民生审计模式的创新与选择—基于参与式审计模式

（瑞安市审计局，浙江 瑞安 325200）

民生审计模式的创新与选择—基于参与式审计模式

吴余华

（瑞安市审计局，浙江 瑞安 325200）

民生审计将是今后相当长一个时期审计工作的重点，但是民生审计由于其审计对象复杂而面临着把握总体情况难、作出准确评价难、提出针对性意见难等“三难”问题，严重制约着民生审计水平的提升，为此，本文提出了“参与式审计”这一全新审计模式，以期有效突破民生审计瓶颈制约。

参与式审计；民生审计；审计模式

一、民生审计的涵义及意义

1、民生及民生审计的涵义

何为“民生”？“民生”一词最早出现在《左传·宣公十二年》，所谓“民生在勤，勤则不匮”。这里的“民生”，就是百姓的意思。而《辞海》中对于“民生”的解释是“人民的生计”。在现代社会中，“民生”的内涵更丰富，已经突破了原有的物质形态，扩展到政治、经济、文化、精神生活形态，它是指民众的基本生存和生活状态，以及民众的基本发展机会、基本发展能力和基本权益保护的状况，包含的是民生、民主和民权。具体来说，就是涉及到每一个人的衣食住行，权益保障。

民生审计就是以民生资金和项目为对象的审计，通俗地讲就是对国家和政府花在老百姓身上的钱进行审计监督，切实维护好广大老百姓利益，让老百姓真正得到实惠。民生审计涉及到生活中的各个领域，具体包括教育、就业、医疗卫生、社会保障等领域，而且还会随着社会的发展不断扩大。

2、开展民生审计的意义

（1）开展民生审计是“民本审计”理念的直接体现。“民本审计”就是把维护人民群众的利益作为审计工作的出发点和归宿；把人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题作为审计工作关注的重点；把对人民群众负责、让人民群众满意作为评判审计成果的根本标准。民生问题与人民群众利益息息相关，是人民群众最关心、最关注，与人民群众利益最密切的问题，因此，开展民生审计，切实维护好人民群众的根本利益，是审计为民的基本要求，是审计的基本职责所在，是审计义不容辞的责任。

（2）开展民生审计是顺应政府工作重心转移的要求。随着改革的不断深入，工作重心的转移，各级政府都把保障和改善民生摆在突出的位置。政府对民生事业的投入不断加大，民生项目的建设全面铺开，民生支出成了财政支出最重要的组成部分。这些资金在管理和使用上是否合规、安全和有效，能否起到应有的效果，既是党和政府关心的问题，又是人民群众关注的热点，这就客观上产生了对民生事业进行审计的需求。

（3）开展民生审计是推进“服务型政府”建设的要求。转变政府职能，建设服务型政府，是今后我国政府改革的目标和方向。它是一种新的执政理念，要求政府以公众为中心，以解决民生问题为核心，以把改革的成果惠及全体人民为最终目的，不断提高政府自身公共服务能力和水平。这就需要开展民生审计，推动政府及有关部门深入贯彻服务型政府执政理念，切实履行好职责，保障国家惠民政策的落实和重大民生工程的顺利实施。

（4）开展民生审计是促进和谐社会建设的要求。打造和谐社会的切入点首先在于利益关系的调整，利益永远是社会的焦点、社会矛盾的爆发点和社会和谐的平衡点。民生问题与广大人民群众的利益息息相关，是社会和群众关注的热点和焦点，事关社会的稳定和谐。开展民生审计可以防止民生资金被截留、挪用、挤占等问题，有效提高民生支出绩效性和民生资金分配的公平性，使更多的人得到更多的实惠，从而提高群众的满意度和政府公信力，促进社会稳定和谐。

二、当前民生审计面临的困难和挑战

1、把握总体情况难

大部分民生支出项目涉及面广，涉及千家万户，受益对象多而散，因此审计要全面深入掌握整体情况有很大的难度。限于精力和专业性，在审计实际工作中更多的信息是从一些项目主管部门那里获得，容易出现“管中窥豹”和“一叶障目”现象，导致审计方向不正确，审计重点不突出，审计评价不全面，审计意见或建议缺乏针对性，达不到促进和推动改进的作用。

2、作出准确评价难

一方面审计对象的复杂性和广泛性，使得审计机关在民生审计中难以完整把握总体情况，不能真实完整反映审计对象全貌，审计结论难免有偏差；另一方面，由于大部分民生支出投入产生的是社会效益，而不是产生经济效益，没有数据进行直接比较，没有相应的标准对照，更多的是受益对象的感受，这就需要审计人员深入到基层，挨家挨户调查了解收集信息才能作出准确评判。

3、提出针对性意见难

把握总体、看准问题是提出针对性审计意见的基础，情况不明，结论模糊，自然也就难以提出有效的意见。对出现的问题分不清到底是个别现象还是普遍现象，是主观因素制约还是客观因素制约，导致对问题产生的原因难以进行全面系统深入的分析，无法从体制、机制和制度层面上找出问题的根源，从而也就无法对症下药，提出有针对性的改进意见。

三、参与式审计——突破制约民生审计的有效途径

参与式审计是以开放的姿态广泛地倾听民声，吸纳民意、汇集民智，建立一种以政府审计部门为主导，多元化主体积极参与，专业审计与公众参与互补的一种审计新模式。开展参与式民生审计，必须紧贴群众，尊重群众的主体地位，充分发挥群众的积极性，通过问情于民、问需于民、问计于民，将群众呼声作为第一信号，将群众需要作为第一选择，将群众满意作为第一标准，有效解决民生审计面临的“三难”问题，真正做到“看准、审深、实效”，提升民生审计的整体水平。

1、参与式民生审计是“民主”与“民生”的有效融合

根据“人民大众的事情应该由人民大众来决定”的逻辑，对于涉及千家万户的民生项目不应该让人民大众缺位。参与式民生审计正体现的是这样一种思想，主动让公众参与到审计中，让群众更好地了解党和政府出台的民生政策、措施和方法，达到共识和包容；同时增加群众的话语权，及时将群众的意愿要求予以反馈，为和谐社会构建搭建沟通的桥梁。这就避免了一些地方在民生改善过程中只讲民生不讲民主，全由领导干部替民作主，虽然下的功夫不小，投入也不少，但效果并不是很明显，甚至还出现了一些矛盾和纠纷，好心办好事得不到群众理解和认可的尴尬局面。

2、参与式民生审计有利于增强审计立项科学性

科学立项是做好审计项目的首要环节，谋划好民生审计项目至关重要。当前民生支出庞大，民生项目繁多，而审计资源有限，只能有选择有重点的开展。但如果审计人员仅凭经验进行选择，无异于大海捞针，难以达到预期效果。参与式审计克服了传统审计封闭运作的弊端，广开言路，广纳民意，把群众最关心，呼声最高、反映最激烈，意见最大，矛盾最突出的领域作为首选，把政府关心、民众关注的问题作为审计重点，真正做到切中时弊，大大增强了审计立项的科学性。充分体现民本审计理念，不折不扣地落实把群众呼声作为第一信号，充分发挥审计在经济社会中“免疫系统”的作用。

3、参与式民生审计有利于提高审计结论可靠性

实行参与式民生审计，一方面拓宽了信息获取渠道，让审计组更加全面深入掌握相关情况，有利于民生项目审深审透。另一方面可以让公众参与民生项目实施效果的评判，真正体现把群众满意作为第一标准，对民生项目的绩效进行科学评价，解决民生支出的绩效评价问题，从而避免出现审计结论与公众的感受相差悬殊的问题，使审计结论更可靠。此外，公众直接参与审计，提升了审计的公信力。

4、参与式民生审计有利于提升审计成果利用

实行参与式审计，可有效汇集民智，把群众的意见和建议融入到审计报告中，使提出的审计意见和建议更加切合实际，促进相关部门整改，解决群众的实际问题，落实民生审计推进和改善民生事业的根本目的。同时，由于公民的参与，揭露的问题更深刻，更能引起社会的反响，监督更有力，使审计整改更加到位，审计成果转化更彻底。

四、构建参与式民生审计保障机制

1、牢固树立民本审计理念，积极践行参与式民生审计

审计理念是审计行为的基点和依据，审计机关只有自觉牢固地树立民本审计理念，充分认识人民在审计工作中的主体地位，审计为了人民，审计依靠人民，充分发挥广大群众的积极性，积极将参与式民生审计付诸实践，有效融合“民主”和“民生”，推动民生事业健康发展，才能让改革的成果惠及全体人民，促进社会稳定和谐。

2、建立制度保障机制，规范有序推行参与式民生审计

就当前而言，参与式审计还是一种自发的审计模式，还处于探索阶段，在实践中还是零碎的、不系统的；在工作上还缺乏制度保障；在理论上还未得到有效的指导；在操作上还不规范。要想让参与式审计规范有序地开展还有许多工作要做。一要将参与式民生审计作为一项制度化的工作确定下来，将其纳入审计工作发展规划，明确民生审计项目一定要采用参与式审计；二要积极进行参与式民生审计操作规范研究，明确公众参与程序和方法，保证公众在审计立项、审计实施、审计报告及整改阶段全过程参与，让公众参与审计的工作落到实处，避免流于形式。

3、搭建民意对接平台，实现公众与审计机关良性互动

从实质上来看，参与式民生审计就是在开展民生审计工作中实现审计机关与民众的良性互动，从而将民声、民意、民智很好地融入到审计中。关键是要搭建民意对接平台，建立畅通的沟通渠道，收集民意，并进行及时的回应，培养民众的参与积极性，实现民众与审计机关的良性互动。所以审计机关要构建多层次多渠道的沟通平台，特别要利用现代电子政务技术，搭建民意表达和采集平台，让民众真正参与民生审计。

[1] 郭振玺、高海浩：提问“十二五”——中国百姓关注的未来五年国计民生[M].红旗出版社，2010.

[2] 李媛媛：参与式审计——民意表达的新平台[J].中国审计，2011（4）.

[3] 檀磊：抓好民生审计是审计工作担负的重要使命[EB／OL].中国审计网，2011-11-29.

（责任编辑：张琼芳）