中小城市与中心城市合作模式探索

王苏生+付波航

[摘要] 新常态下，中小城市尤其是落后不发达城市经济增长与周边发达或中心城市的区域协调发展，有望打造新的区域增长极，为经济增长和转型提供新动能。本文以深汕特别合作区这一正在建设的未来现代城市为例，分析了创新驱动的内涵和模式、创新区域合作的新模式及对区域协调发展的意义，以期为城市发展提供一定的启示意义。

[关键词] 中小城市 深汕特别合作区 创新驱动发展 区域协调

[中图分类号] F127 [文献标识码] A [文章编号] 1004-6623（2017）02-0026-04

一、引 言

中小城市（人口100万以下）是我国行政体系中重要的战略节点，也是连接城市与乡村的纽带，然其跨越式发展离不开与中心城市的分工、协作。通过打造中心城市与中小城市协同发展的城市群，不仅有助于在新常态下打造新的区域增长极，解决中小城市发展落后的问题，还能优化城市群产业布局和功能定位，形成城市间的协调协同发展。因此，在当前全面建设小康社会、扶贫攻坚的背景下，区域之间的创新合作区尤其是发达地区与落后地区、中心城市与中小城市的合作成为新的研究主题。

2011年设立的深汕特别合作区（以下简称“合作区”）由深圳主导开发建设，汕尾主导征地拆迁和社会事务，二者共同合作共建，共谋合作区发展，是广东省实践区域合作新模式，实现区域协调发展的重要部署。合作区于2011年2月经广东省委省政府正式批复设立，同年5月21日挂牌，区位优势突出、交通良好、山海资源丰富。合作区与惠州市惠东县接壤，是连接珠三角和粤闽台的咽喉地带，距离深圳边界仅距离60公里，已有深汕高速、324国道、厦深铁路，在建潮莞高速、广汕铁路。合作区规划总面积468.3平方公里，包括汕尾市海丰县鹅埠、小漠、鲘门、赤石四镇，南临红海湾，拥有42.5公里的优质海岸线，目前区内常住人口为7.3万人。通过与深圳在规划、交通、市政、城市管理实现全方位一体化发展，合作区的目标是在2030年建成一座人口在80万左右，交通便捷、产业合理、配套完善、生活幸福的产城融合宜居城市。

“越是欠发达地区，越需要创新驱动发展”。深圳是全国最具创新性的城市之一，在深圳主导下，合作区坚持走创新驱动发展之路，提高了自身经济增长的内生动力，也有助于抓住与深圳协同、互补发展的契机，从外部带动经济增长，实现区域间高质量跨越式协同发展。根据2014年省政府审批通过的合作区发展规划，其发展定位是建设现代产业新城，推进深汕之间的创新区域合作，体现了中小城市与发达城市、落后地区与发达地区的区域合作、协同发展，并为区域合作提供新模式、树立新典范。

二、合作区定位——现代产业新城

“以人为本”的产业新城为中国的新型城镇化提供了样本，“十三五”规划对产业新城的战略地位愈加重视。产业新城是在新型城镇化发展过程中创新的一种城市发展模式，以产业发展为主导，并配有适宜工作、居住、生活等城市设施和功能的城市区域。强调产城融合共同发展的理念，具有更大的自主性和独立性，是产业园的升级。

国际上符合这一内涵的典型有美国加州的尔湾、日本的筑波科学城。尔湾是一个源于大学社区的创建、由私人投资、规划而形成的高收入全球TOP10安全城市。筑波人口约20万人、面积284平方公里，地势平坦、自然环境优美，是国际上重要的高能物理研究中心之一，完全符合中小城市和产业新城的内涵。

与尔湾同样，合作区一开始就谋篇布局，未来的定位是在粤东打造一座现代化的产业新城，为粤东西北的转型发展树立新的样板，打造创新型经济增长极。

三、创新驱动与区域合作新模式

作为区域合作创新发展示范区，合作区利用自身区位和资源优势，坚定走创新驱动发展之路：合作区的发展模式，既符合广东实现区域经济协调的需要，也是承接深圳创新要素和资源、与深圳组建一体化城市创新体系的要求，完全符合国家五大发展理念。

（一）合作区创新驱动发展模式

创新驱动的模式主要有三种：自发演进（市场主导）型、政府主导发展模式以及市场和政府相结构的模式，其中，硅谷是自发演进模式的代表，政府规划模式以日本为典型，三种模式的具体含义和特点（见表1）。

创新型城市发展初期，通常表现为政府规划和强力主导，随着创新要素的集聚、创新文化的建设和发展模式成型，市场化的运作将占据主导，政府的角色会逐渐淡化。虽然合作区目前创新要素、创新主体还比较稀缺，但从长远看，合作区创新驱动模式走的是一条“顶层设计、政府政策、规划主导+创新主体的市场化运作”的混合型模式，形成政府起初主导、提供制度、基础设施保障，后期由创新主体自主运行的闭环。

（二）创新区域合作

区域合作模式创新，充分发挥各自比较优势，实现跨区域合作。深圳和汕尾，双方充分发挥各自比较优势，合作区类似于深圳的“飞地”。在不涉及行政区划调整的条件下，合作区利用深圳的城市品牌和知名度，依托深圳标准、深圳元素，充分发挥深圳的主导作用。引入深圳的发展理念、招商引资、管理经验、科学技术、市场优势等，承接吸收深圳的各种优势资源，实现深圳与合作区一体化发展、互利共赢。汕尾则发挥属地效应，进行征地拆迁和社会事务管理。

体制机制创新，打造合作共赢有机体。一是分工与合作。合作区是广东省委省政府的派出机构，由深圳主导开发建设，汕尾负责征地拆迁和社会事务管理；与此同时，合作区享有地级市管理权限，汕尾通过“二号章”形式逐步授权合作区部分经济管理职权，以满足合作区自身经济发展和社会服务管理的需要。为进一步理顺合作区的体制机制，充分释放发展动力，并减少合作双方的交易成本，合作区正积极寻求深圳全面接管四镇的支持，以强化深圳的主导作用。二是有效的利益分成机制和沟通机制。省政府明确了深汕两市在GDP、财税、土地收益等方面的利益分成，以平衡各方利益、充分调动双方的积极性；为强化两市充分有序的沟通合作，在合作区形成了深汕两市高层联席会议制度。三是政策支撑。2014年，深汕两市协商出台了优化体制機制的政策文件，2015年8月广东省政府审定颁布了《广东深汕特别合作区管理服务规定》，这项合作区第一部大法，保障了合作区的工作有法可依，财政由省直管，并享受深圳扶持省级产业转移园的优惠政策。2015年下半年先后组建了合作区地税局、国税局和人民银行金库，参照顺德模式实施合作区财政和统计独立运作。

合作区产业布局与共建。在产业共建上，积极探索建立“深圳总部+合作区基地”、“深圳研发+合作区生产”的产业链整合模式，与深圳实现错位发展、互惠互补；在产业布局和选择上，以合作区需要和可行为原则，以产业升级、绿色生态为底线，合作区产业规划瞄准深圳同等标准，利用当地资源优势，充分引进和承接深圳战略性新兴产业，并依托地方特色瞄准前沿科技和未来产业大方向，重点发展“新一代信息技术、生物技术、海洋产业、滨海旅游与健康养生、新能源、新材料”等战略性新兴产业和未来产业，避免走粗放型的老路。

积极争创国家自主创新示范区，实现深汕协同创新驱动发展。在深圳主导经济建设、实现区域协调发展示范的机制下，合作区正积极向国家申报，争取将合作区纳入深圳国家自主创新示范区。这种政策创新之举，有助于进一步推动深圳乃至珠三角地区产业向合作区梯度转移，提升合作区产业核心竞争力，为合作区集聚创新要素，实现深圳与合作区协同创新的局面，更好地为全国区域合作与协调发展、国家自主创新示范区发挥辐射带动提供示范，为全国创新区域合作、实现中心城市带动中小城市、发达地区带动落后地区探索新的道路。

依托深圳元素和深圳标准，实现深汕一体化发展。在人才引进上，合作区目前80%以上的干部都通过深圳选派，招聘的大多数政务职员也来自深圳在规划建设、产业类和金融科技类的优秀人才，经验丰富、专业精准；合作区在现阶段积极推进在交通基础设施、城市功能、行政管理等方面实现与深圳全方位、系统化的一体化发展体系，增创新优势、打造新特区。

（三）促进区域协调发展的战略意义

为粤东乃至全国区域协调发展提供创新典范。合作区地处连接珠三角经济圈和粤闽延伸带的咽喉地带，受限于土地、空间、资源等發展瓶颈，深圳有动力将合作区作为自身的“第十一个区”和“后花园”来发展，合作区则有需求和能力承接转移产业、分担部分城市功能、疏解深圳交通和居民生活配套压力。与国家层面的京津冀协同发展战略、深莞惠“3+2”一体化一致，这种跨域的一体化发展模式，在全国也具有复制推广价值。

为中小城市与中心城市协调发展提供新模板。中小城市（合作区）与中心城市（深圳）的协同发展，有利于疏解中心城市的部分功能，更合理、更宜居、更具竞争力的城市群体系，有利于促进区域协调发展。

四、政策启示

深汕合作区整体创新的思路、战略框架是清晰的，同深圳的一体化是坚定的，这给中小城市走创新驱动发展、实现区域间协同发展提供了很好的启示。

首先，欠发达地区的中小城市可与中心城市形成新的分工与协作的体系、实现一体化发展。根据Gibrat和Zipf法则的假说，有效的城市化体系应是大城市和小城市在产业上的分工与优化布局、城市功能的分离与配合，形成按照规模阶梯排序的城市体系。国家早在“十二五”规划中就强调“以大城市为依托，以中小城市为重点，逐步形成辐射作用大的城市群，促进大中小城市和小城镇协调发展”，中小城市应利用好中心城市产业转移和城市功能疏解的机会，与大城市形成良好的分工与合作、一体化发展，从而形成资源共享、成果共赢的城市群。

其次，积极主动推进创新驱动发展战略。中小城市应避免盲目竞争、恶性竞争，步入传统发展模式的怪圈，而应实践创新驱动、协调发展的战略目标，实现绿色发展、可持续发展。推进创新驱动战略，需从宏观层面全面部署和规划，做好顶层设计，形成多方支撑。全面整合创新资源，以企业为主体、科技人才、科研机构、高校为支撑，形成市场导向、产学研一体化的技术创新体系，提升城市自主创新能力；在产业布局上，应实施关系全局和长远的重大创新型项目，构建以战略新兴产业和未来产业等为主体的产业体系；政府应努力营造良好的创新氛围、制度保障，构建科技实验室、创新创业孵化基地，搭建科技创新公共平台和科技创新服务载体。此外，应持续优化城市生活休闲、交通、通讯等基础设施。加强创新要素的集聚，也要考虑区域内部的比较优势，进行产业合理布局和协作分工。

第三，与中心城市合作，完善科技金融支撑体系。一是建立科技专项资金，加大财政科技资金投入并明确扶持重点科技研发项目，支持企业创新产品研发，可通过政府购买服务的方式对能够推动城市经济发展的重大共性、关键性技术进行攻关；二是设立创业投资政府引导基金，加大对孵化期高新技术企业的扶持和投入，对于申请重大专利的企业给予普惠制奖励；三是以财政资金撬动金融资本和社会资本，多元化科技金融创新的投融资渠道，如高新技术企业集合发债、科技信贷便利机制等。

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