法治政府和法治社会一体建设研究

2017-04-24胡晓利

理论月刊 2017年4期

关键词：法治政府建设

□胡晓利

（吉林师范大学政法学院，吉林四平 136000）

法治政府和法治社会一体建设研究

□胡晓利

（吉林师范大学政法学院，吉林四平 136000）

公共权力和个体权利的平衡是现代法治的基本要义，保障人民根本权益是我国法治建设的宗旨与目的。法治政府与法治社会的一体建设既是践行现代法治基本要义的必然要求，又是实现法治建设宗旨与目的的唯一选择。从促进国家治理现代化这一法治的核心功能来审视，法治实践中法治政府建设和法治社会建设背离的根本原因包括了法律文本本身和政府与社会的互动机制两个方面。对法治政府和法治社会一体建设基本方向的谋划，既要推进科学立法与民主立法，确保所立之法是良法；又要发挥政府先导作用，形成法治政府与法治社会的良性互动机制。

法治政府；法治社会；公共权力；个体权利；良法；善治

改革开放以来，我国的法治建设取得了显著的成就，法治已经成为治国理政的基本方式，各级政府及其公务员的依法行政水平有了明显的提高，全社会法治观念普遍增强，但在不同程度上出现了“法治国家建设缺基础、法治政府建设无动力、法治社会建设被忽视”［1］的不和谐“音符”。法治政府建设和法治社会建设的背离既明显违背了党的十八届四中全会提出的“法治国家、法治政府和法治社会一体建设”的方针，又降低了社会组织和公民对政府的信任度和对法律的认同度，成为制约法治国家建设的瓶颈。因此，在法治国家建设中，科学厘定法治政府和法治社会的关系，理性审视法治政府建设和法治社会建设背离的根本原因，探讨法治政府和法治社会一体建设的良策，具有厚重的理论价值和深远的现实意义。

1 现代法治基本要义视阈下的法治政府和法治社会

1.1 现代法治的基本要义

法治的生成是“一个不断削弱政治专权、捍卫个体尊严、保障个人权利的过程。”［2］从本质上讲，法治是平衡不同主体权利关系的治理模式。从近现代民主政治运作的核心理念来看，一切公共权力都直接或间接来源于个体权利，公共权力不过是个体权利的一种特殊形式［3］。公共权力包括行政权、立法权和司法权三种基本形式。在这三种基本形式中，行政权因为与公民的接触最具经常性和直接性而成为公共权力中最主要的部分［4］。而且，从社会的基本结构来看，国家就是由政府主体和社会主体所构成的。“政府主体以全社会代表的名义掌握和行使公共权力，各种社会主体则分别以自己的名义享有和行使个体权利。”［5］因此，不同主体的权利关系，既表现为平等主体的个体权利之间的关系，也表现为公共权力与个体权利的关系。法治的要义不仅在于实现个体权利之间的平衡，而且在于实现公共权力和个体权利的平衡。

现代社会，经济、政治、法律、文化等各个方面都处于不断调整的转型时期，个体权利之间的失衡由于主体地位的对等性相对容易得到恢复。公共权力和个体权利的失衡，发生在处于强势地位的政府与处于弱势地位的公众之间，以行政权为最主要部分的公共权力以其强制性、单方性和优益性广泛作用于个体权利，如果失之于制约与监督，公共权力腐败的风险和国家治理的难度空前加大。因而，公共权力和个体权利一旦失衡，往往不易得到恢复。现代民主国家，在私法已经完善、社会法基本建立的基础上，法治建设重心从私法向公法转移已经成为社会转型时期的法治发展规律之一［6］。随着法治建设的重心从私法领域向公法领域的转移，实现公共权力和个体权利的平衡就成为法治建设中最为艰巨和紧迫的任务。公共权力和个体权利的平衡在法治要义中的份量日趋增加，地位不断凸显，成为现代法治的基本要义。

1.2 法治国家、法治政府和法治社会的关系

党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），对新时期法治建设进行了科学明晰的理性定位：“坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，促进国家治理体系和治理能力现代化。”这一理性定位既是对以往法治建设成功经验与深刻教训的检视，又是对未来法治建设基本路径和核心功能的前瞻，为科学厘定法治政府和法治社会的关系提供了战略指引。

就法治国家、法治政府、法治社会三者之间的关系而论，法治国家是一个更为整体、全面的战略性概念，明确了全面推进依法治国的根本任务和核心功能：根本任务就是实现“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”，核心功能就是“促进国家治理体系和治理能力现代化。”在根本任务中，科学立法是首要前提，严格执法是中心环节，公正司法是重要保障，全面守法是坚实基础［7］。其中，严格执法是法治政府建设的根本任务，全民守法是法治社会建设的根本任务。因此，法治国家包括法治政府和法治社会，也包括科学立法和公正司法。这四个方面在法治国家建设中都非常重要，缺一不可。但从对公共领域和社会领域的调控范围和影响来看，更具广泛性和基础性、更直接关涉公共利益和公民权利的显然是“严格执法”（法治政府）和“全面守法”（法治社会）。从这个角度来说，法治政府和法治社会就成为法治国家建设中最为基础和直接的两个方面，在此意义上，我们可以把法治政府和法治社会形象地称为法治国家之两翼。

1.3 法治政府建设和法治社会建设的关系

从公共权力和个体权利平衡这一现代法治的基本要义来看，法治政府建设和法治社会建设既有着各自不同的功能定位，又存在着相互依赖和相互制约的辩证关系。

就功能定位而言，法治政府建设立足于解决政府与法律的关系，其目的在于通过行政权合法合理的配置和运作，实现“严格规范公正文明执法”。因而，法治政府建设直接作用于公共权力的场域，意在用法律来约束和限制行政权这一最主要的公共权力形态，建设人民满意的服务型政府。相对于法治政府建设而言，法治社会建设立足于解决社会与法律的关系，其目的在于通过个体权利（社会组织和公民的权利）的法治化，实现全民守法的良性状态，实现社会生活的有序、公平与和谐。因而，法治社会建设直接作用于个体权利的场域，意在通过培育个体权利激发社会活力，扩展社会自治空间。也就是说，法治政府建设和法治社会建设各自不同的功能定位决定着二者将在法治国家建设中扮演关键角色，为实现公共权力和个体权利平衡这一现代法治的基本要义构筑了基本框架。

就辩证关系而言，法治政府建设和法治社会建设既相互依赖又相互制约。法治政府是法治社会建设的前提和保障，没有政府的依法治理和真诚培育，法治社会无法自发自动生成。法治社会则是法治政府建设的基础和动力，是其根本所系和价值所在。社会的法治化程度低，社会组织和公民的权利就得不到法律的保护和维护，政府的治理同样不能获得人民群众的认同、配合和支持，法治政府建设就成了无源之水、无本之木。其实，法治政府和法治社会一体建设，已经包含着法治政府和法治社会相互协调、共同发展的制度设计和前景预判［8］。因此，法治政府和法治政府一体建设的基础就在于二者之间的相互依赖和相互制约关系。

2 法治政府建设和法治社会建设背离的理性审视

2.1 基本面相

根据中国政法大学法治政府研究院2016年10月30日发布的《中国法治政府评估报告（2016）》［9］，2016年100个被评估城市法治政府建设水平的平均得分为663.07分（满分为1 000分），平均得分率为66.31%，比2015年上升4.57%，比2014年上升6.61%。但在设定的法治政府九个一级评估指标的得分率中，所有指标均处于80%以下，仅有两个指标达到70%以上。其中，“行政执法”和“法治政府建设的组织领导”两个指标均在60%以下。“社会矛盾化解与行政争议解决”与“社会公众满意度调查”两个指标的得分率均低于70%（见表1）。

表1：2016年中国法治政府一级评估指标得分率

以上数据大体呈现了我国法治建设的两个基本面相。一方面，近年来我国法治政府建设的整体水平虽然有所提升，但地方政府的依法行政水平仍然较低，法律的实施效果较差，法治政府建设尚有改进和提升的巨大空间。另一方面，在法治建设中，“公众获得感不强，社会对法治政府建设水平的评价整体较低”［10］，法治社会建设在很大程度上被忽视或弱化了。也就是说，在我国当前的法治建设中，存在着较大程度的法治政府建设与法治社会建设背离的现象。

2.2 根本原因

法治政府建设与法治社会建设的背离，原因固然较为复杂，但是如果我们能够从“促进国家治理体系和治理能力现代化”这一法治的核心功能入手，就能够发现其中的根本原因。“在现代国家，法治是国家治理的基本方式，是国家治理现代化的重要标志，国家治理法治化是国家治理现代化的必由之路。”［11］国家治理现代化的理想境界是善治。善治是政府与社会组织及公民（以下简称“社会”）建立在信任和合作基础上的至善治理状态。政府与社会都是善治的平等主体，双方惟有在信任与合作基础上良性互动才能接近或达致善治状态。法律要在促进善治中发挥积极的作用，既取决于法律本身的良好品性，更取决于政府与社会在国家治理进程中是否真正做到了相互信任和平等合作。惟有在此基础上的良性互动才能使双方把良法作为各自行动的底线，才能使双方的思想和行为统一到公平正义的良法精神上来。

关于法律和善治之间的关系，《决定》进行了科学而又精要的概括：“法律是治国之重器，良法是善治之前提。”如果法律文本本身不够良好，作为治理工具的法律在实践操作层面不仅难以产生良好效果，还会产生辐射性的负面导向作用；如果良法没有被政府奉为圭臬，没有被社会组织和公民奉为权威，就说明政府与社会还没有在国家治理中形成真正意义上的良性互动关系。这在很大程度上是因为政府在坚守行政权的公共性和维护公平正义方面没有率先垂范、政府的公共价值缺位和公共性立场偏失所致。在这方面，政府法治观念的偏差是造成法治社会困境的重要原因。“政府的职责是规则的制定者与规则实施的监管者，角色是裁判者而不是运动员。”［12］实践中部分政府公职人员权为己所用、利为己所谋、情为己所系，与民争利乃至鱼肉人民，造成了民众与政府的对立和对抗，消解了社会组织和公民对政府的信任，严重侵蚀了社会信任和公平正义的底线。因此，法治政府建设与法治社会建设背离的根本原因，一是法律文本本身缺失良好品性；二是因为政府与社会尚未建立起基于信任与合作的良性互动机制，而这与政府公共价值缺位、公共性立场缺失密切相关。

3 法治政府和法治社会一体建设的基本方向

3.1 推进科学立法与民主立法，确保所立之法是良法

法治自然应是良法之治。早在两千多年前，古希腊著名哲学家亚里士多德就把“普遍服从良法”作为法治的应有之义。他说:“法治应包括两重意义：已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律本身应该是制定得良好的法律。”［13］“建设现代法治国家需要制定良法和执行良法，而我国当前的法律因为立法理念、立法技术等影响，立法总体上还比较粗放，影响了宪法和法律的有效实施。”［14］“如何实现法制的良善化、精细化已成为深入转型发展时期的时代任务。”［15］

怎样保证所立之法是良法？就是要贯彻《决定》所说的“深入推进科学立法与民主立法。”民主立法是就过程而言，是指在立法过程中，积极探索引入立法协商、论证咨询、立法参与等机制，通过立法机关与多种社会力量（社会组织、国家机关、社会人士、专家学者、普通公民）的理性沟通、反复沟通和有效沟通来增强法律的社会性和公意性。科学立法是就理念和结果而言，是指所立之法要符合规律，既要符合人性发展的规律，又要符合社会发展和法治发展的规律。在这方面，学界对立法符合社会发展和法治发展规律有着较为丰富的探讨和较为一致的共识，而对立法符合人性发展的规律虽然有所关注，但尚未形成共识。所谓人性发展的规律，是指人性本善，人性向善，中华传统美德和社会主义核心价值观则是人性本善和人性向善的集中体现。核心道德规范入法，不仅是“中华法律文化的精华”，也是民主法治国家的常识性做法。核心道德规范入法，既增强了“法治的道德底蕴”，又增强了法律的亲民性，提升了社会成员对法律的认可度和接受度，在实现政府与社会良性互动、法治政府和法治社会一体建设方面将发挥不可或缺的媒介作用和基础性作用。

至于哪些核心道德规范应该入法，以何种方式入何类法律，可以在梳理古今中外法制资源的基础上通过广泛深入地讨论达成基本共识。笔者以为，当下最重要也最应入法的核心道德规范是诚信、友善和公职人员职业道德。首先，诚信是社会道德的根基，欺诈和欺骗盛行、缺少人际信任感的社会是多么可怕！法律应该确立诚信行为奖励制度、失信行为惩戒制度和对失信者主动修复信用行为的惩戒减免制度。其次，友善是社会道德的核心，而孝为德之本，百善孝为先，孝亲是友善的原点与起点，正如孟子所说：“亲亲而仁民，仁民而爱物。”①摘自《孟子·尽心章句上》。举例来说，我国刑法典应该确立对匿亲行为的减免制度和逆亲行为的重惩制度。所谓匿亲，是对藏匿罪犯的亲属减免刑罚，不按隐匿罪科刑。这不仅是中国古代自汉朝以来各朝的基本刑罚原则，也是近代清末、民国时期、台湾地区以及德国、日本刑法典的共同性内容②参阅《大清新刑律》（1911年）第180条、《中华民国刑法》（1935年制定，2002年修正）第167条、《德国刑法典》（1998年）第258条第6项、《日本改正刑法草案》（1974年）第159条第3款。。所谓逆亲，是指伤、杀直系血亲尊亲属的犯罪行为，相对于一般主体的伤、杀行为，对此类行为在量刑上明显加重，这在近代清末、民国时期和今天台湾地区的刑法典当中均有类似内容③参阅《中华民国刑法》（1935年制定，2002年修正）第271条、272条、280条和281条。。最后，应当将公职人员的职业道德准则入法。公职人员是普通民众的表率，其职业道德既涉及公共权力的行使和个体权利，也涉及到政府的廉洁度与诚信度。因此，国家对公职人员职业道德的要求应该严格化、精细化和法治化。这也是西方法治国家的常规性做法。对此，中国政法大学马怀德教授主张，“国家针对公车使用、公款接待、接受礼品等等出台的成百上千红头文件、行为准则，应该整合而成道德伦理法，以法律形式确定公务人员的基本准则，增强规则的权威性，也便于追究违法者的责任。在公职人员腐败问题上就是要防微杜渐，实行零容忍。因此，编织细密而严格的职业道德准则之笼至为关键。”［16］

3.2 发挥政府先导作用，形成法治政府与法治社会的良性互动机制

政府应该坚守行政权的公共性和维护公平正义，既要树立法治思维，做到依法行政、依法治理，充分发挥法治的引领和推动作用；更要坚持以民为本，保护和维护社会组织和公民的合法权益，通过公平分配公共物品筑牢社会信任和公平正义的底线。

政府的先导作用可以从先和导两个方面来定位。所谓先，是指在法治政府建设方面，政府应当率先垂范，做守法诚信的表率。习近平总书记指出：“行政机关是实施法律法规的重要主体，要带头严格执法，维护公共利益、人民权益和社会秩序。”［17］古语有云，“政者，正也。子帅以正，孰敢不正？”④摘自《论语·颜渊》。正德方能率下。在行政立法和行政决策层面，政府所立规章和重大决策要把公众参与、专家论证等作为法定程序，增强规章和重大决策的合法性、公开性、正当性和科学性。要建立规章和决策的合法性审查制度和清理制度，确保审查机构的独立性和人员的专业性，确保所立规章和决策符合相关法律、法规和国家政策。在行政执法层面，在确保遵循合法行政原则的前提下，要注重执法过程中是否遵循比例原则（最温和原则）、信赖保护原则的审查，最大限度减少违法和失当行政行为的产生，真正做到“严格规范公正文明执法”，取信于民。在责任追究方面，要建立针对行政行为（立法、决策和执法）违法、失当的全方位责任倒查机制和责任追究制度，对以权谋私、与民争利、鱼肉百姓等行为坚决查处，对有重大过失的公职人员严肃处理，将其永远清除出公务员队伍。在行政权力的制约与监督层面，在兼顾内部监督和外部监督的同时，更加注重及优化人大监督、司法监督、社会监督和舆论监督等各种外部监督，增强监督合力与成效。

所谓导，在法治社会建设方面，政府应当弘扬法治精神，积极培育全民守法的社会氛围，释放社会自治的广域空间。首先，政府应改变传统的管制思维，树立服务行政的理念，放权于民，让利于民，在利民惠民中实现社会秩序的良性运行。其次，政府更应积极培育、依法引导和真诚扶持社会组织，使其发展壮大，充分发挥其“缓冲带”“减压阀”和“出气筒”的作用。社会组织的生长发育是政府与公民形成良好信任关系的重要条件，也是法治社会建成的重要标志，只有在法治国家的条件下才能够实现。在高度集权的国家，“国家公权力执掌者害怕社会组织发展会威胁他们的集权统治，会极力给社会共同体的生长发育设置重重障碍，从而难以有社会发展的空间，更难以有法治社会发展的空间。”［18］最后，政府应维护公平正义，引导社会组织和公民运用法律来维护自身合法权益，理性寻求法律救济。这既需要法律服务制度和法律援助制度的独立运行，又需要完善的社会纠纷预防化解机制的配套。

政府作用的先与导统一于法治建设的宗旨与目的。《决定》指出：“必须坚持法治建设为了人民、依靠人民、造福人民、保护人民，以保障人民根本权益为出发点和落脚点。”因此，法治政府建设和法治社会建设尽管有着各自不同的功能定位和作用场域，但必须服务于“保障人民根本权益”这一宗旨和目的。我国法治建设的宗旨和目的决定了政府应该而且能够发挥先导作用，引领和推动法治政府和法治社会的一体建设。事实上，政府和社会在本质上是人民利益诉求的两种不同表达方式。政府是以人民主权为核心的公权力表达方式。社会是以公民权益为核心的私权利表达方式［19］。这和公共权力与个体权利平衡这一现代法治的基本要义完全相应。因此，在全面推进依法治国的伟大征程中，法治政府建设和法治社会建设必须协调发展，一体推进。过于强调其中的一个方面，弱化甚至否定另一个方面的极端做法都是不可取的。

综上所述，法治政府与法治社会的一体建设既是践行现代法治基本要义的必然要求，又是实现法治建设宗旨与目的的惟一选择。有良法作为国家治理的工具，有政府的先导作用作为推动力，有人民的根本利益作为政府与社会的契合点，法治政府与法治社会的一体建设就一定能够奏出和谐完美的乐章。

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［8］［20］吕廷君，喻中.法治政府与法治社会不是“零和博弈”［N］.北京日报，2015-03-30（18）.

［9］［10］《中国法治政府评估报告2016》今日发布披露九大发现［EB/OL］．（2016－10－31）［2016－12－05］. http://news.xinhuanet.com/forum/2016-10/31/c_1293 44159.htm.

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