等［17］。近年来，关于体育项目在内的文化体育传媒转移支付总量和比例持续增加［18］（表2）。

表2 2010—2014年度文化体育传媒专项转移支付规模（单位：亿元）

现行项目分配体制下，作为发包方的中央政府相关部委会充分考虑项目落地后的运行问题，因此对项目申请主体的前期基础要求较高。很多体育项目的获得主体，可能不是对该项目需求最迫切的，而是最适合项目落实后持续运行的主体。有鉴于此，很多具有资源优势和社会关系的地方能够较多地获得相关项目，并且可以从不同部委设置的不同项目中获得各自的项目资金或政策扶持。根据2013年国家体育总局群体司对部分地区的农民体育健身工程的专项调研表明［19］，新农村建设过程中嵌入农民体育健身工程、新农村文体活动场所等现象比较典型，有时候一个项目被包装成不同的项目申请，无法实现体育项目普惠民众的目的，由此形成了典型的项目堆积、资源浪费。

2.3 项目建设与项目运行的脱节化导致项目建设后损毁严重

中央设置的各类项目除了实现中央事权之外，同时兼具引导功能。因此，中央部委的项目只关注建设期间的费用，希望地方政府能够积极参与项目运行，而不是一再申请后续项目运行经费。但受制于地方财政能力窘迫，地方政府投资不足，导致大量项目建设后，缺少运行经费，项目损毁严重。

国家级青少年体育俱乐部在国家划拨经费结束后，大多无力维持。调研发现，61.6%的青少年体育俱乐部年度举办活动不超过6次，会员数量不足200人为23.6%［20］。农民体育健身工程建成后，农忙期间有的成为晒谷场，农闲期间缺少健身人群，闲置较为明显。室外篮球场的损毁严重，相关设施缺乏后续更新维护。河北省唐山市有53.6%的农民体育健身工程处于闲置状态，日常运用较多的不足10%［21］。

由此可见，中央部委项目只管建设不管运行，资金使用严格控制，各部委对项目标准控制较严格，极大地降低了地方体育行政部门的积极性，且部委之间缺少对项目设置、标准建设和申报等方面的沟通，导致部委项目被同一主体获得可能性较高。在项目运行期间，由于地方政府对配套资金和扶持服务的缺失，部分项目缺少可持续发展能力。

3 强化中央事权：体育项目治理的完善思路

3.1 专门项目与一般项目：控制权与自主权之间的有效调适

在项目制大力推广的同时，国家也积极推动一般性转移支付，提高地方政府的积极性。针对项目制对地方自主权限制过多的问题，通过一般性转移支付，将分配的功能让渡给地方政府，能够最大化地提高地方政府积极性［22］。在一般性转移支付和专项转移支付之间，前者更强化公共财政的公平性，具有普惠性，但对中央意志的落实较弱；专项转移支付更注重效率，能够体现中央意志，但地方自主性较低。在这种情况下，通过专项性一般转移支付的形式，能够在调动地方自主权的同时，贯彻中央的相关治理意志［23］。

针对农民体育健身工程的问题，在后续完善过程中，应通过相关目标的控制，不再设置特定项目与标准，让地方在获得财政资金后，能够根据地方特色与资源优势，选择发展农民体育组织或者健身指导等，而不再过度强化场地建设。在项目落地后，地方政府获得了项目建设与运行的自主权，由此形成了中央控制权和地方自主权之间的有效调整。

3.2 地方有序承接与优化筛选：普惠与竞争的积极配合

与专项相比，一般转移支付不要求地方的资金配套，属于普惠性的资金扶持手段，符合扶持条件的地区均能够获得不同程度的资金扶持或项目支持。在此状态下，地方政府在遵守财政资金使用规范的前提下，能够有序地安排地方公共服务发展。根据既往经验，一般性转移支付可能存在资金挪用问题，地方政府倾向于中央民生资金用于经济发展，因此，一般性转移支付必须强化资金使用的红线，强化审计等制度约束，强化地方政府的有限自主权。

在强化一般性转移支付的同时，对个别示范性、引领性的体育项目依旧采取申报原则，但对申报材料、原则和可控性等要求要提高。并有效防范项目申请中过分包装、弄虚作假等问题，切实强化优秀者获得的原则，提高对项目资金使用的效率。如国家示范性青少年体育俱乐部在提高资金扶持标准的同时，也提高对项目结果的要求，即强化动态管理，要求对青少年体育后备人才培养成效显著，否则面临摘牌和追缴资金的严峻后果［24］。

3.3 中央事权落地与地方积极接纳：央地纵向合作的视角

无论是一般转移支付还是专项转移支付，都涉及到中央财政对事权的支持。在转移支付到地方后，需要地方落实执行，就产生了中央意志与地方行为的配合问题。由于通过项目传递的中央事权基本上属于公共服务项目，与地方政府要求发展GDP的诉求存在差异。

涉及到体育发展的各类项目，在地方政府的工作序列中不占优势。如果普惠性的一般性转移支付到地方后，涉及到体育的被闲置，不仅涉及到资金的浪费，而且让体育惠民项目最终停留在“最后一公里”，无法体现国家体育项目治理的意志［25］。在国家体育总局公共体育服务示范区建设中，借助国家体育总局和江苏省体育局的密切合作，国家体育总局给予一定的项目引导和资金支持，更多体现了江苏省各地市对区域公共体育服务发展投入，属于央地纵向合作的公共服务协议范畴。

4 结束语

公共项目作为调整中央和地方财政关系的重要制度设计，在不同领域中都得到较好的体现。就体育领域而言，关于青少年、农村等不同类型的国家体育治理项目得以实施，凸显了中央政府体育事权的实现。总体而言，中央部委设置体育项目属于对弱势群体和落后地区的一种补偿手段，对拟合区域公共体育服务差距具有重要意义。尽管在项目运行过程中，出现一些问题，但在后续的项目实践过程中，借助中央强化事权的背景，通过专项与一般性转移支付的有效配合，发挥中央事权的最大效益，无疑对实现公共体育服务均等化具有重要意义。

［1］周飞舟.分税制十年：制度及其影响［J］.中国社会科学，2006（6）：100－115.

［2］闫坤，徐鹏庆.分税制、财政困境与地方政府转型［J］.改革，2015（12）：61－69.

［3］周雪光：项目制：一个“控制权”理论视角［EB／OL］.［2016－10－12］.http：／／news.ifeng.com／a／20150316／43348682＿0.shtml.

［4］折晓叶，陈婴婴.项目制的分级运作机制和治理逻辑—对“项目进村”案例的社会学分析［J］.中国社会科学，2011（4）：126－148.

［5］裴立新.激发体育社会组织活力广泛开展青少年体育活动（一）［J］.青少年体育，2014（1）：7－10.

［6］周飞舟.从汲取型政权到“悬浮型”政权—税费改革对国家与农民关系之影响［J］.社会学研究，2006（3）：1－38.

［7］国务院：增加一般性转移支付规模和比例［EB／OL］.［2016－10－12］.http：／／economy.caixin.com／2015－02－02／100780777. html.

［8］财政部：不断完善提升全民健身经费保障［EB／OL］.［2016－10－12］.http：／／sports.people.com.cn／n／2013／0206／c22176－20445377.html.

［9］平永忠，任玉勇，李建臣.乡镇政府在农民体育健身工程实施中的功能缺失及其对策探讨［J］.体育与科学，2010，31（6）：49－53.

［10］郝倩.中央转移支付推进区域均衡［N］.人民日报，2015－02－23（6）.

［11］涂立桥.中央转移支付对区域财力均衡影响的实证分析［J］.财经论丛，2013（3）：21－25.

［12］王楠.山东省公益性社会体育指导员履职状况的调查与研究［D］.济南：山东体育学院，2015.

［13］郇昌店，肖伟，郭修金.农民体育健身工程的运行逻辑、项目不足与完善思路［J］.天津体育学院学报，2015（1）：23－28.

［14］姜同仁.我国公共体育服务供给现状与结构优化对策［J］.上海体育学院学报，2015（3）：1－7.

［15］井厚亮，韩勇.体育设施标准对全民健身发展的制约及对策—基于体育标准与体育伤害事故责任关系的视角［J］.天津体育学院学报，2013（3）：239－244.

［16］王楠，牛大贺.老龄化背景下农村老年人休闲体育发展研究［J］.体育世界（学术版），2016（2）：25－26.

［17］郇昌店.城镇化进程中我国农村公共体育服务发展模式研究［M］.北京：北京体育大学出版社，2013.

［18］曹龙虎.迈向“项目中国”：项目制与国家建设［J］.南京社会科学，2016（1）：71－85.

［19］李德芹，杜春龙，任保国.我国农民体育健身工程实施效果的实证研究［J］.山东体育学院学报，2015（5）：27－33.

［20］社体.收官之年全国群体筹谋前行［N］.中国体育报，2015－01－27（4）.

［21］钱俊伟，刘传海，周武.国家治理视角下青少年体育俱乐部规范化的主体构建［J］.沈阳体育学院学报，2014（5）：45－50.

［22］姚雅美.河北省唐山市农民体育健身工程实施现状与对策研究［D］.北京：首都体育学院，2014.

［23］周雪光，练宏.中国政府的治理模式：一个“控制权”理论［J］.社会学研究，2012（5）：69－93.

［24］国家体育总局.关于开展国家示范性青少年体育俱乐部评定工作的通知［Z］.2015.

［25］陈家建，张琼文，胡俞.项目制与政府间权责关系演变：机制及其影响［J］.社会，2015（5）：1－24.

责任编辑：乔艳春

Im provement of Sports Events Governance Under the Perspective of Strengthening Central Powers

ZHANG Zhi1，SUN Yi2，WANG Zhiqiang1
（1.Physical Education College，Datong University of Shanxi，Datong 037009，Shanxi，China；2.Changchun Public Security Fire Brigade of Jilin，Changchun 130022，Jilin，China）

In order to present the significance and perfectmechanism of sports events governance，this paper used expert interviews and logical analysis to study the problems of sports governance in China.The results show that events system，as tools to realize the central powers，is conducive to transfer the sports governancew ill of central government，enhance the ability of local government supply services and reduce the gap of area public sports service.But the events system in the implementation of central sports powers also presented the deficiencies：curing events standards and the use of funds，which can not properly meet the diverse needs ofm inistries；departmentalization ofm inistriesmanagement and line operation，resulting in events duplication and waste of resources；out of touch of events construction and events operation，causing serious damage to the events construction.It is necessary to strengthen the reform idea of the central power of the events and focus on special events and the general events；local government should combine undertaking orderly w ith temporary screening，and perfect the advantage acquisition mechanism under the competition；the central powers landing and local government accepting actively，as well as their vertical cooperation relationship，should be done well.

central power；sports governance；events system

G808.22

A

1004－0560（2017）01－0112－05

2016-11-02；

2016-11-30

山西省哲学社会科学“十二五”规划2013年度课题；山西省软科学研究项目（2014041057－4）。

张智（1978—），男，讲师，硕士，主要研究方向为体育人文社会学和网球教学。