从组织覆盖到工作覆盖：非公党建的制度变迁

付佳迪++邱观建

摘要：纵观30多年的非公党建发展历程，其呈现出地域间、企业间的非均衡性。为解释这种差异，需要建立一个非公党建制度变迁的解释框架：从宏观的历史视角来考察非公党建的生成、演变和运作逻辑；从微观的现实视角来阐释非公党建对政治、经济和文化的结构性影响。一方面，非公党建的早期制度化实践通过组织覆盖获得合法性；另一方面，非公党建的有效运转通过工作覆盖获得效率性。在合法性和效率性之间找到契合点，才是非公党建长效运转的保障。为此，要建立党务精英主导下的工作覆盖。

关键词：组织覆盖；工作覆盖；非公党建；制度变迁

基金项目：国家社会科学基金项目“非公有制经济组织党建工作体制机制创新研究”（10BDJ029）；湖北省社会科学基金项目“湖北非公有制企业党的建设创新研究”（2014103）

中图分类号：D20 文献标识码：A 文章编号：1003-854X（2017）02-0045-04

一、問题的提出

纵观30多年的非公党建发展历程，其呈现出地域间、企业间的非均衡性。对于这种非均衡性，学界存在四种不同的分析范式：第一种强调社会文化解释范式，即人们的行为逻辑受先前社会习惯的影响，对组织的选择多依从已有的经验。例如，改革开放之初，随着非公企业党组织的建立和党组织活动的开展，各地积极地构建党建新模式，塑造党建典型，学习党建经验，这都与社会文化息息相关。第二种强调社会经济解释范式，该范式有两种解释路径：一是结构主义视角，因私营企业主阶层的形成和发展，他们占据了大量的经济资源，成为经济精英，势必产生政治诉求，转化为政治精英；二是本土化视角，在中国的制度环境下，私营企业主阶层并未转化成政治精英，他们的政治参与热情并未高涨，更无意变革政治制度，促进中国的民主化进程①。第三种强调制度设计解释范式，即非公党建缺乏一个健全的制度体系，用以消除区域、个体之间的差异，建立一个趋同的党建模式②。第四种强调资源依赖解释范式，即党组织生存所需要的大量珍贵而稀缺的资源，都存在于党组织的外部环境和环境中的其他组织。因此，党组织只有与其依赖和需要的外部环境资源发生互动，才能进行资源交换③。

本文从非公党建制度变迁的视角来回应这些差异。这种视角包含四种不同的解释范式：社会文化、社会经济、制度设计和资源依赖。这种视角还可以分化为宏观的历史视角和微观的现实视角。

二、非公党建制度变迁的一个解释性框架

要把握非公党建制度变迁的规律，就需要从制度变迁的宏观历史视角来考察非公党建的生成、演变和运作逻辑；需要从制度变迁的微观现实视角来阐释非公党建对政治、经济和文化的结构性影响。

从纵向的历史脉络来看，非公党建是非公经济的伴生物，非公经济发展在前，非公党建发展在后，两者高度相关。非公党建历史分期的划分标准包括三点：一是领袖人物的推动；二是关键性政策的颁布或重大标志性事件的出现；三是关键性的时间节点。依据该划分标准，本文把非公党建分成两个时期，一个是组织覆盖时期，另一个是工作覆盖时期。分期的时间节点是2002年，标志性事件是党的十六大召开以及江泽民“三个代表”重要思想成为党的指导思想。一方面，组织覆盖回应的是合法性机制，合法性机制与制度环境相勾连，即中央和地方对非公党建的政策性支持，为组织覆盖塑造良好的外部环境，以契合合法性机制。另一方面，工作覆盖回应的是效率机制，效率机制与技术环境的完善相勾连，即党的政治活动要迎合企业的经济活动，为工作覆盖塑造良好的内部环境，以契合效率机制。所以，非公党建若要运转起来，就需要综合组织覆盖和工作覆盖，即在合法性机制和效率机制之间找到契合点。随着非公党建的制度化实践逐步开展，合法性机制逐渐建立，效率机制才是未来非公党建工作的重点，从组织覆盖到工作覆盖，才是一个具有线性特征的长效机制。若违背这一规律，非公党建的制度化实践将陷入逻辑混乱的状态，进而影响非公党建的可持续发展。

从横向的现实实践来看，非公党建的制度变迁是多重利益主体不断互动的结果，这些利益主体包括三种类型：中央政府、地方政府、非公企业，每一类型的利益主体对应着不同的角色。在制度变迁中，有的角色发挥关键性作用，有的角色发挥催化剂作用，有的角色的作用不明显。考察这三种类型利益主体的互动一般有两个视角：自下而上的社会视角和自上而下的国家视角。一方面，自下而上的社会视角以非公企业的利益需求为出发点，主要有以下两种状态：一是当非公企业需要非公党建时，就通过特定的利益表达渠道与地方政治精英产生政治互动，二者达成一定程度的合意，并与中央政府产生政治互动，最后形成非公党建的制度实践。若地方政府或中央政府忽视这种需求时，就不会形成非公党建的制度实践。二是当非公企业不需要非公党建时，就不会形成利益表达，就不会与地方政府和中央政府形成政治互动，就不会形成非公党建的制度实践。另一方面，自上而下的视角以国家的利益需求为出发点，主要有以下两种状态：一是当国家需要建立非公党建制度时，就会将政策指令下达给地方政府，地方政府按照中央政策来推动非公企业建立党的组织，开展党的活动，不管非公企业对党组织嵌入是否需要。二是当国家不需要建立非公党建时，就不与地方政府和非公企业产生政治互动，就不会形成非公党建的制度实践。在互动过程中，还存在几个约束变量：一是中央政府制定政策时，魅力型领袖起催化剂的作用；二是地方政府执行中央政策时，会根据地方利益选择性执行，形成不同的地方实践；三是非公企业的党建需求与特定的政治、经济、文化相关联。例如，私营企业主的政治参与、企业规模和社会资本越大，对非公党建的需求越强烈。

非公党建的纵向和横向的制度变迁是双向嵌入、互相融合的。一是在追求合法性机制的时期，贯穿着自下而上的社会需求。随着非公党建合法性机制的建立，非公党建将成为受社会各界认可的一致共识，是否建立党组织与企业能否获得合法性密切相关，为获得合法性，非公企业须迎合社会共识，建立党的组织，开展党的活动。二是在追求效率机制的时期，贯穿着自上而下的制度安排，中央政府在推动这一实践中发挥重要作用，非公党建按照法理的形式得以建立，按照科层制的形式得以实施，按照效率的形式得以发挥作用。

检验这一解释框架的有效性，就需要建立综合评价体系，该评价体系由两个要素构成：一是合法性，二是效率性，即如何在合法性的基础上追求效率性。其中重要的评价原则是政府对非公企业的需求是否为回应性的又是有效率的④，即对非公企业的需求很敏感，同时，在运用有限的资源解决这些问题的时候富有效率。

三、获得合法性：非公党建的早期制度化实践

非公党建早期制度化实践遵循以下逻辑：一方面，非公企业为获得外部的合法性，在企业内部建立与单位体制同构的组织机构，获得外界对非公企业的认同。另一方面，政治系统对非公企业的利益表达积极回应，通过领袖人物的推动，非公党建的制度安排得以建立和实施。据此逻辑，非公党建早期制度化实践可以分为两个阶段：萌芽期和形成期。

1. 萌芽期

非公党建的萌芽期从十一届三中全会开始，至1992年邓小平南巡讲话和中共中央政治局会议通过《中共中央关于加強党的建设，提高党在改革和建设中的战斗力的意见》为止，此时期合法性获得的诱因源自路径依赖的影响。

受路径依赖的影响，处在转型期的非公企业主阶层未能及时从“单位人”转化为“社会人”，他们易沿袭单位体制时期形成的行为策略。同时，在政治气候多变、意识形态问题凸显的制度环境下，他们有强烈的不安全感，亟需争取与集体或者执政党的政治关联（哪怕是名义上）作为自身的政治资源。他们获得这种安全感的一个重要来源在于他们通过参与政协、人大或其他政治组织获得政治关联；通过采用与国有企事业单位同构的组织结构（党组织），从事具有政府导向的企业社会责任行为⑤。以建立党组织为例，在1988年以前，他们通过挂靠、挂户等形式戴一顶“红帽子”，装扮成村（社）集体企业或国有企业的下属企业，把党组织关系挂靠在所属单位。在1992年以后，随着市场经济展开，非公经济的合法性得到承认，他们开始了“脱帽”行动，建立独立或联合的法人治理结构和党的组织。萌芽期的非公企业对党组织嵌入的需求得益于单位体制时期所形成的党建共识和因制度环境不健全所导致的对稀缺政治资源的依赖，这种共识建立在单位体制时期党包揽一切的组织逻辑之上，这种依赖建立在私营企业主与地方政治精英的共生和关联基础之上。

这一时期的非公党建主要是地方的实践，未扩大至国家制度层面，并且地方制度实践先于国家制度实践。例如，浙江省于1985年在26家外资企业中建立了14个党组织，浙江温州市于1987年在瑞安振中机械厂建立了全国第一家非公企业党支部⑥。非公党建的地方实践若上升到国家制度实践，不仅取决于非公经济内生性需求，还取决于领袖人物的推动。国家对非公经济的政策几经转变，由“利用、限制、改造、消灭”转变为“不急于取缔”，由“看一看再说”到“允许存在”。在不确定的制度环境中，非公企业需要在企业中建立党组织以迎合外界的认同。而国家对非公党建实行的是限制政策，受非公企业对党组织需求的倒逼机制影响，地方非公党建的实践则是在不确定的制度环境中持续进行的。这一状态持续到邓小平南巡讲话之后，进而破除了对姓“资”姓“社”争论，确立了非公经济的合法性地位。随后，国家颁布了《中共中央关于加强党的建设，提高党在改革和建设中的战斗力的意见》，这是非公党建初步获得合法性的一个重要标志。

2. 形成期

非公党建的形成期从1992年起，至2002年为止。这一时期非公企业面临着制度环境的急剧变迁，一是受社会思潮的冲击，非公党建面临严峻的政治形势；二是国企改革使新的私有成分加入到非公经济中，非公党建组织基础和群众基础进一步扩大。

上世纪九十年代初，面对严峻的政治形势，非公企业数量锐减，非公党建工作一度陷入停滞。在这一过程中，非公企业选择了不同的应对策略。一是非公企业实行“退出”或“隐藏”策略，企业内的党组织被迫解散或继续戴一顶“红帽子”，隐蔽其私有制的经济成分，依附于挂靠单位开展党的活动。二是非公企业实行“合并”策略，实现由家族企业向股份制企业转型，企业间的党组织实现联合，实现党的组织覆盖和工作覆盖。三是非公企业通过制度化的政治吸纳和非制度化的关系网络，取得政治身份，与政治系统建立“共生”关系，汲取政治资源。

上世纪九十年代中期，国企改革进程加快，在“抓大放小”逻辑下进行的小型国有企业私有化扩大为更为激进的国有中型企业私有化。据统计，1995—2002年间，4600多万工人从国有企业分流，这些下岗职工大多流向了非公经济领域。例如，1997-1998年的普查发现，非公企业的全部雇员中有11.5%是下岗的国企职工。所有非公企业中有4.5%是通过与国企合并，或收购破产的国企而兴办起来的⑦。其中，还有一些国企的高管利用改制的机遇实现了国有资产的私有化，身份变成了非公企业法人代表。他们从国有资产中汲取的各类资源，使他们比其他类型的非公经济更具有优势，他们未经过原始积累阶段，便实现了角色的转型。改制企业在非公党建中所扮演的角色越来越重要，越来越多的国有企业的党员流入非公经济领域。国企改革使非公党建的主体由原有的“草根”私营企业主主导，转为“下海”私营企业主和“改制”私营企业主主导，更多的“单位人”转变为“社会人”，涌入到改革化浪潮之中。改制企业受路径依赖影响更大，他们的党建诉求更为强烈，与地方和国家的政治互动更为频繁，致使非公党建的制度实践进一步优化。例如，1993年8月，中共中央组织部出台了《关于进一步加强外商投资企业党的工作的意见》，这是国家制定的第一份非公党建的规范性文件。由此，非公党建的合法性地位得到巩固。在这段时间之前，影响非公党建制度化的一个因素是私营企业主不能入党，江泽民“三个代表”重要思想破解了这一制度难题，确立了非公党建的合法性。“三个代表”重要思想试图从理论上应对影响中国和中国共产党的三种现象：即全球化和科学技术的发展、中国社会、社会组织和生活方式的多元化和基层党组织的涣散和改进基层党组织的需要⑧，并首次承认以私营企业主为代表的新社会阶层可以入党，承认了其政治地位。2002年，党的十六大召开，正式确立了非公党建的合法性，使之成为21世纪初最重要的制度实践之一。

四、追求效率性：非公党建的有效运转

在追求合法机制时期，非公党建的组织覆盖先于工作覆盖，组织覆盖先是一种自发的、惯性的个别行为，其间蕴涵着经济精英与政治精英之间的利益博弈，领袖人物的推动是催化剂，关键性政策条文的颁布是动力，推动着非公党建的发展。在追求效率机制时期，工作覆盖先于组织覆盖，工作覆盖是一种组织化、制度性的群体行为，其间蕴涵着非公党建制度安排的刚性运作和非公企业以效率机制为主导的柔性实践，领袖人物和关键性政策条文的作用弱化，非公党建发展进入制度化轨道。

1. 效率机制下的组织覆盖和工作覆盖

从党的十六大起至今，非公党建的制度环境进一步优化。“三个代表”、“科学发展观”和“四个全面”等新的意识形态确立了非公党建的合法性机制的理论基础。2005年新公司法把非公党建正式合法化。由此，非公党建真正奠定了合法性。2012年3月，中共中央办公厅印发《关于加强和改进非公有制企业党的建设工作的意见（试行）》的通知，这次会议的召开，标志着非公党建工作进入一个新阶段。

非公党建合法性机制建立以后，非公党建成为一项重要的制度安排，企业与地方政府、地方政府与中央政府的政治互动加快，对组织覆盖和工作覆盖的需求成为企业和地方政府为追求效率的内生性需求。习近平在会见全国非公有制企业党的建设工作会议代表时的讲话指出，为扩大党的阶级基础和群众基础，非公企业的发展亟需党组织嵌入，亟需党组织的有效运转。各地政府为保障非公党建的有效运转，进行了一系列创新实践。一方面，为扩大组织覆盖，各地政府采用单独建、联合建、挂靠建、园区建等组织覆盖形式，在符合建立条件的非公企业中基本实现党的组织全覆盖，该党建覆盖形式是党组织主导下的多主体、网络状、有重点、无形、分权式的柔性覆盖。但由于组织覆盖只在规模以上企业推广，未在规模以下企业推广，所以，总体上组织覆盖的比例和规模还处在较低的水平。另一方面，为扩大工作覆盖，各地政府完善了非公党建作用发挥的领导体制和运行机制，领导体制主要分为外部领导体制和内部组织管理体制，外部领导体制包括联席会议模式、条块模式、党工委模式、“一主两辅”模式等，内部组织管理体制主要是破除家族企业的弊端，建立权责分明、合理分工的现代公司治理体制。运行机制主要包括以下几个方面：党组织设置科学化，党建工作制度化，党政干部交叉任职普遍化，党性教育常态化，党务管理信息化，党群工作一体化，党务工作服务规范化，党建绩效考核目标化，党建经费筹集多元化，党务活动时间、场所灵活多样化。

2. 效率机制下的非公党建综合评价

党组织覆盖完成之后，非公党建面临的长期问题是如何实现或扩大党的工作覆盖。这里的工作覆盖有两个层面的含义：一是在没有建立党组织的非公企业中实现党的工作覆盖，二是在建立党组织的非公企业中扩大党的工作覆盖。非公企业是生产经营单位，组织覆盖和工作覆盖的目标归根结底还是追求效率，组织覆盖和工作覆盖目标的实现程度与企业的规模、地方政府的动员力度、地区性差异、私营企业主是否支持、私营企业主关系网络的规模等因素有关。所以，在经济发达的东部地区，受经济绩效的推动，地方官员倾向于充当“盈利人”角色，对非公党建主动探索和实践。在经济相对落后的中西部地区，非公党建起步较晚，地方官员对非公党建的认识还不足，他们对中小企业的党建工作重视还不够，导致中小企业的组织覆盖和工作覆盖率较低。同时，私营企业主的政治身份与党建工作呈正相关，政治关联强、有政治身份的私营企业主支持非公党建的嵌入，积极开展党的活动。反之，政治关联弱、无政治身份的私营企业主对非公党建持被动态度，被动或抵制非公党建的嵌入，消极开展党的活动。一般认为，改制企业中的私营企业主政治热情更高，党务工作者的经验更为丰富，党建工作做得更好，规模以上企业次之，外资企业相对较弱。可以看出，非公企业因内在差异性较大，对非公党建的需求也迥异，导致有的企业实现了组织和工作的双覆盖，有的企业仅实现了工作覆盖，有的企业则未实现党的组织覆盖和工作覆盖。

对非公党建制度的综合评价，既要看它是否是合法的，又要看它是否是有效率的。现阶段，合法性机制已经确立，效率机制有待进一步评价。效率机制评价的一个重要标准是：政府对非公党建的需求是否为回应性的又是有效率的。其一，非公企业因占有资源的不同，导致两极化的党建策略，大部分规模以上企业对党建工作持支持态度，大部分规模以下企业对党建工作持消极态度。其二，地方政府采取的回应策略是有效率的，即倾向于在规模以上企业中建立党的组织机构，在规模以下企业中重视党组织的工作覆盖，弱化组织覆盖。其三，在回应地方政府的政治互动时，中央政府的治理策略也是富有效率的：在抓非公党建工作中尚未形成一个统一的规范和标准，为地方政府的制度实践留有政策性空间。

3. 党务精英主导下的工作覆盖

是否存在一种非公党建有效运转的新形式？既可以实现党的组织覆盖和工作覆盖，又能契合非公企业的经济绩效，使非公企业在合法性机制和效率机制之间找到平衡点。通过非公党建的合法性机制变迁来看，组织覆盖和工作覆盖已成为一项社会共识，但当企业内部的技术环境也逐步优化时，就会排斥组织嵌入这一政治安排，因为在制度环境优化的场域中，非公企业获得稀缺性资源的渠道也将多样化，党组织只是众多渠道中的一种，其功效也将日渐式微。例如，非公企业中的其他群团组织（工会、妇联、共青团等）也可以发挥党组织的功效。党组织作为企业内部技术环境优化的阻碍，将影响企业的经济绩效，为破解这一难题，就需要建立新型的组织形式来统合非公企业。这一制度安排主要内容是：在保留党组织工作覆盖的前提下，实行分类指导原则：一方面，对已建立党组织的非公企业，使党建工作与公司治理相契合；另一方面，对未建立党组织的非公企业，按照地域相邻、行业相近原则，在企业外部建立联合党组织，在企业内部实现党的工作覆盖。这一制度安排有效运转的关键是甄选一名或多名专职的党务精英，在政治系统和企业、企业和职工之间建立沟通的桥梁，对外汲取政治资源，对内协调企业发展。这种新型的组织形式和工作形式是有限度的，党务精英既要帮助党组织的工作契合非公企业，发挥党组织的战斗堡垒作用和党员的先锋模范作用；还要维护党在非公企业中的利益，做好私营企业主的统战工作，增强党在非公企业中的群众基础，保障党员职工的根本权益。

为保障非公党建有效运转，国家主要从三个方面统合非公党建。第一，对未建立党组织的非公企业，要依据区域、行业建立联合党组织。第二，对已建立党组织的非公企业，整合党组织的职能，发挥党组织的作用，最有效的方式是党组织嵌入公司治理，实现党政干部的交叉任职。第三，党务精英是协调党组织工作的关键人物，党务精英需要有更强的党性修养和动员能力，同时，党组织还要做好党务精英的甄选和培养工作，兼顾对党务精英的激励和考核，建立能上能下的用人机制。

注释：

① Jie Chen， Bruce J. Dickson， Allies of the State： Chinas Private Entrepreneurs and Democratic Change， Harvard University Press， 2010， p.220.

② 周雪光：《组织社会学十讲》，社会科学文献出版社2003年版，第75页。

③ 高红波：《非公有制企业党组织建设的运作逻辑》，武汉理工大学2014年博士学位论文。

④ 罗伯特·帕特南：《使民主运转起来》，中国人民大学出版社2015年版，第8页。

⑤ Eric W. K. Tsang， In Search of Legitimacy： The Private Entrepreneur in China， Entrepreneurship： Theory & Practice， 1996， 21（1）， pp.21-30.

⑥ 任映红：《非公企业党建评价体系的探索与构建》，《江汉论坛》2007年第1期。

⑦ 蔡欣怡：《绕过民主：当代中国私营企业主的身份与策略》，浙江人民出版社2013年版，第72页。

⑧ 沈大伟：《中国共产党：收缩与调试》，中央编译出版社2012年版，第162—163页。

作者简介：付佳迪，武汉理工大学马克思主义学院博士研究生，湖北武汉，430063；邱观建，武汉理工大学政治与行政学院教授、博士生导师，湖北武汉，430063。

（責任编辑 张卫东）