浅析生态文明建设下青海矿产资源开发利用制度建设

2017-04-26

当代经济 2017年10期

（中国国土资源经济研究院，北京 101149）

崔振民，孙映祥

（中国国土资源经济研究院，北京 101149）

在保护生态环境的前提下，如何有效开发利用矿产资源意义十分重大。本文首先梳理总结了青海省在矿产资源管理过程中注重生态文明建设的经验做法，归纳了三方面的突出问题，提出了四条具体建议：一是突出生态文明建设，统筹协调，科学编制规划；二是从生态文明建设的角度，调整找矿突破战略行动实施方案；三是完善矿山环境治理恢复保证金制度；四是制定矿山生态环境补偿办法和相关政策。

青海省；生态文明；制度建设；建议

青海省是一个矿产资源丰富、生态环境脆弱的地区，尤其是生态系统的抗干扰和自我恢复的能力较差。在矿产资源开发支撑经济高速增长的同时，加强生态文明建设意义十分重大。本文就青海省矿产资源管理实际，探讨了生态文明建设下的矿产资源开发利用制度建设。

一、我国生态文明法律制度建设基本情况

1、生态文明顶层设计、制度建设、法律体系建设基本情况

生态文明建设在中国特色社会主义事业总体布局中占有一席之地。党中央国务院高度重视生态文明建设，出台了一系列政策法规持续稳步推进生态文明建设工作，美丽中国前景可期。

生态文明制度建设的总体架构已经形成。党中央国务院先后出台了《关于加快推进生态文明建设的意见》和《生态文明体制改革总体方案》两份重要文件，搭建了生态文明制度建设的总体框架，其总体框架主要有八大制度体系和四十七项二级制度体系。

生态文明法律制度体系初露端倪。继《环境保护法》、《大气污染防治法》修订出台，国务院先后发布了《大气污染防治行动计划》、《水污染防治行动计划》、《土壤污染防治行动计划》等建设计划。

2、地方生态文明法律制度建设情况

各省市地区结合本地实际情况，积极探索，大胆实践，制定出台了多部地方性法规，生态文明建设的地方性法规在不断探索前行。

一是省级地方性法规出台情况。2014年，贵州省出台了《贵州省生态文明建设促进条例》，该条例是全国首部省级生态文明建设条例，条例给出了生态文明及生态文明建设的具体定义，细化了各级政府的职责任务，从规划与建设、保护与治理、保障措施、信息公开、公众参与、监督检查、法律责任等方面细化了生态文明法治建设的相关内容。

2015年，青海省出台了《青海省生态文明建设促进条例》，该条例明确了生态文明及生态文明建设的具体定义，规定了各级政府的主要职责，从规划与建设、保护与治理、监督检查、法律责任等方面细化了生态文明建设的具体内容。

二是市级生态文明法规制度建设情况。2009年贵州省贵阳市出台了《贵阳市促进生态文明建设条例》；2013年广东省珠海市出台了《珠海经济特区生态文明建设促进条例》；2014年福建省厦门市出台了《厦门经济特区生态文明建设条例》；2015年浙江省杭州市出台了《杭州市生态文明建设促进条例》；2016年浙江省湖州市出台了《湖州市生态文明先行示范区建设条例》。这些条例都从规划建设、制度保障、监督检查、公众参与、法律责任等方面细化了生态文明建设的具体内容。

二、青海省的基本做法

1、加强制度建设，构建了资源开发与生态文明建设协调发展的制度顶层设计

为进一步落实党中央国务院有关生态文明建设的要求，青海省国土资源厅出台了《青海省国土资源厅创建生态文明先行区实施方案》，修编了《青海省找矿突破战略行动实施方案》。

2、加强制度执行，统筹协调矿产资源开发与生态环境保护之间的利害关系，做到两结合、两不误、两促进

青海省采矿权审批发证严把三关：一是在受理矿业权登记申请登记中，实行环境保护“一票否决制”，从矿政管理的源头上把住环境保护关口；二是严把矿产资源开采技术条件准入关，凡是计划采用对矿山环境有较大影响的不合理开采方式的，一律不予通过开发利用方案的审查；三是严格落实矿山环境恢复治理保证金制度，凡是采矿权申请人没有按照要求及时签订缴存承诺书的，一律不予通过审批。

推进绿色矿山建设。截至2015年，青海省8家矿山企业成功争取到了国家级绿色矿山试点机会，成为试点单位。自2010年以来，青海省国土资源厅协助矿山企业，成功申请矿产资源节约与综合利用专项23个，争取专项资金15676万元，在落实矿产资源节约与综合利用工作的同时，推进了矿产资源开发利用的生态文明建设工作。

3、强化地质勘查项目管理与生态保护协调统一

青海省高度重视矿产资源开发利用整个环节的生态环境保护工作，尤其是勘查阶段的生态保护工作。在省地勘基金项目管理中，强化生态保护职责，要求省地勘基金项目实施方案中，有专门章节论述勘查工作过程中的生态保护问题。在地勘项目监督检查中，全面评估，严格要求，凡是不符合生态保护相关要求的一律停止勘查工作，及时整改。在地勘项目设置过程中，对自然保护区的核心区、缓冲区等环境保护地带，一律不允许设置探矿权，已经设置的，要积极稳妥退出。

4、加强资金投入力度，努力修复矿山环境受损地带

自2010年以来，青海省积极争取中央和省财政资金9.89亿元，专项用于矿山地质环境治理，开展了三江源地区砂金采矿区、大通煤矿和122个矿山地质环境的恢复治理，治理面积19余万亩，改善了治理区生态环境，减少了水土流失，有效遏制了土地荒漠化进程，促进了生态系统的良性循环。

5、严厉打击违法违规行为，巩固生态文明建设成果

自2010年以来，青海省对矿产资源违法案件始终保持高压态势，开展了一系列专项整治行动，如开展盗采砂金专项整治行动、违法开采煤炭资源专项整治行动、非法开采砂石资源整治行动等。这些整治行动不仅有力地维护了矿产资源开发利用秩序，而且也为矿产资源领域生态文明建设保驾护航。

三、青海省矿产资源开发中面临的生态环境保护问题

1、与矿产资源开发利用相关的各类规划衔接有待进一步加强

矿产资源规划的编制与土地利用、国家自然保护区、防护林、草原等相关规划的衔接应进一步加强，避免规划落实难的尴尬。

2、矿山环境治理恢复保证金管理权限的规定不利于矿山环境的监督管理

现行制度规定，由审批发证的国土资源管理部门会同同级财政、环保部门对矿山环境治理恢复保证金进行缴存、支取和使用，但是矿山地质环境治理恢复的主要监督管理工作由县级国土资源主管部门负责，而其却没有对部、省、市审批发证的矿山地质环境治理恢复保证金的管理权限，影响了其对矿山地质环境的监督管理力度。

3、矿山生态环境补偿机制缺失

由于矿产资源规划与生态环境保护工作之间的衔接不够，自然保护区内已有矿业权退出机制不畅，补偿机制缺失，致使矿业权人的权益无法得到保障，损失无法得到补偿。

四、相关建议

通过总结青海省的典型做法，结合存在的主要问题，对矿产资源管理工作提出如下建议。

1、突出生态文明建设，统筹协调，科学编制规划

在突出“生态保护第一”和更加注重自然保护区生态文明建设的原则下，探索编制土地、矿产、环境等相关规划“多规合一”的“大规划”，或者在矿产资源规划编制过程中，加强与土地、林业、草原保护、环境保护等各类规划的制定部门协调沟通，使矿产资源规划更加科学合理，做好矿产资源开发与生态文明建设的总体布局。

2、从生态文明建设的角度，统筹规划地质勘查工作

把生态保护优先的原则贯彻落实到地质勘查工作的始终，抓住项目设置、审批管理、日常检查、质量评估等环节，严格实施生态保护制度。凡是不符合生态保护，触碰生态红线的，一律不准设立地勘项目、不得通过审批、不得通过质量评估。对生态环境造成破坏的，要严格查处，将破坏生态环境的相关事宜计入地勘单位的诚信记录，列入黑名单。

3、完善矿山环境治理恢复保证金制度

下放保证金管理权限到矿山所在地的国土资源主管部门，充分调动基层国土资源主管部门对矿山地质环境治理恢复工作的监督管理积极性、主动性，强化基层国土资源主管部门的监管力度，确保监督管理到位，促进矿山地质环境的治理恢复。

4、制定矿山生态环境补偿办法和相关政策

明确由于保护生态环境而退出自然保护区的探矿权人、采矿权人的补偿主体，并制定相关补偿办法，确定补偿标准。制定因保护生态环境而无法进行矿产资源勘查开发，牺牲经济发展机遇的资源所在地人民政府的激励和支持政策。

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