关于辽宁省县级土地利用总体规划调整完善工作的几点思考

文/沈阳市国土资源发展研究中心 贾艳萍

辽宁苏地源规划测绘咨询有限公司 栾可欣

辽宁省国土资源调查规划局 崔 伟 石水莲

关于辽宁省县级土地利用总体规划调整完善工作的几点思考

文/沈阳市国土资源发展研究中心 贾艳萍

辽宁苏地源规划测绘咨询有限公司 栾可欣

辽宁省国土资源调查规划局 崔 伟 石水莲

土地利用总体规划是根据国民经济和社会发展的长远需要对土地资源保护和开发利用整治等所作的统筹安排与整体部署，是实施土地利用管控和用途管制的主要手段。党的十八大以来，党中央、国务院对国土资源工作提出了新要求，特别是第二次全国土地调查成果公布后，各级土地利用总体规划不同程度的表现出与国民经济和社会发展以及国土资源新形势不相适应等问题，2014年11月，国土资源部及时部署了全国各级土地利用总体规划调整完善工作，2016年6月《全国土地利用总体规划（2006-2020年）调整方案》获国务院批复，目前省级及以下各级土地利用总体规划调整完善工作正在稳步推进中。

本次土地利用总体规划调整完善工作总体上分为五级，与我国土地规划体系相一致。需要调整完善的国家、省、市三级土地利用总体规划总体上属于宏观规划，在调整完善工作中更多的趋向于指标的调整分解和宏观布局的优化调整等；县、乡两级土地利用总体规划调整完善工作表现为规划具体指标和布局的落实，属于微观规划。现行规划实施以来，在保护耕地和基本农田，保障科学发展用地方面取得了一定成效，同时由于县乡两级规划的编制和实施受地方经济、城市发展、产业建设等多方面因素影响，在实际工作中面临的问题也较多。本文就县级土地利用总体规划在调整完善工作中的问题和解决的思路进行探讨。

现行规划实施成效

全省现行县级土地利用总体规划以2005年为规划基期，至今实施已10年，取得了一定成效。

一是耕地和基本农田得到了有效保护，通过开展农用地整治、高标准基本农田建设、城乡建设用地增减挂钩、废弃地复垦、宜耕土地开发等一系列土地整治活动，在新增耕地的同时，完善了农田排灌系统和田间道路系统，提高了农用地综合生产能力，促进了农业增产增效。

二是保障了经济社会科学发展的各项用地需求，有效推进了老工业基地振兴、工业化城镇化建设进程，同时通过优化配置城乡建设用地、保障必要基础设施用地、推进建设用地集约利用、加强建设用地空间管制等措施，在一定程度上提高了土地资源的集约利用水平。

三是土地生态环境得到显著改善，促进了生态环境建设，将部分具有重要生态价值和生态脆弱土地明确划定为自然与文化遗产保护区，严禁进行与生态环境保护无关的开发建设活动，通过土地综合整治、水土流失治理等工程，对生态脆弱地区进行生态修复，增加了基础性生态用地面积。

总体规划面临的问题分析

1.现行规划预见性不足，已不能完全满足新形势下建设用地需求

“十二五”是城镇化极速发展时期，特别是继沿海经济带和沈阳经济区上升为国家战略以来，沈阳经济区范围内的新城新市镇建设、沿海经济带中重点产业园区建设等随着“四化”加快推进以及基础设施、战略性新兴产业、社会民生和现代服务业发展，用地供需矛盾进一步突出。“十二五”期间，全省年均新增用地指标超过了规划安排的年均1.4万公顷指标，指标使用进度达140%。据土地变更调查数据统计，2014年底，全省新增用地规模指标若按“十二五”的用地趋势，尚不足保障一年的常规使用。 “十三五”时期，是辽宁老工业基地新一轮全面振兴和全面推进建成小康社会的决定性阶段，也是辽宁经济发展进入新常态，产业、基础设施和城镇化建设中不稳定不确定性因素增加的新时期，全省国土资源面临的形势严峻，保障科学发展、保护资源环境、保障权益的任务越来越艰巨。

2.规划基础数据变化较大，耕地保护形势较为严峻

县乡两级土地利用总体规划编制过程中，主要就建设用地相关指标与二次调查成果进行了对接，耕地保有量指标数据尚未衔接，从二次调查成果和变更调查数据看，全省县级规划的实施与规划偏离较大。一是受规划自上而下指标控制等影响，耕地保有量和基本农田指标与实际差距相对较大，在老工业基地振兴等国家战略深入实施的背景下，严重制约了当地经济持续平稳发展。二是全省耕地质量总体不高，中低产田比重占到耕地总量70%以上，东部山地区和西部丘陵区存在一定规模的坡耕地，包括需要实施生态退耕的25°以上坡耕地（非基本农田）、重要水源地中15°～25°坡耕地、严重沙化耕地等，同时全省存在一定规模的不稳定耕地。三是耕地及后备资源分布不均，全省耕地主要分布在铁岭、朝阳、阜新、锦州、沈阳等地，五市耕地面积约占全省14市耕地总面积的60%，后备资源主要分布在铁岭、朝阳、阜新及锦州等地，2006-2013年全省土地整治补充耕地规模约10万公顷，铁岭市土地整治补充耕地规模最大，规模为其他城市的4倍以上。

3.现行规划与相关规划协调不够充分，规划调整相对频繁

《土地管理法》第二十二条规定：城市总体规划、村庄和集镇规划，应当与土地利用总体规划相衔接，城市总体规划、村庄和集镇规划中建设用地规模不得超过土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模。但在实际工作中，受地方城市发展战略和经济发展战略调整的影响，城市总体规划布局调整频繁，导致编制之初已经与城市总体规划等相关规划做好协调对接工作的土地利用总体规划与调整后的城市总体规划不协调。全省近一半的县级土地利用总体规划每年需要调整一次，乡级规划调整次数更多，在一定程度上降低了土地利用总体规划的法律严肃性和权威性。

4.部分试点项目一定程度的影响了土地利用总体规划的实施

规划批准实施以来，为进一步拓宽用地保障渠道，按照零拆整建、先易后难、用途管制、节约集约、严格管理的原则，因地制宜、循序渐进的开展了城乡建设用地增减挂钩试点、工矿废弃地复垦利用试点、未利用地开发利用、低效用地再开发、清理批而未用和闲置土地、围填海增加建设用地等用地保障工作。仅“十二五”期间，全省实施城乡建设用地增减挂钩试点、工矿废弃地复垦利用试点、闲置低效用地清理等共盘活利用近10万公顷，围填海增加建设用地近1万公顷，在有力保障全省重大水利、交通基础设施项目、高新科技和民生工程项目落地的同时，受经济发展水平和社会认知等影响，一些城乡建设用地增减挂钩试点和工矿废弃地复垦利用试点项目在实施中遇到了拆旧工作困难，在一定程度上存在周转指标到期归还难问题。拓宽用地渠道的实施，在一定程度上影响了县乡两级土地利用总体规划规模指标控制，在以变更调查为基础数据的规划实施评估中，部分县级规划的城乡建设用地规模已超出规划控制规模，在一定程度上的影响了规划布局的管控和规划考核机制的实施。

此外，新农村建设力度的加大导致原本规划减少的农村居民点用地规模不降反升，一些已处理完毕不能恢复原地类地貌的违法用地也影响了土地利用总体规划的实施。

调整完善工作的几点建议

1.科学确定耕地保护目标，落实永久基本农田保护任务

一是做好新增建设、农业结构调整、生态退耕、灾害损毁等耕地减少去向的科学预测工作，并根据现状耕地数量重新核定县级规划的耕地保护目标，并合理分解到乡镇进行落地保护。

二是按照城市规模由大到小、空间布局由近及远、耕地质量由高到低的顺序，严格城市周边永久基本农田划定工作，划好永久基本农田保护红线，利用国家对永久基本农田的刚性约束政策，防止城镇周边、交通沿线现有易被占用的优质耕地被占用的同时，又能发挥好永久基本农田对优化城市（镇）空间形态的促进作用，更好地引导城市串联式、组团式、卫星城式发展。

2.合理调整建设用地内部结构，优化城乡建设用地布局

一是在建设用地总规模控制下，调整城乡建设用地和交通水利及其他建设用地的内部结构。考虑辽宁省交通等基础设施超前建设的实际，结合当地的新城新市镇建设和产业园区的长远科学发展，适当增加城乡建设用地规模和新增建设用地规模。

二是科学划定城市开发边界。以保护生态环境、保护基本农田、优化空间结构、节约集约用地为主线，从城市自身对发展空间的需求入手，考虑国土空间限制性、适宜性、资源环境承载能力情况，通过详细对比相关空间规划，以“多规合一”思路为指引，在对城镇建设用地供需对比、图数对比和实地调查的基础上，核定城市开发边界，促进城市紧凑发展，提高公共设施与服务的规模化使用效率。县级城市开发边界不宜小于现行规划城市周边的允许建设区和有条件建设区规模，并适当预留远期城市发展空间。

三是全面优化城乡建设用地布局。以2014年变更调查数据库为基础，除正在实施的拆旧建设用地和已经纳入政府工作议程准备拆旧的建设用地，现状的城乡建设用地原则上应全部纳入规划允许建设区，同时，2015年以来实际实施的城乡建设也应纳入规划允许建设区。在完成以上工作的情况下，剩余新增城乡建设用地指标应根据城市人口规模、经济规模和本身发展的实际需求按照保障重点、控制一般、节约集约的要求进行布局。

3.强化国土综合整治，做好土地生态建设与保护

一是继续实施高标准基本农田建设工程，全面提高永久基本农田质量，切实做好永久基本农田质量和数量的双重保护。

二是结合废弃矿山整治，做好土地整治、复垦和开发，有序推进田、水、路、林、村综合整治，提高耕地质量和生产能力。全面加强矿山环境治理恢复和矿区土地复垦，改善生态环境和保护耕地。

三是划好生态红线。与主体功能区规划、生态功能区划等相协调，将事关区域生态安全的重要生态功能区、生态敏感区、脆弱区以及其他重要的生态区域等划入生态保护红线，保护重要的自然生态系统服务功能，维持生态功能的持续稳定，防止无序的开发建设破坏和污染环境，修复受损的生态系统。生态保护情况区域分布不均衡，在规划期内，中部平原区生态红线划定面积宜控制在5%～10%范围内，沿海平原区和辽西低山丘陵区划定面积宜控制在10%～20%范围内，辽东山地区生态红线划定宜控制在10%～30%范围内。

4.加强规划协调，探索和制定有利于民生的政策措施

一是加强与主体功能区规划、城市总体规划、生态保护规划等相关规划的协调和对接，确保调整完善后的土地利用总体规划在用地结构和空间布局上与相关规划相协调。

二是进一步探索城乡低效建设用地调整改造和优化升级的各项试点政策，有条件的地区可探索城乡建设用地增减挂钩试点、工矿废弃地复垦利用试点项目拆旧结余指标在市域范围内调控的政策，及时有效解决民生的重大问题同时又可避免县级行政区划频繁调整不利于经济社会持续发展等问题。

三是做好上下级土地利用总体规划的衔接。县级规划是承上启下的规划，既要做好于市级规划指标的对接，又要做好与市级中心城区规划和乡级规划建设用地布局的衔接，确保市、县、乡三级规划布局一致，实现用地规划审核一个数据库一张图。

四是继续完善土地规划适时评估，滚动修改的工作制度。在政府主管部门的组织下通过专家组现场核查等手段加强县级规划修改的审核工作，严格控制规划随意修改，在经济社会建设中切实发挥规划的引导和调控作用，保持规划的现势性、权威性和严肃性。