土地利用总体规划调整完善探讨——以武汉市为例

文/武汉市规划研究院 彭艳丽

土地利用总体规划调整完善探讨
——以武汉市为例

文/武汉市规划研究院 彭艳丽

《全国土地利用总体规划纲要（2006-2020年）调整方案》获国务院批准后，各地已投入到土地利用总体规划调整完善工作中。本次土地利用总体规划调整完善，主要贯彻国民经济和社会发展“十三五”规划精神，围绕各地社会经济发展战略，优化生产、生活和生态空间，为新一轮土地利用总体规划修编工作积累经验，奠定基础。武汉市在落实土地规划调整完善相关精神的基础上，结合土地利用规划编制和管理实际，对建设用地空间布局、基本农田空间分布、规划管理等方面进行了探索，希望武汉市的探索能进一步提高土地规划编制和管理水平，为其他城市提供借鉴。

武汉市各级土地利用总体规划编制及审批情况

2003年，作为全国第三轮市级土地利用总体规划修编试点城市，武汉市开展了《武汉市土地利用总体规划（2006-2020年）》编制工作，2010年获国务院批准。在市级规划上报期间，2009年完成第二次全国土地调查工作，按照国土资源部和湖北省国土资源厅规定，区、乡级规划数据需以第二次全国土地调查数据为基数，至2011年，全市87个乡镇土地利用总体规划获得批复，至此，武汉市三级土地利用总体规划工作完成。

武汉市完成市、区、乡三级土地利用总体规划编制和审批跨越八年多，审批涉及国务院、省政府和市政府。基础数据在编制规划过程中实现第一次全国土地调查和第二次全国土地调查数据转换：市级土地利用总体规划以2005年为基期年，由第一次全国土地调查加历年变更数据而来，2009年开展全国第二次全国土地调查，在市级规划获得批准后，在市级规划的总体指引下，区、乡级土地利用总体规划以第二次全国土地调查为基数平台，且乡级土地利用总体规划和镇总体规划同步编制，完成了“两规合一”成果，在此基础上建立了全市城市规划和土地规划管理工作的“一张图”。

武汉市土地利用总体规划实施存在的问题

武汉市以各级土地利用总体规划为依据，认真实施土地用途管制制度，以建设工程项目管理、建设项目用地预审、规划审查等为技术手段，城市规划与土地规划同步管理，建立了有效的规划实施体制。土地利用规划在切实保护耕地、保障社会经济发展用地需求，推进土地集约节约利用、统筹城乡发展等方面发挥了重要作用。但在指标分配、用地空间布局及实施方面仍有不尽完善之处。

1.土地利用规划指标分配和使用不均衡现象突出

武汉市城市规划与土地规划同步编制和实施，城市规划确定空间布局，土地规划控制各类用地规模，一定程度上实现了两规的良性合一。城市规划将全市空间划分为都市发展区和农业生态区，都市发展区是指中心城区及邻近中心城区的核心区域，都市发展区外围为农业生态区。2006-2015年，武汉市社会经济发展较为迅速，建设用地需求较大，耕地和基本农田保护压力也较大，全市10年间批准新增建设用地92%集中在都市发展区；农业生态区除交通设施、村庄及部分特殊用地外，其余大部分为基本农田，全市95%的基本农田均在农业生态区；区域间用地非常不均衡，导致城乡差别非常明显。

2.规划空间布局相对稳定性与规划实施不确定性的矛盾依然存在

土地规划编制阶段对各类建设项目空间进行了预安排，对于部分无法确定选址的重点建设项目，例如交通廊道内的线性工程，或者单独选址的面状工程，符合《土地管理法》第二十六条规定的，根据规定对项目涉及的土地利用总体规划进行调整，但对于土地规划实施中的面积较小的农村宅基地、加油站、加气站等点状项目，布局相对分散，规划编制阶段难以确定项目选址，规划实施阶段调整规划政策不明确，导致部分民生工程实施困难。

3.多种空间规划的动态调整完善机制亟需建立

由于城市规划与土地规划在规划编制理念、技术标准、行业规范等方面存在较大差异，两个规划在编制和实施过程中局部地块的空间布局不协调依然存在。最为突出的是土地规划编制以现状为基础，对经法律批准的现状地物认可度较高，而城市规划强调区域整体功能，两个规划的尺度不一样，管理方式不一样，导致两者之间空间差异出现。以武汉市全域生态框架保护规划为例，对比规划成果可以看出，在土地利用总体中已经批准和供应的项目，若列入到全域生态保护框架中，则需要突破城市规划编制管理方法，合理确定管制规则。

此外，土地规划在实施过程中，专项规划对总体规划也具有较强的修正和补充作用，基本农田保护规划虽然属于土地利用专项规划，但对土地利用总体规划实施执行具有重大影响，2015年国土资源部下达城市周边永久基本农田划定图斑，需要纳入土地利用总体规划中实施，土地利用总体规划需根据专项规划成果进行校核完善。城市规划与土地利用规划、土地利用总体规划和专项规划之间的沟通衔接需在实施中不断加强。

武汉市土地利用总体规划调整完善相关探讨

本次土地利用总体规划调整完善工作，既不同于土地利用总体规划修编工作，也不同于日常管理中的重大项目规划调整，本次调整完善实施期限与“十三五”规划同步，且现行规划亦即将实施完毕，规划编制和实施也面临着新的社会发展需求和政策要求。以武汉市多轮土地规划编制和日常管理情况看，本次土地利用总体规划调整完善采取自上而下的指标分解和自下而上的规划预测相结合的方式可有效提高规划编制效率，以乡镇为单位，落实上级规划下达各项约束性指标，再根据乡镇规划拼合形成区、市级成果。

1.结合集约节约用地管理需要设置指标考核体系，引导规划指标和空间相对均衡发展

现行土地利用总体规划建立了一套衡量区域土地利用效益的指标体系，包括了约束性指标和预期性指标，其中约束性指标包含新增建设用地规模、耕地保有量和基本农田保护面积等，预期指标包括建设用地总量、城镇建设用地规模以及地均建设用地产出水平，指标体系是对全市范围内考核体系，未能科学评判区域规划实施情况，武汉市本次规划调整完善工作，拟采用两套指标体系，一套沿用全国土地规划纲要确定的约束性和预期性指标体系，一套针对区域土地利用效益的指标体系，对于都市发展区主要考核其建设用地产出效益，农业生态区主要考核其耕地保有量和基本农田保护目标。通过建立差别化的土地利用、规划实施考核指标，有效保护资源的同时促进建设用地高效利用。

2.落实“多规合一”指导思想，实现多种规划空间合理整合

“多规合一”已经成为多部门各类规划编制的共识，武汉市本次土地利用总体规划调整完善工作，时间紧，任务重，在短时间内实现国民经济发展规划、土地利用总体规划和城市总体规划的完全合一有较大的困难，但在本次规划调整中整合已有的“多规合一”成果是有效促进多种空间规划的充分融合的有效手段，武汉市作为试点，环保、国土和规划部门共同完成了生态红线、城市开发边界、城市周边永久基本农田“三线”划定工作，全市将严格按照“三线”划定成果确定落实市、区、乡镇级土地利用空间布局，合理安排城市用地，进一步明确区域发展的生产、生态和生活空间，建立规划编制与实施的“一张蓝图”。

3.引导规划调整完善工作与规划管理实施相结合，形成良性互动

为保证本次土地利用总体规划调整完善成果的权威性，避免2020年前土地利用总体规划频繁调整，武汉市正探索在乡级土地利用总体规划中强化耕地保有量、基本农田保护目标和建设用地指标管理，将以上三项指标的刚性约束与弹性管理结合起来，耕地和基本农田在落实上级下达的目标下，结合乡镇资源禀赋及发展实际，确定5%～10%基本农田整备区，对于国家、省级重点建设项目，涉及占用基本农田，按照土地管理法相关规定，在基本农田整备区范围内补划同等数量和同等质量的基本农田，保证规划期间重大项目发展需求。在建设用地指标方面，预留5%-10%新增建设用地机动指标，确保规划与实际需求一致；此外，规划调整完善充分与计划管理结合，按照《土地利用年度计划管理办法》规定，将规划指标下达与计划指标结合起来统筹考虑，引导土地利用规划、计划和空间布局的协调发展。