论我国保障性住房退出机制的检视与校改

摘 要：我国保障性住房作为惠及民生的一项重要制度，现有立法主要集中于前期分配而忽视退出及流转机制的构建，这是制约住房保障制度循环发展的主要症结所在。构建通畅有序的退出机制是使（删去）保障性住房回归“公共产品”价值属性的基本特征。以租赁型与购置型为分野，旨在区别权属的前提下明晰其退出原则与方式，从而对我国保障性住房退出机制的构建提出合理化建议。

关键词：租赁型保障房；购置型保障房；退出机制；价值属性

一、保障性住房体系的逻辑分野

我国保障性住房的内涵框定十分宽泛，就中国住宅市场二元体系而言，保障房是与商品房相对应的概念，普遍认为保障性住房包括：廉租房、公租房、经济适用房和限价房。从现有立法来看，我国保障性住房种类繁杂并存在扩张解释嫌疑，若不明晰其具体类型，既难以对其退出机制进行整体性把握，也无法与保障性住房发展的最新动态形成回应。目前，在我国保障性住房开发建设中，根据其产权性质可分为两类：以廉租房、公共租赁住房（简称公租房）为主的租赁型保障房，和以经济适用房、限价房为主体的购置型保障房。这种分类标准有助于更好地呈现各类保障性住房的物权属性，梳理其现有立法及制度缺陷，并根据权利性质、内容范围、运行逻辑设计合理有效的保障性住房退出机制。

二、现行保障性住房退出机制存在的问题检视

（一）租赁型保障房退出中存在的典型问题

1.退出标准认定模糊

现行《城镇廉租住房管理办法》规定，廉租住房承租家庭当家庭收入超过当年最低收入标准时，应当及时报告房地产行政主管部门，并按期腾退已承租的廉租住房。《南京市廉租住房保障细则》规定因家庭收入、居住条件等发生变化，已不再符合保障条件的家庭，市房改办应取消其廉租住房保障资格，收回承租的实物配租住房、保障性住房补贴或停止发放租赁住房补贴。实际问题是：城市居民家庭收入水平会经常呈现波状动态——对于租赁型保障房承租家庭而言，是按照连续几个年度审查收入水平标准，还是只要收入超过标准就须强制退房？

2.保障体系缺乏有效衔接

租赁型保障房退出难问题是受保障对象主动退出的积极性不高。在以往管理过程中，各地将廉租房与公租房割裂管理，廉租房的受保对象一旦收入变化则面临退房压力，亦或寻租新房源再享受公租房租金补贴。对于租赁型保障房，最主要问题则在于从不同时期具体情况出发以食物供应和需求补贴等方式组合满足租赁型保障对象的需求。③从各地实践看，多将廉租房与公租房的退出分立管理，并未认识到二者保障对象的关联性，在租赁型保障房体系内也未建立相互衔接的制度机制，各地法规政策中常常出现“一刀切”做法。这不仅难以保证腾退机制的有效运转，也无法实现租赁型保障房制度的循环累积效应。

（二）购置型保障房退出机制中出现的主要问题

1.退出交易方式规制不一

目前我国在经济适用房领域，相应确立了较为明确的退出交易规则。④而限价房上市交易领域却始终无法统一立法，各地方规范性混乱无序，具体标准参差不齐。如《广州市限价商品住宅销售管理办法》⑤规定权属登记满5年，如果要上市或取得完全产权，要缴纳契税课税价格与原价差价的70%作为土地收益价款给政府；《宁波市限价房管理办法》⑥规定三年内因工作调离、因病致贫等特殊原因确需转让限价房的，须经当地住房保障机构批准方可上市交易。如上，我国购置型保障房退出交易的制度缺位以及各地规制不一的局面，造成了保障房系统的内部混乱。

2.政府回购主体惯常性缺失

我国现行购置型保障房上市交易平台中，《经济适用住房管理办法》规定转让未满五年的购置型保障房，必须由国家回购，5年以上的购置型保障房，政府亦有优先回购权；与此同时，也规定购房人可以向政府缴纳土地收益价款后取得保障性住房的完全产权。⑦因此在现有法律体制下，“优先回购权”与“可以”二者之间关系应如何理解，现有表述未能厘清二者逻辑，在后期相关法规文件中需进一步明确。并且从各地实践来看，法律虽规定了政府的优先回购权，但由于政府职能滞后与监管缺位，各地的购置型保障房往往绕过政府的回购领域，成为购房者利益寻租的场域。

三、保障性住房退出机制的对策建议

（一）出台高位阶立法，避免地方性法规混乱不一

目前，我国住房保障制度在许多方面仅规定了基本框架，对于具体操作方法缺乏细则化和程序化规定。尤其在退出机制的标准认定、惩罚方式方面，缺少严格的法律规制。可以考虑在各地方现有保障房政策基础上出台《保障性住房退出管理条例》，或在未来统一保障性住房基本法中加以明确规定。

（二）设置专业化管理机构，明晰政府责任

设立专门的保障性住房管理机构，还需明确政府的行政责任，就保障性住房退出而言，从资格审查至准入，无一不属于一种授益型行政行为⑧。就保障性住房退出方式中的强制退出来讲，属于授益型行政行为的撤回。而授益型行政行为的撤回，是对行政相对人信赖利益的一种潜在破坏，必须有明确的标准与程序。在保障性住房领域的退出环节，政府应强化其在审查管理中的主体地位，在现行保障部门较为分散的情况下，行政部门不作为往往导致退出审查不到位、违规乱象滋生。如能强化行政主体的行政地位和权力机制，不仅可以使保障性住房政策得到具体贯彻，同时能够有效地确保退出机制的有效运行。

（三）实现多梯度腾退管控，建立循环型交易机制

建立多梯度的保障性住房腾退机制，具体包括保障性住房同类型间的平滑性退出与不同类型间的腾退式退出。⑨其中，同种类间的平滑性退出是指在租赁型保障房内部的转换。2015年，住建部要求全面实现廉租房与公租房的并轨运行，已为这一退出模式扫清障碍。同理，可在租赁型保障房系统内通过廉租房租金递增机制实现保障房的平滑性退出。例如，自应退回廉租房起6个月内，廉租房租金交纳可按照6-9个月内提升租金为150%、9-12个月提升为200%…最后达到或接近市场租赁价格⑩。从而实现廉租房与公共租赁住房的并轨管理。

注释：

①根据《国务院发展改革委员会关于2013年深化经济体制改革重点工作意见的通知》（国发[2013]20号）和《国务院办公厅关于保障性安居工程建设和管理的指导意见》（国办发[2011]45号）等文件精神。住建部要求各地公共租赁住房和廉租住房并轨运行，并轨后统称为公共租赁住房。

②《南京市廉租房保障实施细则》第26条。

③不论是《经济适用住房管理辦法》亦或各地方性法规均规定，经济适用房不满五年的原则上不可上市交易，但住满5年，购房人上市转让经济适用住房的，应按照届时同地段普通商品住房与经济适用住房差价的一定比例向政府交纳土地收益等相关价款，具体交纳比例由市、县人民政府确定，政府可优先回购；购房人也可以按照政府所定的标准向政府交纳土地收益等相关价款后，取得完全产权。

④《广州市限价商品住宅销售管理办法》第15条。

⑤《宁波市限价房管理办法》第20条。

⑥《经济适用住房管理办法》第30条。

⑦曹飞.我国保障房制度存在的问题及完善[J].郑州大学学报，2013，（1）

⑧王笑等.论廉租房的审查退出[J].改革与开放.2014（1）

⑨贾春梅.保障房“转换”式退出机制研究—腾退方式的有益补充[J].会计与经济研究.2013（1）

⑩李玲，小议建立廉租房的退出机制[J].中国房地产，2008，（10）

作者简介：

张梦真（1991-），女，汉族，山东威海人，现为西安建筑科技大学文学院法学系，2014级法学专业硕士研究生。