论国有资本收益全民共享的宪法定位

王广辉++杨光

摘要：从宪法学的视角来看，实现國有资本收益全民共享，不但有赖于对我国宪法中公有制所秉承的价值理念进行阐释，也有赖于国家机关职能的定位、责任的确定以及公民受益权的保障。作为社会主义公有制经济制度的主要组成部分，国有资本收益全民共享既是广大人民群众公民权利实现的过程，也是宪法在有效地规范国家权力，充分发挥其在公共服务、改善民生方面的积极作用的过程。因此，对国有资本收益全民共享进行宪法定位尤为必要。

关键词：国有资本收益；全民共享；宪法定位；公民权利

中图分类号：D923.2 文献标识码：A 文章编号：1003-854X（2017）03-0131-05

当前，国有资本收益全民共享已经成为全社会关注的热点话题。然而，对国有资本收益全民共享问题的思考，理论上还处于探索阶段，法学界的研究成果也多局限于对《中华人民共和国物权法》（以下简称《物权法》）中国家所有权的探讨，缺少从宪法学角度对这一问题进行阐释和定位。依法治国首先是依宪治国，对于一个法治国家而言，经济决策不但需要注重投入产出的效益，也应当找到其“合宪性”的理由。国有资本收益全民共享不单单是利润收缴分配的技术性问题，也应该是宪法框架内的制度性问题。因此，国有资本收益全民共享需要明确其宪法根据以及其在宪法框架下的法律路径，即合理规划国家、企业与公民之间在国有资本利益分配中的权利义务关系，重塑政府与企业、国家与公民之间的利益分配格局，实现国家资本的公共福利属性。

一、国有资本收益全民共享是宪法公有制的本质要求

国有资本收益是指国家凭借其身份取得的经营性国有资产带来的收益，包括国有独资企业应上缴国家的利润、股份有限公司和有限责任公司按照国家所持股份或出资所得的红利以及国有企业产权转让收益等。国有资本收益之所以要全民共享，原因在于国有资本并非是国家所有权的一种表现形式，而是全民所有制经济制度在企业财产分配制度中的体现，是我国公有制经济制度的重要组成部分。

第一，《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）第7条国有经济条款在逻辑上承接第6条公有制经济制度条款，作为公有制经济制度的具体化，秉承了社会主义公有制的价值取向。从这两个条文中，我们不但能够发现逻辑上的承接关系，还能从“全民所有制”、“全民所有制经济”、“主体”、“主导”以及“国有经济”这些表述中寻得其内在关联。此外，国有经济条款与公有制经济制度条款的密切关系还体现在新中国成立以来《宪法》的历次修改，从“国营经济”到“国有经济”、“领导作用”到“主导作用”文字表述上的转化，直接反映出党和国家在不同历史时期，根据社会生产力的发展水平和生产关系状况，对国民经济所有制结构中公有制经济与非公有制经济之间地位关系作出的相应调整。

在公有制语境下分析国有资本收益全民共享问题，还必须回答为何要实行社会主义公有制，公有制下国有企业具有什么特殊性。马克思主义认为，无产阶级革命取得胜利，建立社会主义政权，首先要以生产资料公有制代替私有制，才能消灭人剥削人的制度。我国《宪法》序言庄严宣布，“生产资料私有制的社会主义改造已经完成，人剥削人的制度已经消灭，社会主义制度已经确立。”“公有制”、“社会主义”与“消灭剥削”形成了一个紧密的逻辑关系：为了建立社会主义制度，必须实行公有制经济制度，这一制度的最终目的是消灭人剥削人的现象，最终实现共同富裕。我国国有经济并不是一个独立存在的制度，而是建立在公有制经济基础之上的，它不但能够弥补市场失灵的缺陷，更重要的是还可以把产生的国有资本收益交付人民，提高人民生活水平，实现共同富裕。

第二，社会主义公有制下“国家所有即全民所有”决定了国有企业所产生的收益无法量化到个人，也无法由国家进行独占，需要国家向全体人民进行分配。《宪法》第7条把国有经济和全民所有制经济等同的立法模式曾引起了学界的诸多关注。有学者从《物权法》中的国家所有权角度出发，否认完全抽象的“全民”概念作为民法中所有权的主体的正当性。① 我们认为，“全民”能否作为国家财产的主体，关键在于是否认识到宪法中“国家所有”与民法中“国家所有权”的本质区别。“全民”虽然不能作为民法权利的主体，但并不妨碍它成为宪法研究的重要范畴，根据宪法人民主权原则，国家与全民的等同在宪法上是完全说得通的。

就国有企业而言，其归全民所有并不意味着全民对其股份的分割。“全民”作为一个不容分割的整体，不确指任何个体，在名义上只能由整体行使。国有企业的“全民股东”并不能凭借其自身意志从“全民”这一范畴中脱离出来，也不能像股份有限公司中的股东那样可以委托代理人行使股权。作为所有者的“全民”只能依附于国家政治体制，通过国家民主参与途径约束国家行为，即每个公民个体不能确认自己到底拥有多少份额以及所带来的收益，国有企业所带来的收益只有依赖于国家才能落实到个人。② 就国家而言，公有制下“国家所有即全民所有”体现了国家主体的“公共性”。我国《宪法》中的公有制条款不是简单的经济制度条款，而是宪法对国家政权合法性的界定要素，从而具有与“人民主权”条款相似的功能。无论是国有企业所占有的国有资产，还是国家机关收缴上来的资产收益，归根结底都归全体人民所享有。

第三，国有企业作为国家权力参与经济活动的表现，收益全民共享是其重要的公共目标。《宪法》第11条规定非公有制经济是社会主义市场经济的重要组成部分，国家对非公有制经济有鼓励、支持、引导以及依法监督和管理的义务。非公有制经济是“社会主义市场经济的重要组成部分”，与国有经济“国民经济主导”的地位不能等量齐观。无论是鼓励、支持、引导非公有制经济发展，还是对非公有制经济依法进行监督和管理，都是为了更好地弥补公有制经济的不足，以确保国有经济在国民经济中的主导地位和作用。在日常运营中，国有企业在民法上的主体地位并不意味着其行为在宪法上体现为纯粹的私人自治，国有企业优势地位背后隐藏的国家权力不容忽视。正是如此，这种公权力背景下的国有企业的存在也意味着公民私权利空间的缩小，国有企业在一些关系到国计民生领域以及对非竞争项目的垄断，都或多或少会给该领域内私企经营者行使职业自由权带来影响。基本权利作为宪法的最高价值，国家权力的运行最终是为了最大程度地实现公民的基本权利，对于公民基本权利的限制，必须是为了保护其他个体或者公共利益。国有企业之所以在市场竞争中存在优势地位，源于体现全民意志的宪法的赋予以及“取之于民”的公共财政的支持。所以，国有企业的首要目标是如何更好地利用“优势地位”造福民众，国有资本收益全民共享是这一公共目标的重要体现。

二、国有资本收益全民共享中的国家义务定位

我国《宪法》规定，一切权力属于人民，属于全体人民的国有资本代表着公共利益，国家仅仅是作为人民的代表，是国有资本的管理者。然而，国家作为公权力主体，在市场经济条件下，并不能直接经营国有资本进行市场竞争，只能将国有资本的日常经营再委托给国有企业。这种委托与再委托的关系背后存在两种法律关系：一个是国家与人民之间在处置国有资本事务中有关权力与权利安排的关系；另一个是作为国有资本管理者的国家与作为国有资本经营者的国有企业之间的关系。③

在整个国有资本收益收缴分配法律关系中，全体人民作为国有资本的“所有者”，是国有资本收益制度建立的最终决定者，拥有委托并监督国家履行管理国有资本的职责及最终享有资本收益的权利。国家作为国有资本的“管理者”，一方面将国有资本的日常经营委托给国有企业，保障国有经济巩固和发展；另一方面收缴国有资本所产生的收益，并进行再分配，保证全体人民充分享有收益。国有企业作为国有资本的“经营者”，其重要目标是遵循市场经济规律，促进国有资产保值增值。国家既是全体人民的代理人也是国有企业的管理者，通过国家主体这一双重身份，两种法律关系连接在一起，构成了一个完整的国有资本收益全民共享的法律关系。在这一法律关系中，无论是人民与国家之间的委托关系还是国家对国有企业的管理关系以及对收益的分配关系，都并非依托于私法意义上“国家所有权”而产生的，而是公法意义上的“国家所有制”。那么，在国有资本收益全民共享机制中，蕴含着国家应当承担的什么职责呢？

1. 建构国有资本收益收缴分配法律制度的义务

任何制度的形成最终都取决于社会发展的需要，宪法中国家所有经济制度既授予了立法机关创设国有财产法律制度的职责，也为社会环境发展与具体制度的建立提供了缓冲空间。宪法的决定作用既体现在消极地决定法律必须不要某种内容，也体现在积极地规定未来法律的一定内容。④ 我国《宪法》第9条“国家保障国有经济的巩固和发展”为立法机关实施立法权施加了实际指引与约束，立法者并不能任意立法，如果妨碍了公有制价值的实现则面临违宪的诘问。这也说明立法机关具有积极制定更好促进国有经济发展和实现公有制价值目标相关法律的积极国家义务。我国《宪法》虽然规定了全民所有制经济制度与国有经济的主导地位，但这种规定仅仅是原则上的规定，具体到国有资本收益领域，哪个国家机关可以作为全体人民的代表对国有资本进行收缴分配，对于不同领域的国有企业采取多少的收缴比率，国有资产所获得的利益如何进行分配等问题都不能从宪法中直接得到答案，需要国家通过立法进行确认和建构。

2. 公平、合理收缴国有资本收益的义务

作为国有资本的“管理者”，国家的作用还体现在对国有资本收益的收缴方面。在国有资本收益共享机制中，需要保证国有企业在市场经营活动中相对独立的地位。在社会主义公有制下，国有企业的经营目标受人民意志和国家行为目标的影响，具有不同于一般企业的公共性，同时，作为市场竞争主体本身，追求利润最大化也是其重要特征。国有资本收益全民共享并不是要求国有资本收益上缴公共财政的越多越好，上缴的比重过大会阻碍国有企业在法律范围内行使自主经营权。

国有资本收益的收缴必须在维护社会公共利益与促进企业发展之间寻求平衡，既要确保收益得到及时收缴也要兼顾企业的运营状况。虽然国有企业应缴利润比率按照行业已经得到相应的区分，但这种区分仍然过于粗放，并未照顾到具体企业的营业状况，比如钢铁、运输、电子、贸易企业虽都被归入一般性竞争企业，但在垄断性、公益性等方面有着诸多不同，如果忽略这些差异性而采取统一标准，不仅对一些公益性企业不能产生保护性作用，而且会增加高盈利垄断性企业逃避责任的风险。应根据国有企业不同功能科学地制定国有资本收益制度，促使国有资本收益能够最大效率地惠及全体人民。有必要采取浮动比率的方式，国有资本收益上缴的具体数额和比例需要有相应的评估机构结合各个国有企业所处的行业，对其发展潜力进行评估，盈利能力较高的企业收缴比率需要实时上调，而盈利能力较低的企业收繳比率则应下调。⑤

3. 保障公民个人享有收益的义务

作为公有制的重要组成部分，国有制即全民所有制的根本目的在于落实全民所有，确保国家掌握的社会资源所带来的收益根本上属于全体人民。按照国有资本收益共享法律关系，作为国有资本经营者的国有企业与所有者的全体人民之间并没有直接的委托关系，国有资本的收益必须首先由国家收缴归入公共财政然后向社会成员进行分配，如果国家不能有效、公平地承担收益分配责任，公民个人也根本没有相关法律途径以私力手段获得救济。

按照《国务院关于试行国有资本经营预算的意见》（以下简称《试行意见》）的规定，国有资本收益支出包括资本性支出、费用性支出以及其他支出三个方面。按照支出方向进行分类，国有资本收益大致可以分为国有企业经营性支出和公共福利性支出。保证社会公益性国有企业享有充足的企业经营性支出，可以引导更多的国有资本进入关系民生的行业，为民众提供更多免费或者低费用的公共产品和服务，这同样能够让全民直接享受国有资本的收益。与此同时，降低国有资本对房地产、能源等竞争性行业的投入，可以为该领域民营企业的发展提供更多的空间，也能通过提高创业和就业机会间接使民众受益。当然，确保国有资本收益的公共福利性支出仍是保证国有资本收益支出民生导向的主要途径。我国立法应当改变《试行意见》中对保障和改善民生支出的不确定、模糊的阐述，明确国家在国有资本收益使用上保障民生的责任。实现国有资本经营预算与公共预算的转划对接，国有企业收益就可以通过财政部以公共支出的形式直接投向教育、医疗、就业等领域。⑥

三、国有资本收益全民共享所蕴含的公民权利定位

虽然国有资本收益全民共享制度本身由国家权力通过法律的形式予以确定，而且国有资本收益分配本身也依赖于国家收缴、分配等权力的行使，但是国家权力的行使仅仅是为人民共享提供一个渠道。“拥有所有者的‘权利不代表能够很好地使用这个‘权利，‘应然规范世界的权利要转换为‘实际享有的权利需要一定的社会资源作为支撑。”⑦ 全体人民作为国有资本收益的“所有者”，是国有资本收益共享机制的价值主体与建设主体，发展和完善这一制度的最终力量只能是人民自己。

1. 国有资本收益受益权

国有资本收益受益权是指公民享有国家分配国有资本收益所带来的物质利益或者服务的权利。它所针对的是国家的积极义务，即国家要以积极的作为，将国有资本收益通过一定的形式向全体社会成员分配，所给付的内容可以是物质上的资助，也可以是保障公民充分享有收益的法律制度。按照德国的宪法学理论，公民权利具有主观权利和客观法两重属性。主观权利与客观法的区别在于公民个人能否依据自己的意志向国家提出要求。对于主观权利来说，公民可以依据其基本权利向公权力主体提出作为或不作为的请求，公权力机关因此负有作为或不作为的义务，如果公权力主体没有履行义务，公民可以寻求司法救济。而对作为客观法的公民权利本身是宪法所确立的“价值秩序”，这一秩序仅仅是国家机关在制定和解释法律的上位指导原则，一般并不赋予个人以主观请求权。主观权利和客观法双重性质理论对国有资本收益受益权的分析具有很强的解释力和构建力，据此，我们不但能够明确公民权利主体地位，也能够审视国家权力在公民权利实现时所扮演的角色。

国有制是社会成员能够享有国家所掌握的社会资源所产生的收益的制度性保障。我国《宪法》第14条规定了国家在发展生产的基础上，还担负着逐步改善人民物质生活和文化生活以及建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度的任务。我们可以把《宪法》中“国家所有”与“社会保障”两个条款相衔接，从而组成保障公民国有资源利益分享权利的“客观价值秩序”。作为“客观价值秩序”的国有资源利益分享权所对应的国家保护义务往往是立法机关和具有行政立法权限的行政机关，通过建立相关社会保障制度来进一步明确国有资本收益和全民共享之间的制度联系，也构成司法机关在审判时解释适用法律的指导原则。但国家保护义务依赖于国家主动或者自动的履行，公民并不能直接请求立法机关来建立这些制度，因为公民个人没有被归入直接向立法机关提出法律草案的主体范围。

生存是人类最基本的需求，人类只有在衣食住行等生存条件得到保障的情况下，才能得到真正的解放。按照马克思主义的分配理论，国民收入除了要在企业单位内部进行初次分配，还要通过税收、政策、法律等措施，使各收入主体之间实现现金或实物转移的再次分配。通过对国民收入的再分配，把物质生产部门创造的一部分原始收入，用来满足文化教育、医疗卫生需求以及保障社会弱势群体的生存。为了实现“实质平等”，将国有资本收益用于维持公民最基本生活的收入应是国民收入再分配的重要体现。我国《宪法》规定公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下有获得物质帮助的权利。这一方面确定了相关行政机关对特定公民提供相应的物质性利益以及营建相应服务设施的义务，另一方面也赋予了公民获得这些物质利益或者服务的请求权。

如果某一类公民在没有法律依据规定其享有国家物质帮助权利的情况下，无法保证基本的生活条件，也就是出现了“立法不作为”时，公民该如何寻求救济？立法义务是一种客观法意义上的国家保护义务，公民本身并没有直接向立法机关请求的权利，但如果不赋予公民主观请求权，无疑会导致国有资本收益共享无法真正实现。因此就有人主张从客观法中直接导出主观请求权，即客观机制秩序的“再主观化”。德国联邦宪法法院在“大学判决”中曾对这一问题进行了大胆的回应，给出了从客观价值中产生主观请求权的条件：“如果权利主体可以要求国家保护措施必须是对于基本权利所保障自由空间而言是不可缺少的前提条件，那么该项基本权利尚可能通过其他途径或手段获得保护。”⑧ 也就是说，为了体现对于人权的最大尊重和现代国家的“人性关怀”，允许法院在无明确具体法律规定的情况下，依据宪法相关条款直接判决给予公民一定物质给付义务来满足其基本生活需要。这种“最低标准”、“最低程度”的给付尚属法律弹性所允许的范围，并不构成司法权对立法权的侵犯。

2. 国有资本收益分配参与权

国有资本收益分配参与权是公民或者公民团体在法律制度框架下通过特定行为影响国有资本收益的收缴、管理、分配以及相关机制的制定過程，是不受他人非法干涉、侵犯剥夺的权利。从本质上看，国有资本收益分配参与权不但是全体人民在国有资本中所有者地位的重要表现，也体现了经济领域中的人权主权原则。按照具体参与方式的差异，国有资本收益分配参与权可以分为两个方面的内容：一方面是对国家权力机关立法、决策过程的参与，另一方面是对国有资本管理机关的日常监督。

“国家所有即全民所有”意味着全体人民通过民主制度和程序，委托立法机关制定国有资本相关法律。全体人民虽然不能以个人名义直接干涉国家对国有资本收益的分配，但是可以经过人民代表大会制度形成“全民意志”，并经过立法程序反映在国家相关法律中。对于国有资本收益的重大决策、立法以及解释，应该由代表全民意志的全国人民代表大会及其常务委员会来行使，而国务院、地方人民代表大会均因无法代表全民意志，只能在法律的规定和授权下进行细化规定。虽然国家承担建构国有资本收益收缴分配法律制度的职责，但目前关于国有资本收益收缴、使用的法律规范主要是以财政部和国有资产监督管理委员会颁布的部门规章为主。在这种情况下，除了完善立法信息公开制度和规范立法听证制度，保证法规和规章无论制定还是修改都能有效反映广大民众意志之外，切实完善宪法监督机制也是宪法规定全民所有得以落实的一项基本措施。根据《宪法》第62、67条和《中华人民共和国立法法》第99条规定，全国人民代表大会及其常务委员会是我国的宪法监督机关，公民除了可以行使选举权、被选举权参与国家宪法监督，还可以向全国人民代表大会提出对行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例的违宪审查建议。

在全民、国家与国有企业之间两重委托代理关系中，所有者、管理者以及经营者之间存在彼此不同的利益目标，三者目标的不一致会使经营者或管理者存在偏离所有者目标的可能，而国有资本现实运营过程中由于信息不对称的存在和结果的不确定性，又为经营者和管理者偏离所有者目标提供了机会和口实。⑨ 于是，创建国有资本运营监督机制就成为一个合乎逻辑的推论，这个机制发挥成效的关键在于社会公众作为国有资产的所有者能够获得国有资本收益的管理和分配的相关信息，并积极对经营者和管理者进行监督。

在我国现有的宪法体制下，国有资本收益分配应该严格走人民代表大会审议路线，对财政部和国有资产监督管理委员会制定收益制度进行审查和监督。人大代表有权对国有资本收益的安排计划进行质询，以保证国有资本收益制度能够更大程度地体现民意。为了克服人民代表大会召开时间有限以及与会的人大代表来自各行各业对财政知识了解相对有限的缺陷，可以依托全国人民代表大会下设的专门机构实施独立调查。除此之外，我国《宪法》中虽然没有明确规定公民知情权，但知情权作为《公民权利和政治权利国际公约》的重要内容已经被世界公认为是一项重要人权，按照《中华人民共和国政府信息公开条例》的规定，政府对国有资本收益进行分配应该属于第9条“需要社会公众广泛知晓或者参与”的行政机关应该主动公开的事项。因此，作为国有资产的公共管理者和国有资产各种信息最快速和最全面的获得者，政府机构应该及时地对国有资本收益进行信息披露。鉴于信息公开行为的灵活性，政府和国有资产管理机构可以在主动公开披露的基础上，接受社会公众以独立个体的身份通过正当途径，如网站、信件、电话等方式，获得相关信息，只要这部分信息不涉及国家安全及商业秘密，必须给予详细披露。

注释：

① 孙宪忠：《“统一唯一国家所有权”理论的悖谬及改革切入点分析》，《法律科学》2013年第3期。

② 王军：《国企改革与国家所有权神话》，《中外法学》2005年第3期。

③《宪法》第16条规定国有企业在法律范围内有权自主经营。虽然国有企业是国家干涉经济事务的产物，但这种公权力背景并不能使它与国家机关相混同。按照政企分开的理念，国家机关把国有资本委托给国有企业经营，这之间形成了类似委托代理的法律关系。

④ [奥]凯尔森：《法与国家的一般理論》，商务印书馆2013年版，第195页。

⑤ 余万彪：《国有资本收益全民共享的探析》，《吉林工商学院学报》2014年第5期。

⑥ 林裕宏：《民生财政视角下国企红利征缴和流向问题探析》，《上海金融学院学报》2012年第1期。

⑦[美]史蒂芬·霍尔姆斯、凯斯·R·桑斯坦：《权利的成本：为什么自由依赖于税》，毕竞月译，北京大学出版社2011年版，第125页。

⑧ 张翔主编：《德国宪法案例选释》，法律出版社2012年版，第136页。

⑨ 肖北庚：《国有企业经营者行为法律监控比较研究》，《甘肃政法学院学报》2000年第1期。

作者简介：王广辉，中南财经政法大学法学院教授、博士生导师，湖北武汉，430073；杨光，中南财经政法大学法学院博士研究生，湖北武汉，430073。

（责任编辑 李 涛）