推进责任政府建设的制度创新——来自加拿大的经验借鉴

□张力伟

（吉林大学行政学院，吉林 长春 130012）

推进责任政府建设的制度创新
——来自加拿大的经验借鉴

□张力伟

（吉林大学行政学院，吉林 长春 130012）

推进政府责任、打造责任政府是实现国家治理体系与治理能力现代化的重要议题。党的十八届三中全会以来，党和政府颁布了一系列规定来保障责任落实。我国的责任政府建设正在进行时。在促进政府责任的相关机制建设方面，加拿大政治中“操守专员”的制度设计为我国提供了宝贵的经验借鉴。具体而言：通过建立和完善相对独立的机构来构建政府失职防范机制与完善失职调查程序，以及实现“调查—回应+问责”的联动机制，加强信息公开。核心是以比较政治中的经验实现我国制度创新，塑造责任政府。

政府责任；操守专员制度；责任政府；腐败威胁

推进政府责任与塑造责任政府一直是我国政治发展与深化改革的重要环节，党的十八大以来，提出了一系列与责任政府相关的改革举措，以制度建设与机制创新实现责任政府的最终目标。从理论上看，政府责任落实与责任政府构建具有明确的价值理念、功能定位与实现路径，但在具体的操作之中仍然面临着体系不够健全等若干问题。通过比较政治学的研究发现，加拿大政治中的“操守专员”（integrity commissioner）制度所秉持的独立性、执行力与回应性等特征能够为我国强化政府责任提供相关经验借鉴。正如比较政治学泰斗阿尔蒙德认为，通过我们所不熟知的安排和假设，有助于拓展我们对政治问题的认识［1］。因此，针对中加两国的比较研究可以汲取宝贵的理论与实践资源，将政治学研究的国际视野与本土诉求结合起来促进我国的治理创新与制度创新。因此，本文在借鉴操守专员制度安排中的优势特征基础上，结合我国的政治体制等宏观制度环境与制度因素，为我国推进政府责任与建设责任政府过程中的问题提出相关的优化路径。

1 政府责任的理论与现实

按照契约理论的思路，政府是基于公意与权力让渡的结果，是代表契约中每个让渡权利的个体统一行使公共权力的实体。根据马克思主义的经典论述，政府是社会发展不成熟的产物，由于社会难以管理自身，所以不得不将管理自己的权力委托给政府，由政府代表社会进行统治。殊途同归，无论何种政治思想，政府都是产生于社会并且运用公共权力管理社会的机构。在不同的历史阶段，政府受制于自身的职责功能与同社会的关系衍生出不同的形态：从管制到服务、从无限到有限等等。在政府运行与维持的各类要件中，有两个因素构成了政府得以有效并存在的中轴：其一就是政府治理社会过程中必然运用的权力；其二就是政府得到支持而保持合法性的责任。权力和责任之间也在两者的交织中构成了相辅相成的关系。

政府的权力边界随着社会的发展而调适，政府的责任也会随着政府治理模式的转换产生新的要求。总体来看，政府责任意味着政府组织及其公职人员履行其在整个社会中的职能和义务，即法律和社会所要求的义务；在这个意义上讲，当一个政府组织在履行了自己的义务时，我们可以说政府是负责任的。现代社会中，政府责任的衡量指标为可控性、服从度、问责性、回应性与透明度［2］。新公共服务运动兴起之后，在“顾客导向”的价值理念下，学术界对政府责任问题的关照开始转向对政府问责制的研究。登哈特夫妇认为，政府问责制需要解决的重要问题是为什么负责、对谁负责以及实现责任的手段［3］。Schelder进一步认为，责任包括负责（answerability）与强制（enforcement）两方面：负责指政府向公众解释他们在做什么的义务；强制指对政府破坏公共规则行为的制裁［4］。问责制地位的不断提升体现了传统公共行政的责任向现代服务型政府责任的转变，也体现出政府责任从伦理行为转向制度行为，即政府责任是制度要求，而非单凭政府的道德境界，以制度促进责任是社会走向规范化的表征，对责任的反复强调也表明政府责任对现代社会的重要功用。

根据世界银行的研究，善治与法治的三大威胁是腐败、庇护主义（clientelism）和政府俘获（capture），而破除这三大威胁的最好方式便是提高政府的责任［5］。这也说明三大威胁的滋生同政府责任之间呈负相关的关系。Henry L.Stimson认为，不负责任的政府具有传递效应，即一个不负责任的政府会带来更多不负责任的政府，从而演变成恶性循环［6］。作为美国近现代历史上著名的政治家Stimson，深刻地洞察到责任在美国联邦制中强基固本的作用，这也为其他政治体制的国家提供了警示。对我国而言，责任早已成为政治文明建设与民主政治发展的核心要素，而政府责任是责任建设中的基础性环节。进一步看，政府责任的提升一方面在于对政府责任进行类型学分析，通过明确政治责任、法律责任、绩效责任与伦理责任等不同责任类型来合理确权、明确分责、有理问责；另一方面采取同体问责与异体问责相结合的方式形成问责制度，形成一套多主体、多平台的问责机制。我国推进政府责任落实的归依在于构建现代民主治理的责任政府。

政府责任最终的立足点是实现普遍利益与公共福利的事业［8］。虽然我国在推进政府责任落实与责任政府建设等方面秉持公共利益至上、责任对象公共等基本属性与相关价值理念［9］，但在实践层面依然面临着不同维度的困境。根据政府责任的指标并结合现有研究，不难发现政府责任的困境一方面存在于行政体制运行过程当中；另一方面存在于不健全的问责机制当中。

从行政体制运行角度看，受到压力型体制与“政治锦标赛”的引导，政府责任的向度在公共利益层面有所缺失，更多是完成中央政府或上级政府摊派的任务或指标。因此唯GDP论、唯收入论与社会维稳成为政府行为的重要方面。深入剖析，折射出的问题是政府两种责任——针对机构之间、职员之间相互负责的内部责任与对人民的责任之间的冲突［10］。但政府两种责任之间本不应该存在冲突关系，实则在于政府部门或者政府官员的自身利益与公众利益之间的对立。虽然不能武断地将这种行为划为腐败，但政府责任的片面性造成的对公众利益的轻视也属失责。此外，也有观点认为政府责任不足在于政府回应性不强。受到长期以来人治影响下的有法不依、执法不严、违法不究和行政人员自由裁量权太大而又缺乏监督等影响，导致政府的回应性相对较差［11］。从问责机制角度看，研究认为政府权责不清、问责法制缺失、问责主体缺位、问责客体模糊、问责范围不明、问责程序不完善、问责文化缺乏、政务不公开透明是当前问责领域存在的主要问题，这主要体现在责任追究方面［12］；责任主体、责任行为与责任形式等方面认定困难尤其体现在决策问责中［13］。问责机制的不健全形成了政府不负责任的制度漏洞，在一定程度上也会助长政府失责的侥幸心理。

综合政府责任的理论与我国的现实，我国的责任政府建设还需要从治理体系与治理能力两个角度入手推动理念创新与制度创新。通过对不同国家建设责任政府经验的考察，加拿大政治中“操守专员”①Integrity Comm issioner这一词组并非是有权威的中文翻译。该词组的直译为“诚信委员”，但无法反映该职位的职责与功能。加拿大华人网将其翻译为“操守专员”，一些新闻媒体将其翻译为“廉政专员”。本文统一使用加拿大华人网的翻译，即“操守专员”。这一特殊制度在加拿大建设责任政府、塑造责任文化与维护公众利益等方面发挥着重要的作用。因此从实践机制角度，该制度对于我国推进政府责任与促进责任政府建设具有一定的借鉴意义。

2 加拿大操守专员制度的功能定位与运行机制

操守专员全称“公共部门操守专员”（Public Sector Integrity Commissioner），机构名称为操守专员办公室。这是加拿大政治制度中的特殊设计，亦是加拿大《联邦责任法案》（Federal Accountability Act）的重要组成部分，并受《公务员举报保护法》（Public Servants Disclosure Protection Act）保护，旨在鼓励责任文化的培植与公共部门责任的落实，第一任操守官员于2007年8月上任。除了国家层面外，操守专员办公室还广泛分布在各省与城市①省级（province）与市级（city）层面的操守专员办公室的成立需要民众投票决定。省一级的操守专员办公室的设置情况未有详细资料，但可以明确的是并非每个城市都有这样的机构。。根本意义上，操守专员办公室并不是一个严格独立的机构，而是从属于各级议会。例如国家层面的操守专员办公室隶属于加拿大议会（Parliament of Canada），各市的操守专员办公室隶属于市议会（city council）。不过从国家层面来讲，操守专员任命与办公室组成的流程十分复杂。根据加拿大法律，操守官员由总督（Governor）在国玺（the Great Seal）的“见证”下任命，并需同上下两院中的各党派领袖进行商谈以获得上下两院支持。操守专员任期7年②一些城市的操守专员任期为5年，例如多伦多（Toronto）。，每年需向议会提交整个年度的工作报告。除了议会监督外，操守专员在履职过程中若有组织或个人反应其行为不端，会有相应的撤换机制。根据加拿大操守专员办公室官方网站的信息，该办公室主要两项职能是揭露公共部门的错误行为 （wrongdoing）和受理举报人被报复（reprisal）的投诉。不过省市层级的操守专员的职责可能会有调整，例如安大略省（Ontario）的操守专员办公室有五个核心职能：省议员操守监督（MPP integrity）、花费审查（Expense Review）、部门公务人员道德行为（Ministers’Staff Ethical Conduct）、安大略省公共服务失责行为揭露（Ontario Public Service Disclosure of Wrongdoing）以及说客登记（Lobbyists Registration）③安大略省操守专员办公室网站，http://www.oico.on.ca/，访问日期，2016-12-30。。综合国家-省-市三个层级的操守专员办公室职能，可以列出操守专员的基本权责清单④内容来自于加拿大操守专员办公室网站http://www.psic-ispc.gc.ca/eng，安大略省操守专员办公室网站http://www.oico.on. ca/，多伦多市操守专员办公室网站http://www1.toronto.ca/wps/portal/contentonly?vgnextoid=e64f40efd8f30410VgnVCM100000 71d60f89RCRD，以及布兰普顿（Brampton）市操守专员办公室网站http://www.brampton.ca/EN/City-Hall/Pages/IntegrityComm i ssioner.aspx，经综合整理而成，访问日期2016-12-30。：

第一，界定政府与公民之间的可能引发冲突的政策，并在此基础上调节政府与公民之间的冲突关系；

第二，建议公共部门（议会、政府部门以及其他隶属于政府的机构）工作人员应遵守行为准则，以及其他法律、规定与政策决定的他们应该遵守的原则；

第三，接受并调查针对公共部门工作人员失责行为的举报，根据具体的法律与相关守则界定其是否存在确实的失责行为；

第四，形成调查报告发至举报人存在问题的部门，促使其针对被举报的问题进行回应。

表1：加拿大操守专员办公室调查案件列举（2011-2015）

操守专员办公室虽然隶属于议会，但同议会之间没有支配与被支配的关系。操守专员的调查过程有权不受任何组织与个人的干涉，并根据其职权可询问任何相关组织或者个人，上至总理、下至平民，都可能是操守专员问询的对象。案子调查结束后，操守专员办公室不仅要将接受举报的时间、调查取证经过以及最终结论形成调查报告发回举报人与问题部门，还须将报告在网站上公示以供民众监督查阅。但操守专员只有调查权没有问责权，具体问责还需根据法律规定启动。本文梳理了加拿大操守专员办公室于2011至2015年所经办的几件案例，用以阐释操守专员办公室工作的整个流程（见表1）。

操守专员办公室的调查过程详细周密，不仅对举报人信息严格保密，而且在核实举报的失责行为基础上对照法律与规章制度，也将公共部门工作人员的伦理要求整合进来，以全面考察被举报人的行为。调查结束后，操守专员办公室会将被举报人的失责行为细化到违反的是何种法律、法案抑或规定中的哪一款，以“行为-所违反的规则”的形式详细罗列出来，做到失责行为有法可依、有章可循。与此同时，整个调查并不局限于得出结论，而是要将结论发回举报人与失责部门，得到举报人是否满意的信息与促使部门或者被举报当事人进行回应。由此，操守专员办公室的职责最终在于形成纠责与督促回应的机制，也为问责提供合理合法的依据。

除了调查失责行为之外，操守专员的另一重要职责在于事先评判可能引发利益冲突的政策，即对一项公共政策进行法律、法规以及共识性文件方面的考察，发现公共政策是否同公众利益相冲突或者是否是公权私用、权力寻租以及政府俘获的产物。加拿大政治学学者Jonathan Rose记述了发生在安大略省城市金斯顿（Kingston）的一件冲突，用以证明操守专员制度存在的必要性：

2016年9月，金斯顿市议会拟修订一项关于建筑物修建高度的次要法规（by-law），以允许修建一幢15层高的大楼——比法案规定高出7层。建筑物的所有者是市议员Candon，因此这个投票修订法案的行为的最终获利者可能是Candon。根据市政利益冲突法案第五项规定 （s.5 of the Municipal Conflict of Interest Act），Candon有责任宣布这项政策的冲突性，并且如果这项政策对他有直接或者间接经济利益，那么他必须将自己排除在议程之外。但是问题在于，宣布政策是否有问题的人也是Candon，因此很难保证公平。由此，没有操守专员作为中立裁决者的小城金斯顿陷入了决策僵局①Jonathan Rose,Does Kingston need an Integrity Comm issioner?http://jonathanrose.ca/canadian-politics/kingston/integrity/，访问时间：2016-12-13。。

由这个案例不难发现，操守专员的核心作用不仅在于事后责任追查，也在于事前失责预防。Monique M. H.Pollmann等学者认为，责任应被分为事前责任（ex ante）与事后责任（ex post），其中事前责任关注决策，事后责任强调绩效［14］。如是看来，操守专员制度一方面针对公共部门工作人员的各类行为与行为结果，另一方面聚焦于整个政策议程，通过政策是否合规来从源头上保证政策的公正与合理，这样就基本涵盖了整个责任过程。操守专员制度承担政策利益冲突评判、公务人员失责行为调查与公共部门工作监督等多重角色，从潜在失责行为事前纠正、履责行为过程监督与失责后果调查矫正三个方面构建了强化公共部门落实责任的机制。另外，操守专员制度将责任环节中的“回应”凸显出来，通过法律赋予的职权让失责部门与失责人员暴露在公众视野之下，促使问题部门或者个人进行回应，以形成责任的倒逼机制。以失责行为作为反面典型并进一步启动问责，推动公共部门作出正确的行为示范，以带动整个公共部门的责任水平与责任能力，这正是操守专员制度用以提高政府责任的内在逻辑。

3 比较视角下推进政府责任落实的启示

习近平同志在 《着力培养选拔党和人民需要的好干部》中指出，为了防止干部“拍脑袋决策”与“拍胸脯蛮干”，要实行责任制；并且《在十八届中央纪律检查委员会第六次全体会议上的讲话》中指出，要整合问责制度，健全问责机制，坚持有责必问、问责必严，把监督检查、目标考核、责任追究有机结合起来，实现问责内容、对象、事项、主体、程序、方式的制度化、程序化。从这个意义上，加拿大操守专员制度对于我国推进责任落实的体制机制创新具有良好的启示意义。但需注意，比较政治研究需要考量比较主体不同制度所嵌入的制度环境，因此，汲取加拿大制度资源的前提是了解中加两国不同的制度。

作为一个杂糅英联邦体制与美国政治体制的特殊政治结构国家，加拿大主体上奉行英国议会制，辅以权力制衡的部门分立体制。针对加拿大议会制度的研究认为，加拿大议会制的成功之处在于其维持并促进了政府的行政责任，而行政责任反过来与政治中立和公共服务匿名性（public service anonymity）原则紧密结合在一起，这便构成了推动行政责任实现的拱顶之石［15］。由于政府的重要决定需要通过议会表决，可见，操守专员制度作为议会制的附属实际上体现了同政府之间的权力制衡关系，并体现出议会在政府运作中对政府权力的监督，这一点是与我国政治体制以及政府行政过程不同之处，因此我国对操守专员制度的借鉴并非是向权力分立的安排转变，而是通过建立类似的部门来整合操守专员制度相对独立、监督、调查及推动问责等过程的优势，为我国创新推进政府责任的体制机制提供思路。具体来说，可以从两个方面入手：

第一是构建失责防范机制与完善失责调查程序。目前，我国虽然具有民主监督、行政监督、司法监督等一系列制度，但尚未建立一套完整的失责防范机制。例如在政府政策的制定过程中，受到压力型体制与晋升指标的影响，政府决策会与民众的利益相悖，造成官民之间的紧张关系。如此看来，有必要引入相应的政策裁决机制，通过对政策议程设置的缘由、受益主体、责任向度等方面的细致评判，厘清政策中的利益关系，来避免危害民众的失责政策。这既是决策纠偏扶正的导向机制，也是消弭潜在官民冲突的缓冲平台。另一方面，政府的失责行为表现各异并存在于方方面面，既可能是推诿扯皮的“消极无为”也可能是违反法律或者道德操守。这就为失责判断带来困境，也为问责机制的引入设置了障碍。哈耶克（F.A.Hayek）谈到，要做到责任有效，就必须统合责任的明确性与有限性［16］。由此，通过完善失责调查程序，针对举报事项进行细致调查，无论是“不作为”还是“乱作为”，都要将政府部门或者工作人员的失责行为细化到具体条款，明确失责是由于责任范围，这为纠正政府的错误行为提供了法理依据，也简化了问责难度。

第二是实现“调查—回应+问责”的联动机制，加强信息公开。操守专员制度将调查、回应与问责不同过程贯穿于同一环节，不仅针对失责行为进行调查，也通过法律赋予的职权促使失责部门或者个人针对其行为进行回应，令其解释、说明与反思。这样可以清晰了解到政府行为的动因，判断政府行为究竟是无心之失还是有意为之，再根据其违反的条款内容选择合适的问责主体与确定合适的问责力度，兼顾法理与情理。前文谈到，目前我国问责制度的问题在于问责主体难确定与问责范围不明。破解这些难题可以通过明确失责行为的内容范围，有理有据地区分出这一行为究竟违反了党纪、法律、道德准则抑或几者兼有。进行区分之后，不同问责主体可以逐一介入，根据自身拥有的问责权力进行问责。与此同时，将失责行为进行公开，形成反面的示范效应与警示作用，以规导政府及其工作人员的行为。

在部门的隶属关系方面，为了保证同政府之间的独立，防止出现“自己监督自己”而导致的监督失效，借鉴操守专员办公室隶属于议会的安排，我国若建立类似的部门既可以附属于作为权力机关的人大，也可以附属于纪检监察机关。可喜的是，就当下实际安排而言，国家已经开始逐步推进相对独立的监督、监察与问责机构，例如将在北京市、山西省与浙江省设置的监察委员会。根据党中央确定的《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》，监察委员会将由同级人大产生并接受人大与上级监察委员会监督。《方案》明确了监察对象不仅关涉职务违法与职务犯罪，还涉及公职人员依法履职、秉公用权、廉洁从政以及道德操守情况，根据具体的失责行为确定惩戒机制。可以预见，监察委员会的设立保证了部门的相对独立性与监督监察的全覆盖。但监察委员会的工作应该涵盖政府动态运行中所涉及到的整个“输入-输出”程序，在调查过程中细化失责内容，做好调查过程的信息公开，接受全社会的监督。并且监督范围应按照《方案》中所要求的逐渐拓展至立法机关、司法机关，一些行使公权力的群团机构，以及一些学校、公立医院等。

4 结论与展望

责任政府的实现依靠政府负责任地行使公共权力，而政府责任的实现又需要一系列体制机制的保证。强化政府责任类似于一个“环”，其由权力授予模式、利益表达渠道、行为纠错机制等一系列的制度构成，无论是顶层的权力拥有者还是基层的权力行使者，没有一个良好的责任机制就没有一个稳定和谐的政治生态。通过对加拿大政治制度的考察，操守专员制度在部门独立性、监督过程的完整性等方面对于我国具有良好的借鉴意义，通过强化监督、促进回应与推动问责，让责任理念贯穿到整个行政系统与行政过程始终，将制度创新与责任建设结合起来，既塑造一个符合现代民主精神与现代社会需要的责任政府，也为推进国家治理体系与治理能力现代化提供动力。制度的设计需要以问题和实践作为导向，汲取理论与现实当中的思想资源，在具体的执行当中不断根据环境进行修正与调适。由于中加两国政府结构与政府规模的不同，我国推进责任落实的复杂性远远超过了加拿大，归根结底，在比较研究中获得的制度灵感必须要和具体的国情结合起来，在制度自信的基础上合理借鉴不同国家机制层面的实践。从更高层次的意义上看，操守专员制度给予我们的经验借鉴不仅仅是制度设计上的创新，更是国家在培植责任文化、推进政府责任、打造责任政府所做的一系列努力。

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责任编辑 朱文婷

10.14180/j.cnki.1004-0544.2017.04.031

D053-3（711）

A

1004-0544（2017）04-0183-06

国家社会科学基金青年项目（15CZZ006）。

张力伟（1992-），男，辽宁营口人，吉林大学行政学院博士生。