新时期中国区域发展与区域合作

孙久文

[摘要] 中国的区域发展经历了从区域发展、优先发展战略转变为协调发展战略几个阶段。在当前新常态背景下，处于动力转换期的区域发展呈现区域分化、多极多点、产业转移加速的特点。本文提出，在新時期加快区域发展，区域合作是重要的推进途径，且未来合作将向大范围、大空间、跨行政区的纵深方向发展。据此，本文提出四种区域合作机制的创新建议。

[关键词] 区域发展 新常态 区域合作 机制创新

[中图分类号] F127 [文献标识码] A [文章编号] 1004-6623（2017）02-0007-06

一、中国区域发展战略的演变

改革开放是一个渐进过程，这一点在空间上表现得尤其突出：改革开放初期让沿海地区率先发展，进入21世纪后，中央提出西部大开发进而演化为区域经济发展总体战略，从“十一五”到“十二五”期间“四大板块”基本形成，“十八大”之后，中央又提出“一带一路”、“京津冀协同发展”和“长江经济带战略”等，促进了三大经济带的发展，使区域发展从优先发展战略转变为协调发展战略。

（一）改革开放以来区域经济格局的变化

自20世纪80年代初，我国实施改革开放发展战略。改革开放发展战略反映在空间上，就是向沿海倾斜的非均衡空间发展战略。这个战略的主要依据是：随着我国与世界经济联系日益紧密，抓住并利用好当时国际产业向东亚转移的机遇，促使我国的沿海地区经济迅速发展起来，同时，加快中部地区的能源、原材料产业的发展，巩固粮食生产基地的作用；而西部地区依旧是我国经济发展的后备地区。由此形成了东部、中部、西部组成的“三大地带”的格局，这是顺应改革开放的具体要求，在空间上对中国经济发展的战略性布局。特别是向沿海倾斜的战略，伴随经济特区的建立，造就了一大批国际竞争力较强的城市。

“三大地带”的格局，使我国的产业分工在大的地域空间上趋于合理化。东部地区以现代制造业为主，加快高新技术产业的发展，建成全球制造业基地；中部地区以传统制造业、农业和原材料产业为主；西部则以能源矿产等的开发与加工为主。这种有层次、后劲十足的分工方式，为国家改革开放前20年的高速增长打造了空间环境与条件。

（二）西部大开发以来的区域经济格局演变

到上个世纪末，我国经济发展取得巨大成就，当年小平同志提出的“20年翻两番”的战略目标已经实现。然而，新的问题开始出现，东中西部经济发展水平呈现巨大落差，城乡二元结构严重，成为制约我国经济发展的主要问题之一。

如何解决区域发展不平衡的问题？中央采取的措施是从1999年底，开始启动“西部大开发”战略，2002年启动“东北振兴”战略，2004年启动“中部崛起”战略。这样，三个开发战略与改革开放以来形成的“东部率先发展”战略，共同形成了我国的区域发展总体战略。

实施区域发展总体战略，促进区域协调发展，形成东中西互动、优势互补、相互促进、共同发展的格局，是从全面建设小康社会和加快现代化建设全局出发做出的总体战略部署。在空间结构上，形成了新的东部、中部、西部和东北 “四大板块”空间结构。

（三）三大支撑带的形成与发展

党的十八大以来，中国经济发展进入新的发展阶段。新常态带来新速度、新方式、新结构、新动力。中央提出了一带一路建设、京津冀协同发展和长江经济带战略。这是应对区域发展新形势、塑造区域空间新结构的主要途径，在空间上形成了三个支撑带：

第一条支撑带是一带一路形成的支撑带。内陆是新丝绸之路经济带。通过西北地区各省区的合作、各城市（重庆、武汉、郑州等）与新疆核心区的合作，形成面向中亚、直通欧陆的国际合作新态势。沿海是海上丝绸之路经济带，福建是核心区，而珠江三角洲地区将起到关键性作用。其中，粤港澳的区域合作更是重中之重。深圳作为广东的门户和区域性中心城市，正面临一带一路带来的发展机遇。

第二条支撑带是长江经济带。包括整个长江流域的长三角城市群、长江中游城市群和成渝城市群，横跨东中西三大地带，城市群之间的合作，既是不同发展水平地区之间的合作，也是流域合作的典范。

第三条经济带是环渤海经济带。由京津冀地区、山东半岛经济区和辽东半岛经济区组成。其中京津冀协同发展战略是核心，其关键是以协同创新为先导，以疏解非首都功能为重点，构建以北京为核心的京津冀世界级城市群。

总结我国区域发展战略成功的具体原因，首先是优越的区位条件，为我国区域经济的空间协同发展准备了良好的条件；其次是上世纪80年代以来国际产业大尺度的空间转移，使包括我国东部地区的东亚地区获得了难得的发展机遇；最后是近40年来我国实施的融入国际、加快发展的改革开放战略。

二、新常态下区域经济的特点与发展思路

近年来受世界经济复苏乏力的影响，我国在一个较长经济增长周期之后面临结构性调整，特别是上一个增长周期形成的产能过剩的影响，经济增长面临较大下行压力。

“十三五”时期和之后的一段时期，中国经济增长的动力转换是最主要的特点。新的增长动力主要有赖于供给侧结构性改革，以创新发展方式、生产新技术产品和拓展新的市场空间为主要转换方向。经济发展动力处在转换时期的区域经济发展，呈现出新的特点：

1. 动力转换。经济发展动力转换期，是生产要素配置调整和资源组合优化的机遇期。大宗产品价格下滑和起落不定，由市场配置资源、推进资源价格改革越加必要，东北地区和中西部资源产品产区的结构调整不可避免。随着生态环境对经济发展的约束越来越突出，粗放型、以资源投入换来发展速度的传统发展方式，向集约型、生态友好的经济发展方式转变，将成为我国北方大多数省区的重要任务。

2. 多极点与地区分化。2016年，从各地经济实际增速看，西部8.6%，中部7.7%、东部7.6%、东北3.5%左右。分省区看，重庆10.7%，贵州10.5%、西藏10%，排在前三位。从增长动力看，西部和中部目前的经济增长主要靠投资拉动，比如，山西、安徽、江西、贵州、云南、西藏、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆等省区，2016年投资额超过GDP的规模。消费对区域经济的作用也十分明显，社会消费品零售总额增速达到或超过10%的有广东、江苏、山东、浙江、福建、江西、安徽、湖北、湖南、河南、广西、重庆、四川、贵州、云南、河北、黑龙江、西藏、青海。增速最慢的几个地区为吉林、河北、上海、北京、黑龙江、山西、辽宁，分别为6.9%、6.8%、6.8%、6.7%、6.1%、4.5%、-2.5%。这种态势也从另一个角度说明，原来集中于沿海特别是“三大都市圈”的增长中心，已经开始分化，增长中心的多极化，将会带来一个全新的空间结构。

3. 产业转移。产业转移成为区域空间变化的主导力量。目前我国的产业转移，主要集中在制造业空间转移上，跨大区域的空间转移和省区内部的线性转移（即沿交通线的推进）。以广东为例，不管是由廣东省向广西、云南、贵州的空间转移，还是由珠三角地区向粤北山区的转移，都受到了国家和省政府相关政策的支持。产业转移对落后地区的发展作用明显。一是加速新的战略支点的形成与发展。未来的新战略支点主要在中西部，国家中心城市和区域性中心城市都需要坚强的产业体系来支撑，产业转移是加快产业体系提升的重要途径。二是加快发展方式的转变，中国现代制造业的中心转到中部地区，是可以期待的空间结构的大变化。三是有利于城市空间结构的优化。近年来，我国很多中心城市都获得了大量的政策资源、劳动力资源和强劲的消费支撑，但是城市空间的拥挤、土地等资源的枯竭和环境的恶化也日趋明显。通过产业转移来优化城市空间结构，是城市经济发展的必然选择，同时也伴随着第二产业郊区化和小城镇化的趋势的到来。

从上述我国未来一段时间区域经济的基本特征出发，我国区域经济发展的基本思路有以下几点：

第一，抓经济强省。广东2016年达到7.9万亿人民币的产值，折合美元约1.2万亿，高于俄罗斯的1.18万亿美元产值。江苏2016年为7.6万亿人民币产值，广东加上江苏相当于印度2016年的产值（2.4万亿美元）。而广东、江苏、山东、浙江、北京、上海、天津，7个省市2015年GDP达到31万多亿，占到全国74万亿GDP的43%左右。所以，区域经济是国家经济的基础，只要经济强省巩固了，国家的经济就不会出现大的问题。

第二，抓经济带建设与发展。中国经济进入高速增长向中高速增长的换挡期，寻找新的经济增长点、挖掘新需求和新市场成为重点。长江经济带成为再造我国内需市场的关键布局。长江经济带作为国家战略的启动，将成为带动沿岸经济，再造我国内需市场的关键布局。长江沿线九省二市已占我国GDP 的半壁江山，是内需增长的最佳着力点。长江经济带国家战略的启动，将有效拉动沿线经济，对我国稳增长和调结构都具有战略意义。东南沿海经济区包括福建、广东两省，面积29.9万平方公里，如果加上江苏、上海和浙江，就形成东南沿海经济带，是一带一路的核心部分，面积超过50万平方公里，人口超过2.5亿，GDP超过25万亿，占全国的1/3。

第三，促西北、东北、华北重新振兴。应当采取改革体制、调整结构、塑造动力的措施，改掉影响经济发展的顽疾，形成发展的新动能。新丝绸之路经济带、京津冀地区和东北地区，是重要的着力点。

第四，按“四大板块”转换区域发展的动力机制。东部地区：通过转型升级发展，形成新的发展动力，创新成为东部地区发展的主要动力。中部地区：下一个经济周期中国经济的主要增长区域，未来国家的主要制造业中心，产业转移是中部地区的主要动力。东北地区：走出低迷重新振兴。东北地区的产业结构存在较多的问题，通过转型形成新的发展模式应当是主要出路。西部地区：未来的西部应当是兰州-成都一线以西的区域，是中国经济发展的后备地区，资源开发仍然是主要的发展形式。

三、新常态下加快区域经济发展

与区域合作的思考

新常态下的区域经济发展，无论是多极点的发展，还是经济带的发展，我们都会看到：单独一个城市或者一个区域的发展，已经无法适应大范围空间结构调整的要求，一个以区域合作为纽带的发展时期已经到来。

（一）加强区域合作，促进区域空间一体化

从罗斯托等发展经济学家提出区域经济发展理论，到弗里德曼把区域经济发展落实到不同的空间发展阶段，区域经济发展理论证明，持续的经济增长会推动区域空间的一体化形态的形成。这是因为在区域经济持续增长的过程中，区域空间的各经济系统会重组，经济形态分布的边界会发生变化。这一过程往往按一定规则进行，其最终格局就是全国各地区实现经济全面一体化。

空间经济一体化的基础是地域分工，分工使产业发展逐渐细化。在城市化经济和地方化经济的共同作用下，形成产业的聚集与分散的空间格局。然后，在区域合作的推动下，形成都市圈或者城市群，最后演变为经济带或经济区。

弗里德曼根据区域内各组成部分的相互关系，将空间一体化过程分为以下四个阶段：

第一阶段：独立的地方微中心。经济上的自给自足，使区域和城市之间缺少经济联系，“鸡犬之声相闻，老死不相往来”是其真实写照。

第二阶段：单一的工业强中心。在工业化阶段，大工业聚集大量人口，中心城市聚集人口与财富的能力很强，区域经济关系表现为周边区域与中心城市的合作。

第三阶段：强中心与次中心共生。作为工业化成熟阶段的区域空间结构，强大的中心城市和若干边缘的次级中心城市共同生长，区域间的合作与城市间的合作日益密切。

第四阶段：区域空间一体化。作为现代社会的区域空间结构，城市之间和区域之间互相依存，区域合作不断加强，城市等级体系形成，交通网络发达，边缘性基本上消失，大同社会的场景开始展现。

（二）新常态下区域合作的新变化

区域合作的主要目的是解决区域中资源配置的优化问题。合作早期的合作内容是物质交换、商品交换、人才交换。随着经济发展，区域合作进一步深入，合作向纵深发展，更多表现在资本、技术、信息等高级生产要素，大范围、大空间、跨行政区的合作。

1. 区域合作目的的变化

区域合作是区际关系的重要方面，是区域联系的客观要求。各区域对区域利益的不断追逐，推动了区域合作，带来了区域利益的增长，有助于实现区域利益的帕累托最优。启动期，区域合作的目的是物资上的互通有无，在上世纪80年代相对短缺的时期，可以解决很多群众消费上的问题。当时，深圳与香港的合作，对深圳的产业引进、资金解决和国际化，起到了很大的作用。发展期，区域合作的目的是解决生产上的地域分工问题，解决恶性竞争和无序竞争问题。例如，京津冀区域合作，最早是从汽车工业的三地分工开始启动的。这是在工业发展过程中，协调发展的速度和规模的需要。成熟期，区域合作的目的是解决区域经济中的资源优化配置问题。当经济发展进入到工业化的后期，资源短缺成为发达地区的常态，而空间资源的短缺是最突出的问题。区域合作是不同区域间的经济联系，它的内容和范围涉及到经济联系的各个方面。区域合作是不同区域生产要素优化配置的过程，它的内容和范围主要是生产要素的合作，具体包括资本合作、物资合作、信息和技术合作、人才合作等。一般而言，区域合作的内容和范围会随着社会地域分工的客观要求演变。在区域合作发展的早期，区域合作的内容主要是围绕较低层次生产要素的低水平合作，比如物资交换、商品贸易、人才交换等，基本上局限在相邻区域。随着经济的逐步发展和区域合作的进一步深入，区域合作向纵深化发展，区域合作的范围更加广泛，层次更加深入，区域合作更多的表现为资本、技术、人力资本、信息等高级生产要素的合作。大范围、大空间、跨行政区的合作成为常态。

2. 区域合作阶段的完善

区域经济发展成熟度不一样，区域合作的阶段性特点也就不一样。一是以商品贸易合作為主的阶段，这个阶段的主要任务是消除商品流通的壁垒，实现商品的自由贸易。二是生产要素自由流动的阶段，这个阶段的重要任务是各类生产要素在区域间无限制地流动，从而实现资源的优化配置。三是区域政策趋同化阶段，各区域在政策、法规、标准等个方面实现趋同，消除人为的区域合作的障碍，促进区域合作向深度和广度发展。四是区域经济一体化阶段，在实现商品贸易、生产要素自由流动、基础设施共建共享、区域政策统一之后，实现区域经济的一体化。

3. 区域合作模式的创新

当前，三种模式比较普遍应用：一是协同发展模式。以京津冀协同发展为代表，这种模式正在跨省市的大区域实施。二是同城化模式。这种模式适用于城市之间的合作。如广佛同城化。三是飞地模式。国内的“飞地”是指位于某一行政区域包围之中而为另一行政区域管辖的土地。把“飞地”应用在经济领域是现代社会经济发展的产物，称为“飞地经济”。“飞地经济”模式在经济发展过程中能够打破行政区划制约，创新体制，通过建立科学的利益分配机制，实现合作双方的互利共赢。在实践中，一般工业经济相对发达地区，充分发挥工业区域比较优势，向欠发达地区转移工业产业和输出工业项目，欠发达地区提供工业项目建设和发展用地，利税两地共享。深圳与汕尾合建的“深汕合作区”，就是典型的案例。

（三）区域合作机制创新的建议

从加快区域合作的目的出发，本文提出几点建议：

第一，创新合作协调机制。区域合作协调机制的建立是区域合作规范化有序运行的重要保障，我们把区域合作的机制分为两种：一种是具有制度性和约束性协调组织的机制（如欧盟的区域协调组织机制），是凌驾于地方政府之上的具有某种政治权威的组织，授权于中央政府，对区域经济发展进行协调；另一种是区域之间自愿组合而成的非制度性的协调组织机制，其主要特点是区域内的各地方政府，通过谈判而成立的松散的、以协商为主的合作组织。在我国当前形势下，两种组织机制都是需要的，初期应当以第一种机制为主，并逐步增加第二种机制的数量。

第二，创新区域合作中的分工模式。分工是合作的基础，比较优势是区域合作的前提。能否将比较优势转化为实际的合作动力，是区域经济合作是否有效的标准。实现区域比较优势向合作优势的转变需要引导机制，成熟的市场机制可以起到引导作用，但是从有效促进区域合作的角度出发，通过政府间的努力促进区域经济合作是必要的。推进区域合作，就必须从战略高度进行产业合作，促进延长产业链条，增强产业的整体竞争力，实现可持续发展。要特别注意产业结构的趋同问题，基于比较优势和比较利益的原则，合理利用各方的资源与环境，形成合理的分工和产业链条。

第三，创新区域合作的支持体制。坚固的法律基础可以保证区域合作组织和政策工具的合法性。区域合作过程也会有矛盾不断出现，建立有效的、能够减少分歧的、稳健的合作机制，可以有效减少合作发展中的摩擦。区域合作中的制度建设涉及的面比较广，包括经济、政治、民族、宗教、环境等等，框架的构建需要求大同存小异。

第四，创新区域合作的企业作用 。政府所提供的公共服务是推进区域合作的必要条件。政府倡导发挥地区比较优势采取的相关制度和规则是区域合作的制度保障。企业作为市场经济的重要行为主体，在区域合作中处于主要位置，其作用是政府不可能替代的。充分调动企业的区域合作的积极性，寻找跨地域的产业横向或者纵向合作者，将是区域合作的持久动力所在。

目前我国的对外区域合作，企业发挥的作用还比较有限。特别是民营企业、中小企业还很难走上外向发展道路。目前以大型国企为主的对外资源开发的区域合作导向，需要我们认真研究与反思其利弊。

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