基于“反腐铁三角”理论的中、新、俄打击腐败之比较研究*

2017-05-03杜治洲

中共南京市委党校学报 2017年1期

关键词：铁三角领导力廉政

杜治洲

(北京航空航天大学北京海淀 100191)

基于“反腐铁三角”理论的中、新、俄打击腐败之比较研究*

杜治洲

(北京航空航天大学北京海淀 100191)

“反腐铁三角”理论认为，反腐败需要依靠廉政领导力、制度和科技三大要素。从“反腐铁三角”理论来看，中国与新加坡、俄罗斯在打击腐败方面有一些共同点，也存在一些差异。

反腐铁三角；廉政领导力；腐败

“反腐铁三角”理论可以对世界各国打击腐败的各类手段进行分类和诠释。世界上不同国家打击腐败的手段不尽相同，但总的来说无外乎三大类：领导人以强大的廉政领导力引领和推动；建立有效的打击腐败的制度；充分利用科技力量打击腐败。然而，各国各地区在策略的具体运用中仍存有差异，而这种差异是最值得我们研究和重视的。

在打击腐败的手段方面，笔者不仅将中国与廉洁度较高的新加坡在打击腐败方面的手段进行对比研究，还与俄罗斯进行对比研究。原因在于各个国家的反腐手段各有特色，而不只是研究廉洁度较高的国家的反腐手段才有价值，很多廉洁度不高的国家因其反腐手段适合国情而取得了良好的反腐败进展。新加坡在透明国际公布的清廉指数排行榜上一直位居前列，是国际公认廉洁度很高的国家。俄罗斯则是近年来反腐取得较大进展，清廉指数提高较快的国家。据透明国际网站公布的信息，俄罗斯的清廉指数排名从2010年的154位上升到119位，得分由2010年的2.1分上升到2015年的2.9分。(自2012年以后清廉指数按百分制计算，为了比较方便，笔者把得分除以十。)

一、“反腐铁三角”理论的内涵

笔者在长期观察反腐败实践和研究反腐败理论过程中提出了“反腐铁三角”理论。当前尽管制度反腐受到高度重视，但效果并不十分理想，反腐败制度的执行力令人堪忧，反腐败形势依然严峻，原因在于制度建设缺乏科技保障和廉政领导力的推动。制度建设是防治腐败的基础，但绝不是全部。要强化制度反腐，必须加强科技应用和廉政领导力建设。国际上廉洁程度较高的国家和地区，不但有完善的惩治和预防腐败制度，而且科技广泛应用于反腐败领域，官员的廉政领导力也有出色的表现。具有廉政领导力的领导者，率先垂范，发挥正向影响力，有效推动制度建设和制度落实。科技应用则可以实现权力运行过程的透明化和硬约束化，有效提升制度的执行力。目前，科技反腐虽已广受关注，但仍需深化。

制度、科技和廉政领导力，是反腐败中发挥决定性作用的三种要素，共同构成强有力的、稳定的“反腐铁三角”。首先，制度必须科学、严密。制度是反腐的主体途径，制度建设的好坏是衡量一个国家或地区反腐成效的重要客观指标；其次，科技必须先进、适用。科技是反腐败的重要工具，科技是否被广泛应用到反腐败工作的各个方面，决定了制度执行力的高低和反腐败的科学化水平。第三，领导必须勤廉、能干。廉政领导力是廉政建设的旗帜，决定了廉政建设的方向和总体水平。唯有领导者具有较强的廉政领导力，才能制定出正确的反腐败战略和策略，才能获得反腐败成效乃至反腐败成功。制度、科技和廉政领导力之间的关系，可以用下图表示。[1]

图1：制度、科技、廉政领导力之间的关系

从图1可以看出，作为反腐败的核心三要素，制度、科技和廉政领导力之间有着十分密切的互动关系：廉政领导力具有全局性、决定性的意义，影响着制度建设的水平以及科技应用于反腐败的广度和深度。科技则通过影响制度建设反作用于领导者的廉政领导力。

(一)领导力决定制度建设和科技反腐的方向和水平

马克思曾针对资本主义生产活动的管理领导的特性作了一般性概括：“凡是有许多人进行协作的劳动，过程的联系和统一都必然表现在一个指挥的意志上，表现在各种与局部劳动无关而与工场全部活动有关的职能上。就像一个乐队要有一个指挥一样。”[2]毛泽东也曾强调领导的重要性：“政治路线确定以后，干部就是决定的因素。”胡锦涛也说：“历史经验反复告诉我们，马克思主义执政党不仅要有正确的政治路线，而且要有正确的组织路线，要有一大批高素质的善于治党治国治军的领导干部。”[3]习近平强调，“打铁还需须自身硬”。其身正，不令而行；其身不正，虽令不从。领导就是榜样，领导就是力量。领导干部的廉政领导力，在廉政建设中发挥着指挥棒的关键性作用。领导干部的廉政领导力水平，决定了廉政制度建设的水准，也决定了科技在廉政建设中的应用的广度和深度。领导者能力强、魄力大，就会朝着正确的方向，瞄准既定的目标，“甩开膀子”，大力推进廉政制度的改革创新，不断完善深化廉政制度，就会全力推进科技在反腐倡廉工作中的应用。领导者能力强，就能够“踏石留印”、“抓铁有痕”地落实反腐倡廉的制度建设和科技应用。

(二)制度建设影响领导力水平

制度与领导力之间有着十分密切的相互作用关系。一方面，领导力决定了制度建设的方向和水平；另一方面，制度建设的成效又对领导力有着重要的提升作用。完善的廉政制度，会减少领导干部滥用权力的机会，有助于领导干部廉洁自律，提升公信力。因此，制度不仅可以保护干部，还可以提升干部的魅力、领导力。许多官员落马后都感叹：就是制度不健全，导致其贪欲得不到约束，最后走向腐败。他们最终彻底丧失了廉政领导力。改革开放以来第一个被严惩的省部级高官江西省原副省长胡长清落马后说：“组织的管理和监督对我而言，如同是牛栏关猫，进出自由。”原山东省泰安市委书记胡建学也曾经说过，“官做到我这一级，就没人能管了。”这些案例告诉我们，制度建设的好坏会极大地影响领导力水平。要提高领导者的廉政领导力，就必须变“关猫的牛栏”为“制度的铁笼”。值得指出的是，这里的制度不仅包括预防腐败的制度，还包括惩治腐败的制度。

(三)科技决定制度执行力

制度执行力是制度的生命。廉政制度执行力的提升，除了依靠领导者的模范引领作用之外，科技应用是一个极其重要的途径。科技可以从以下两个方面提升制度执行力：一方面，科技应用使得廉政制度执行规范化。现代先进技术尤其是信息技术的应用，就是用“无情的电脑”代替“有情的人脑”，这使得制度执行过程中权力干预的因素大大减少，有效地减少了制度执行的偏差和走样；另一方面，科技应用使得廉政制度执行过程透明化。权力运行过程不公开，是腐败产生的重要原因。“暗箱操作”使得廉政制度执行力大打折扣。信息技术等现代科技的应用使得廉政制度执行过程公开化、透明化，从而在很大程度上遏制了腐败的发生。

具体到打击腐败方面，“反腐铁三角”理论同样具有很强的解释力。首先，打击腐败需要领导人具有很高的惩腐意愿，需要强大的廉政领导力。其次，打击腐败也需要建立严密的制度，保证惩治腐败的法律规范和领导人的反腐意志得以有效执行。第三，打击腐败也离不开先进科技的应用，以提升腐败惩治制度的执行力。

二、中国与新、俄打击腐败手段的相同点

(一)高层领导通过语言表明打击腐败的决心

作为廉政领导力的核心元素之一的政治领导人的反腐意愿和决心，在反腐工作中占据极其重要的地位。在各国反腐经验中首要的一条就是领导人的政治意愿。[4]新加坡、俄罗斯和中国在打击腐败方面的廉政领导力，最明显的共同点就是领导人通过发表严惩腐败的言论表明打击腐败的决心。

在打击腐败方面，新加坡领导人的反腐宣言使人印象深刻。人民行动党领导层认为，如果执政党领导人本身不具备强有力的道德权威和个人领导能力，是不可能真正搞好反腐败的。李光耀说：“反贪是一场永久的战斗，但是只要核心领导层能保持清廉，任何堕落现象还是可以受到控制，门户也会清理干净。”[5]现任总理李显龙也特别重视领导人的表率作用和反腐意志，他说：“如果核心人物腐败，不管你有任何条例，都无济于事。”领导人打击腐败的铿锵之语对腐败分子起到了巨大的震慑作用。

俄罗斯总统普京多次表示，不管官员职位多高，只要存在腐败问题就必须依法惩处。他强调：“反腐败斗争中不应该存在‘碰不得’的人”，“没有不能触碰的领域。”俄总统办公厅主任伊万诺夫则强调，在俄罗斯的反腐败斗争中官员是没有“不可触碰”的。

十八大以来，我国领导人在各个不同场合发表了坚决打击腐败的讲话。习近平总书记在中国共产党第十八届中央纪律检查委员会第二次全体会议上发表重要讲话：“我们党严肃查处一些党员干部包括高级干部严重违纪问题的坚强决心和鲜明态度，向全党全社会表明，我们所说的不论什么人，不论其职务多高，只要触犯了党纪国法，都要受到严肃追究和严厉惩处，决不是一句空话。”习近平在中国共产党第十八届中央纪律检查委员会第三次全体会议上指出：“反腐败高压态势必须继续保持，坚持以零容忍态度惩治腐败。对腐败分子，发现一个就要坚决查处一个。”

(二)高层领导通过以身示范和惩治高官显示廉政领导力

在打击腐败方面，三国高层领导都做到了以上率下，以身作则，并以极大的力度打击贪腐高官。李光耀始终铁腕反腐，对贪污违法官员决不姑息迁就。20世纪60年代到80年代，新加坡有数名部长先后涉及贪污，不论其贡献多大、与李光耀私交多深，无一例外都受到法律的严惩。

面对严峻的腐败形势，俄罗斯总统和总理带头公布了自己的家庭财产状况，此后有许多官员因为违反官员申报财产的规定被免职或受到其他形式的处理。近年来，俄罗斯有不同级别的贪官纷纷落马。2012年普京总统重掌政权，刚一上任就将“反腐败”确定为他第三任期的第一份国情咨文的主题，并由此拉开了新一轮高压反腐的序幕。2012年11月，因为国防服务公司(隶属于国防部)侵吞国有资产30亿卢布(当时约合9000万美元)，时任俄罗斯国防部长谢尔久科夫被解职，他成为俄罗斯20多年来首位因贪腐落马的在职部长。被解职的还有俄武装力量总参谋长马卡罗夫和国防部两名副部长。2015年9月，因涉嫌组织一个犯罪集团并窃取大量共和国财产，俄联邦科米共和国总统盖泽尔被逮捕。[6]俄罗斯内务部的统计数据显示，2012年以受贿罪立案调查的案件为9800件，而2013年则增长到了11500件。[7]

党的十八大之后，中国新一届中央领导集体也展示了强大的廉政领导力。习总书记与媒体见面时提出“打铁还需自身硬”，赴深圳视察住普通套房，到阜平考察用“四菜一汤”。七位中央政治局常委开历史先河，公布家庭成员状况。中央领导以身作则，轻车简从，率先垂范，扑面而来的是强大的廉政领导力。十八大以来，中央重拳出击，约两百位省、部、军级贪官落马，其中包括周永康、郭伯雄、徐才厚、令计划、苏荣等副国级以上高官，惩腐力度可见一斑。

(三)重视制度以及执行制度的机构的建设

领导人的廉政领导力在打击腐败过程中具有十分重要的作用，但并不是说仅仅依靠意志和决心就够了，还必须建立能使领导人的反腐意志和反腐能力转化为反腐效果的制度。这方面，新加坡和俄罗斯都有其特殊的做法。

新加坡建立了相对完善的打击腐败的法律制度，制定了诸如《反贪污法》、《没收贪污所得利益法》、《公务惩戒性程序规则》等一系列法律法规，明确了对公务员贪污腐败行为的具体惩戒措施。任何公务员一旦涉嫌贪污罪都将被严厉处罚，如果被法庭定罪，就将失去公职、养老金和其他利益。此外，建立具有独立性、权威性的反腐败机构也是新加坡反腐败取得成功的重要经验。1952年，新加坡建立了有效的反腐败机构——贪污调查局。贪污调查局是新加坡专司腐败调查的机构，直属总理办公室，局长由总统任命，向总理负责。贪污调查局不受任何机构与个人的干涉，独立行使执法权。特别值得一提的是，《反贪污法》赋予贪污调查局在调查取证、逮捕搜查、检查扣押等方面特别广泛的权力，这大大提高了贪污调查局的工作效率。

俄罗斯也通过了一系列反腐败法律，尤其是惩治腐败的法律。2010年4月13日，俄罗斯颁布了《俄罗斯联邦反腐败国家战略》，将反腐上升到国家战略的层面。2013年4月24日通过了《俄罗斯联邦关于禁止国家官员及其配偶和未成年子女拥有海外资产法》等。2014年4月13日签署的《2014——2015 年俄罗斯联邦反腐国家计划》，将住房和教育领域的反腐败提上了工作日程。这些反腐败法律和制度的出台，为打击腐败奠定了坚实的基础。普京第三次上任以前，俄罗斯监督局、国家法制局、内政局等反腐败机构各管一摊，互相掣肘。为了改变这些机构间反腐职责边界模糊不清的状况，提高反腐败的效率，普京果断下令成立“总统反腐事务局”，该局直属总统办公厅。“总统反腐事务局”的主要任务，就是确保总统反腐政策的落实，监督反腐败法律法规的执行，以及保障相关反腐机关之间的协同运作，同时还为总统提供具有专业性的反腐败政策建议。可以说，“总统反腐事务局”的组建，是俄罗斯反腐败法律制度得以有效执行的重要保障。

十八大以来，中共中央修订了多部党内法规，对党员干部的个人行为和用权行为提出了极为严格的要求。此外，为了提高纪检监察机关的独立性和权威性，2013年11月12日中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出，要改革党的纪律检查体制，健全反腐败领导体制和工作机制，改革和完善各级反腐败协调小组职能......推动党的纪律检查工作双重领导体制具体化、程序化、制度化，强化上级纪委对下级纪委的领导。还具体提出了提升纪委独立性的“双报告，两为主”的制度。2014年6月30日中共中央政治局审议通过的《党的纪律检查体制改革实施方案》，则是纪检监察体制改革的具体化，开启了一盘推动纪检体制改革的大棋局。

(四)重视运用科技打击腐败

中、新、俄三国在反腐败工作中都比较重视科技的运用。新加坡许多公职人员从小就接受政府和学校的心理测验和各类考试，积累了一套贯穿生命周期的数据。依靠这些数据，政府就可以追踪每个人的求学和从政经历，预测其贪腐概率。新加坡设有合法赌场，公务员如果每月进出赌场超过一定次数，就必须向上级申报。事实上，进入赌场前公务员必须提供身份证明，因此进入赌场的次数的信息是会被记录的。[8]新加坡政府使用大数据和电子系统，来发现腐败的蛛丝马迹。[9]此外，贪污调查局还使用先进的侦查技术以快速高效地查处腐败线索。

俄罗斯则是加强电子政务建设，通过信息公开和透明，发现官员腐败迹象。公民可以通过“俄罗斯国家统一服务网”了解政府提供的各种服务以及取得服务的途径。电子政务的推行，可及时发现腐败行为，为打击腐败提供了条件。

中国也非常重视科技在打击腐败中的应用。一是各类电子监察系统的广泛应用，使得腐败痕迹得以保留，为打击腐败提供了证据；二是中央及地方纪检监察机关重视通过网络收集民众掌握的腐败线索。纪检监察机关的举报网站、微博、微信、客户端等都成为了民众反映腐败现象的重要渠道，在打击腐败中发挥着越来越重要的作用。

三、中国与新、俄打击腐败手段的差异

(一)廉政领导力上率先垂范的侧重点不同

在高层领导通过语言表现反腐意志和决心方面，中国与新加坡、俄罗斯基本没有差别，三国领导人打击腐败的表态都掷地有声、振聋发聩，都表现了对腐败的零容忍，只是用词略有差别。在打击高官腐败的行动上，三个国家也都基本无差异，被处理的高官的级别都非常高，影响都非常大。不同的只是三国高层领导以身作则方面各有侧重。

新加坡领导人以超出必要的标准要求自己廉洁奉公，做出榜样。总理李光耀放弃了公车使用权等职务消费，汽油费、维修费、洗车费等费用全部是自己掏腰包，他还自嘲自己是“世界上最穷的总理”。俄罗斯领导人更多通过财产公示的形式做出表率。总统普京甚至说过这样的狠话：“谁不愿公示财产,就一定是贪官！一个是禽兽不如的东西！一个执政为民的政府,没有任何理由不公示自己的财产。”普京通过公开自己的财产赢得了廉政公信力。中国领导人则更多地通过公开自己家庭成员情况和简化行政程序，做出廉洁自律的表率。中央政治局常委史无前例地公开了自己家庭成员状况，并且带头精简文风、会风，产生了很好的示范效应。

(二)打击腐败所依赖的制度类型不同

法制越健全的国家，法律在这个国家反腐败中发挥的作用就越大。中国、俄罗斯和新加坡在打击腐败方面所依赖的制度类型不尽相同。新加坡主要通过严厉的法律制度和高效的执法机构来打击腐败，法治是新加坡打击腐败问题上的突出特点。俄罗斯将惩治腐败的法律制度建设和国家反腐战略结合起来。2008年梅德韦杰夫总统签署了《反腐败法》，2010年又签署了《反腐败国家战略》和《2010——2011年国家反腐计划》。中国打击腐败则更多的依靠党的纪律。中国高层领导也意识到法治的重要性，也希望通过法律制度来打击和预防腐败，但是由于中国特殊的国情和政治制度，法制建设和法治程度在很大程度上取决于中国共产党的执政行为。只有认真抓好了党的纪律，才能营造公正廉洁的执法氛围，才能培养党员干部的守法意识。在这样的背景下，充分发挥党纪的牛鼻子作用，治理腐败的法律才能得到有效的遵守和执行，法治反腐才能真正实现。

(三)科技惩腐的广度和深度不同

应该说，中、新、俄三国在打击腐败方面科技应用的广度和深度有所不同。新加坡在惩治腐败方面，科技应用最为广泛，举报腐败、甄别腐败、调查腐败等方面都有现代科技在其中发挥作用。俄罗斯科技惩腐的范围较窄，深度也不够，主要是通过电子政务预防腐败，而在打击腐败方面的科技应用比较少。三国之中，中国科技惩腐的广度和深度处于中间水平，应用较为广，深度还不够，尤其在利用大数据打击腐败方面仍有很长的路要走。我国存在较严重的信息壁垒，许多有利于发现腐败分子蛛丝马迹的信息被分割在不同的政府部门和其他公共机构，这是导致大数据很难收集和利用的最主要原因。因此，打破信息壁垒，是未来科技惩腐必须突破的难点。

四、结语

马英九曾问新加坡贪污调查局前局长：为什么新加坡在肃贪方面做得那么好？对方的回答很简单：是political will of the leader(领导人的政治意愿)。可以说，“反腐铁三角”中廉政领导力、制度和科技这三类打击腐败的手段或对策中，最重要的就是领导人的廉政领导力，尤其是高层领导人的政治意愿。而在中国这样一个有着悠久中央集权传统的国家，领导人的反腐意愿在打击腐败中的作用就更加凸显了。中国领导人在打击腐败方面已经显示出了很强的廉政领导力。我们应该借鉴国外的反腐败理念，但基于国情的不同，别国反腐败的具体做法不可照搬。未来，我们需要协同发挥“铁三角”的功能，使打击腐败的工作在更加可持续的路径上稳步推进。

[1]杜治洲.走出反腐困境[M].北京：新华出版社，2014.24.

[2]马克思恩格斯全集：第23卷[M]. 北京：人民出版社，1972.367.

[3]中共中央文献研究室.十七大以来重要文献选编(上)[M].北京：中央文献出版社，2009.116.

[4]Richard Heeks、Harald Mathisen.Understanding success and failure of anti-corruption initiatives, Crime, Law and Social Change, December 2012, Volume 58, Issue 5,pp 533-549.

[5]传奇李光耀：硬手治贪腐柔情爱亲人[EB/OL]. http://3g.crntt.com/crn-webapp/doc/docDetailCNML.jsp.coluid=59&docid=103677218.

[6]俄罗斯重拳出击增强反腐信心[N].中国纪检监察报，2016-01-17.

[7]吕静.新时期中俄腐败治理比较研究[J].理论月刊，2015，(7)．

[8]马亮.大数据技术何以创新公共治理？——新加坡智慧国案例研究[J].电子政务，2015，(5)．

[9]王天乐、宋一苇. 新加坡借力反腐提振民心[N].人民日报，2014-01-17．

(责任编辑：卫令海)

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其中，专著的文献类型标识为M，论文集的文献类型标识为C，学位论文的文献类型标识为D，研究报告的文献类型标识为R。

示例： [1]周振甫. 周易译注[M]. 北京: 中华书局，1991. 20.

二、期刊文献格式