农村建设性用地的产权结构与配置指向

摘要：我国农村建设性土地的性质和权利归属长期模糊不清，致使农村土地从农业耕地向建设性用地的转化缺少制度约束和成本约束，日益稀缺宝贵的农村土地资源得不到有效保护，从而危及了我国耕地红线。由于没有确定明晰的产权和法定审批程序，农村建设性用地的形成、使用和流转状况较为混乱，无法通过市场化途径实现其价值。土地资源作为人类共同的生存环境和生产生活资源，内在地决定了其特有的公共属性，也决定了国家对土地资源的公共管理权。要把国家管理和市场配置的决定性作用有机结合，科学合理地界定农村建设性用地性质，建立规范严格的审批制度和产权交易登记制度，消除农村建设性用地入市的制度障碍，实行城乡土地同地同价，占补平衡、增减挂钩，才能促进农村建设性土地的合理利用和有效配置。

关键词：土地；建设性用地；农村耕地保护；粮食生产；增减挂钩

基金项目：国家社会科学基金项目“马克思主义经济学中国化历程研究”（13BJL005）

中图分类号：F301 文献标识码：A 文章编号：1003-854X（2017）02-0022-05

我国农村中现在的建设性用地，是指村民住宅、集体公共设施和工商业生产经营而占用的农村集体土地。这一部分非农业生产用地，与农业生产用地存在着此消彼长的关系，其配置关系到农民生产生活、农村耕地保护和我国粮食安全等问题，值得深入研究。近些年来，由于城市建设占用农村耕地过多，国家提出了占补平衡和城乡建设用地指标增减挂钩等政策，虽然在一定程度上发挥了保护耕地红线的作用，但在实施中农村建设性用地的性质缺乏明确界定，其形成、使用和转让等方面存在许多混乱现象。因此，有必要从源头分析这一问题的由来和走向，为农村建设性用地的合理配置寻找对策。

一、农村建设性用地的演化特征

我国农村传统的建设性用地，主要是指农民居住和农村基础设施建设用地。农民在历史上形成的村落中生活，旧有民居可以改善重建，或者因人口变化有所增加，但基本没有出现对建设性用地的过高需求。改革开放后，国家鼓励农村发展乡镇企业，农村土地大量被乡镇、村组乃至个人办的企业占用。同时，农民为了改善居住条件，并考虑今后土地稀缺和价值增值，也不断寻求扩大住宅面积，从而增加了建设性用地需求。这两方面因素都造成了农村建设性用地的大幅增加。农村建设性用地大量增加，一方面是由于需求增加，另一方面是由于供给没有约束。农村土地是集体所有，集体对土地的处置，缺乏严格的法定审批程序，农民在原有宅基地基础上翻修或新建住宅，这在相当长时间内是不需要政府审批的，而只需知会村干部即可。直到1986年《土地管理法》出台，才规定农户在原有的宅基地、村内空闲地和其他土地上进行住宅建设，只要不是耕地，建筑面积不超过省级政府规定的标准，只需要经过乡政府批准。在实际执行中，农户借家庭人口多要求分户建房，不花钱占用集体土地，是自身利益最大化的经济选择。在没有用地指标约束下，乡镇政府和农村集体组织，不管是利益考虑还是人情考虑，都会放松对农户住房用地需求的管制，导致住房用地供给十分宽松。

把耕地用于乡镇企业生产经营，更是有着发展农村集体经济的金字招牌。耕地由农户承包经营，农村集体组织现在已无法从中获得收益，而转为工商业生产经营，收益远大于农业生产经营，可以壮大集体经济实力，不仅增加了集体收益，还能提高农村干部个人收益，增强集体组织对农村工作的影响力和控制力。因此，改革开放后乡镇企业异军突起，出现了“乡乡点火、村村冒烟”的局面，其产值一度占整个社会工业产值的半壁江山，同时必然要占用大量的土地资源。

城市发展需要农村土地，要由政府征用，还要经过复杂的审批程序，并通过市场竞争支付高额使用成本，获得的还只是土地使用权。而农村工商业生产用地，不需要经过严格审批和市场竞价。1986年《土地管理法》规定，农村乡镇企业用地只要符合乡镇规划，县级人民政府就可以审批。虽然经1998年修订后规定，任何单位和个人建设用地都要依法申请使用国有土地，但是在第43条仍规定，乡镇企业和村民建房以及乡村公共设施和公益事业建设用地，经依法批准使用农民集体所有土地的除外。虽然也对农村土地用于非农建设作了限制，但是，农村土地被大量用于非农建设的不良态势已经形成。即便在管理日趋严格的情况下，县乡政府和农村集体组织出于追求政绩和发展经济的需要，依旧通过放松农村集体土地管制，低成本获取土地资源，大规模地进行非农建设开发。由此，大量农村耕地转化为建设用地，全国18亿亩的耕地红线越来越难以保障。而这一问题形成的根源，在于农村土地，包括建设性土地的性质和权利归属长期模糊不清，致使农村土地从农业耕地向建设性用地的转化缺少制度约束和成本约束，日益稀缺宝贵的农村土地资源得不到有效保护。

二、农村建设性用地的性质、权利归属和价值分析

土地作为社会生产生活的重要因素，其性质涉及国家、所有权人和使用权人的各方利益，要从产权性和用途性两方面对土地性质和权利归属进行分析，产权和用途的不同对土地价值产生不同影响，也关系到相关权利人的权利行使和土地利用。

1. 土地的公共属性

土地资源是粮食生产和住宅建设的基本资料，是人类共同的生存环境和生产生活资源，由此内在地决定了其特有的公共属性。马克思在《资本论》第3卷谈土地所有权时，曾经说过这样的话：“从一个较高级的经济的社会形态的角度来看，个别人对土地的私有权，和一个人对另一个人的私有权一样，是十分荒谬的。甚至整个社会，一个民族，以至一切同时存在的社会加在一起，都不是土地的所有者。他们只是土地的占有者，土地的受益者，并且他们应当作为好家长把经过改良的土地传给后代。”① 这实际就是告诉我们，在当今社会主义条件下，土地具有特殊的公共属性，这种公共性也决定了国家对土地资源的公共管理权，并影响着农村土地所有权的行使。也就是说，不管土地所有制是什么性质，哪怕是完全个人私有，作为一种特殊资源，也不可能由所有权人完全支配和处置。在任何国家，土地所有权都只能是部分产权，而不是全部产权。当土地所有权与社会公共利益发生矛盾时，由于其地理位置不可变动的自然属性，决定了所有者权利要向公共权利退让。这种退让主要体现在三个方面：（1）因公共事业建设需要，对非政府掌握的土地进行征用时，不能因为土地及其附属物归属于个人而拒绝被征用，私有产权此时要服从社会公权。当然这只是在公共建设需要并且没有其他选择的情况下才可以退让，而不是任何时候都要向政府公权力退让。土地的商業利用，完全可以通过土地市场进行权利转让，政府公权力只能规范约束土地市场交易秩序，不能直接参与土地市场交易，否则将影响公权力的公正行使。（2）土地所有者要接受政府的用途管制。政府有权对辖区内所有土地的用途进行规划管制，这是政府在整个社会管理中一项必要的公共管理职能，集体所有的农村土地，也不能免除政府的土地用途管制权，因为政府负有辖区内所有居民得到温饱、安居乐业的义务，首先要通过土地用途管制，保证居民的粮食供给。只有在土地用途符合规划管制要求的基础上，政府才会对土地的使用和转让权利给予保护，允许土地收益按照产权归属进行合理分配。（3）土地增值收益也不能完全归所有权人与使用权人。土地因地理位置优越而形成的价值增值即级差地租部分，主要是经济社会发展而不是私有投资的产物。马克思说：“这种自然条件在自然界只存在于某些地方。在它不存在的地方，它是不能由一定的投资创造出来的。”② 因此，土地因地理位置优越而形成的价值增值不能完全归所有者或使用者，政府有权通过土地增值税等方式，参与土地价值增值的分配。

2. 我国土地的两种不同所有制性质和权利行使

与国有土地相比，农村土地属于集体所有，这是我国法律明文规定的。这种集体所有权，本来应该拥有更大自主权，但现行法律却规定农村集体土地所有权和使用权都不能对外转让，只有在被政府征用、从集体所有变更为国家所有后，才可以由国家出让使用权。这实际上否认了农村集体的土地所有权，农村土地成了国有土地的未明权部分。在集体内部，村民以承包的方式行使农业生产土地使用权，拥有耕地的经营、流转、收益等权利，而集体对承包地的处置和收益权则非常有限；耕地的所有权与使用权（承包权）、经营权可以分置，集体所有权也不会影响使用权的流转和经营权的行使。农村宅基地虽是集体所有性质，但是住房却是农民自建，属于私有财产，而且大部分宅基地和住房是农民祖祖辈辈生活延续的产物，农民对现有宅基地和土地上的住房具有自然物权，这些土地以及其上住宅，农民有权加以利用与处置。但是，目前法律却因宅基地的集体所有性质，只让农民在本集体范围内处置住房，不能向集体外转让，严重限制了农民住房的财产所有权处置。

改革开放后，农村各类集体自办、或招商引资办起的各式“乡镇企业”，客观上形成了农村建设用地的经营性主体。由于是以集体名义举办，其土地所有权和使用权都没有进行过变更，依旧是集体土地。现行《土地管理法》禁止农村集体土地上市交易，农村建设用地的占用和流转都能不涉及集体土地所有权变更。现实中集体建设用地的使用多以租用方式在不同主体之间进行流转，反映了集体土地权属行使的巨大障碍，也影响了集体土地的收益和长期利用。

3. 农村建设性用地的价值分析

农村建设性用地从使用价值即用途方面看，主要用于满足非农业生产的村民建房、农村公共事业和工商业发展需要。从获取成本即成本价值方面看，集体内部由农地向建设性土地转换，几乎不花成本。传统的农村住宅建设，集体内部成员基本是无偿获得土地，最多只是象征性付费；为本集体服务的公共设施也是无偿占用土地；工商业经营用地，集体内部无偿，实行承包经营的，承包者要向集体支付一定租金。从机会成本方面看，这些土地如不用于建设，在我国绝大多数地区就是用于农业生产，但是农业生产比较收益低，所以，建设性用地的机会成本也是可以忽略不计的。因此，农村建设性用地的价值分析主要应着眼于其市场价值。

根据马克思经济理论，土地是没有价值的，“因为土地不是劳动的产品，从而没有任何价值。”③但是，“没有价值的东西在形式上可以具有价格”④，并通过其价格而商品化和资本化。在土地所有权与经营权相分离的前提下，为了获得经营土地的许可，经营者必须向所有者支付租金，“资本化的地租表现为土地价格或土地价值。”⑤ 在现代社会，要获得土地的经营权，就必须支付一定的租金，租金的多少，与土地所能带来的收益正相关。因此，土地的市场价值归根结底取决于土地所能带来的收益。在充分竞争的市场经济条件下，收益又决定着人们对土地需求的强度，在土地供给总量既定的前提下，土地的市场价值主要取决于社会对土地的总需求，现在又主要取决于总需求中占大头的城市建设和工商业发展的需求。在我国，如果城乡土地不存在由于不同性质而造成的二元入市体制，建设性土地的价值则更多地与城市化相关。城市规模扩张使土地价值逐步上升，农村建设性土地的价值上涨是城市经济扩散带来的，与所在区域城市规模、经济总量和交通状况息息相关。地理位置偏远的农村，建设性土地的市场价值要远远低于城市及其近郊土地的价值，即便农村建设性土地可以自主入市，也只有地处城市附近，或风景环境优越地区的少数土地，才具有较高价值，大部分农村建设土地并没有明显的市场价值。因为农村住宅用地不能进入市场交易，村集体成员可以从集体无偿获取土地自建住房，相互之间转让成本也很低。农户一旦想永久脱离农村而出让自有住宅，二手房买卖能获取的收益不会超过住房建造成本。农村乡镇企业如果经营不善导致企业解体，占用的土地基本不能退还为耕地，即便可以与城市土地一样上市交易，由于远离城市没有优势，得不到其他工商业者青睐，往往成为集体的负资产，除非有人看中农村廉价劳动力资源和低环境管制成本而愿意前来投资。所以，从根本上说，即便放开农村建设性用地的使用权转让，也不会造成农村建设性用地的过度需求，土地还是会按照市场经济的供需规律和规划用途来实现其市场价值和有效利用。

放开农村建设性用地的使用权转让，必将增加整个社会建设性土地的总体市场供给，从而缩小城市土地供给垄断造成的城乡土地巨大差价，减少城乡之间在土地收益分配上的矛盾。如果城市居民看中农村住宅，愿意支付费用购买，这不仅可以增加农民财产收益，还可以增加农村和整个社会的建设投资，对于农民和社会都是有益的。但是，现行法律限制农村建设性土地上市交易转让，其对外的使用和转让就不能办理手续，无法经过法定程序审批确认。这种制度障碍，既影响了建于其上的农民私房的产权转让和价值实现，无法实现农民财产性收入，也影响农村集体工商业用地的市场价值实现。偷偷地私下转让，其成交价格远远低于合法交易的市场价。城乡土地的巨大价差，使一些地方政府和农村集体在利益驱使下，甚至把农户承包地也以所谓流转的名义，转变为建设性用地⑥。对于承包地被流转为建设性用地的农民，他们关注的只是不低于承包收益的土地流转费能不能够持续获得，不会过问土地用途。而那些土地流转接受方，多是地方政府和农村集体招商引资优惠政策的享受者，只保证经营期内流转费用的支付，至于今后土地能否继续用于耕作或能否延续付费，则不为他们所考虑。这说明农村建设性土地由于缺乏明确的权利归属、产权登记和长期规划不能上市交易，这些土地实现的价值不是真正的市场价值，而是一种扭曲的价值⑦。

当前，我国农村建设性土地在被另一种方式市场化，即国家推出的城乡建设性用地指标增减挂钩政策，使农村建设性用地进入了整个社会建设性用地市场，成为社会建设性用地的组成部分。为了保障18亿亩耕地红线不被突破，城市建设性用地增量要严格控制，而城市在经济扩张下不可避免要进一步增加建设性用地指标，只有实行城乡建设性用地统筹和指标增减挂钩，才能有效避免耕地总量进一步减少。要稳定整个社会耕地面积，守住耕地红线，只能把社会建设性用地作为一个整体，不同用途的土地总量保持不变，但土地的區域分布可以变化。在城市规模继续扩大的情况下，只能对农村现有建设性用地进行清理，有的重新规划为城市建设性用地，有的恢复为耕地。这样，农村建设性用地获得了进入市场的机会。但是在这种政策下，农村建设性用地的价值并不是来自于土地的建设性需求，而是来自于对社会建设用地指标的控制。如在采用“地票”模式实施这种政策的重庆市，地票表示农村建设性用地指标，愿意出让地票的，往往是地理位置偏僻的农村，而离市区较近的农村，则很少有农户愿意出让。这说明农户对土地的区位价值有清醒的认识，市场价值高的土地就会待价而沽不轻易出手，低的则是能出手时就出手，因为摆在手里一分钱也得不到⑧。而从社会看，农村建设性用地转换为耕地，主要是使宅基地的价值得到提升，其价格取决于城市建设用地需求和退耕宅基地的供给量，而农村经营性建设用地如果不能再复垦为耕地，在目前向集体外成员转让受法律限制的情况下，其价值就无法得到社会承认。虽然在理论上进入了社会建设性用地市场，却不能实现土地的有效利用和价值增值。

三、现阶段农村建设性用地合理配置的对策指向

农村建设性用地的合理配置应该充分发挥市场对资源配置的决定性作用，同时强化政府对土地资源的公共管理权。政府应该管住土地的用途和总量配置，放开农村建设性用地使用权的转让，让土地所有权的市场主体地位得到充分实现。

1. 规范和完善现行土地占补平衡和城乡建设用地指标增减挂钩政策

保证耕地总量不变，只能是对城乡的建设性用地进行总量控制和统筹使用，已经推出的占补平衡和城乡指标增减挂钩政策，都是为了保证耕地总量不变的做法，但二者着眼点不同。占补平衡着眼的是荒废地复垦，由于荒废地数量有限，许多地方没有这样的土地可供复垦，而城市住宅和工业用地缺口依旧很大，致使城市土地价格不断攀升。土地需求者必然想一切办法获取土地，其目光转向没有严格产权和法律制度约束的农村土地。各地违法用地、强制拆迁、未批先建、以流转名义将耕地甚至基本农田转用于非农业生产等现象屡禁不绝。而城乡用地指标增减挂钩，着眼于减少农村建设性用地面积，相应增加城市用地指标，以达到保持耕地总面积不变的目标。要实现这一目标，必须把农户和农村集体退让建设性用地的行为建立在自愿的基础之上，通过市场化运作，实现农村建设性用地尤其是宅基地的市场价值，只有这样，才能保障农村集体和农户的土地权益，实现农村建设性用地的集约化利用，同时达到保障耕地总面积不变的目标。为此，必须加快破除农村建设性用地现行配置中的制度性障碍，加强对占补平衡和增减挂钩政策实施的规范引导，使之成为我国当前农村土地制度改革的重要突破口。

2. 强化农村土地用途规划和建设规划

农村建设性用地长期以来处于无规划、无监管、无法律约束的状况，带来了许多问题。农村村落建设随意零乱，农户各自为政，根据各自条件和喜好建设形态各异的各式建筑，缺乏规划指导和相应的法律约束，土地利用率低。实际上，只要为农村提供适合的规划和房屋建设标准图库，农村也可以集约使用土地，实现美丽的乡村环境。但是改革开放以来，我们的注意力主要在城市，每一任领导都把城市规划调整和实施作为自己执政成绩的一个主要内容；而对农村，则以农村土地集体所有和农民的守旧传统、实际能力等因素为由，没有对农村建设进行有效规划并严格执行。实际上，改革开放后正是农村变化最快时期，许多农村家庭收入有了较大提高，农民大多翻建了自己的房屋，是进行规划和建设性用地整理的最佳时期，但是我们却错过了。近些年，一些具有历史文化意义和旅游价值的村落，得到重视和开发，在原有风貌下进行了规划和建设，体现了村落原有的人与自然环境融合的居住理念。这说明对农村进行必要的建设规划，是解决农村衰落、提高农村建设性用地使用率的主要出路。要加强农村土地用途规划，强化政府在土地用途规划和管制上的法定职责，严格控制农村建设性用地的新增面积，土地用途不经法定程序严禁进行变更，一旦出现，即采取严厉惩处措施，甚至取消土地的原有产权归属，将土地无偿收归国有。

3. 严格限制工业生产占用农村土地

把工业化生产集中在相应的开发区、科技工业园区等指定区域，以保护农村自然生态，这是经济规模化集约化发展的需要，也是对农村土地资源合理利用和保护的另一条途径。改革开放初期我们鼓励乡镇企业发展，这是由于当时整个社会缺乏资本和市场参与主体，乡镇企业是促进社会各方参与经济发展的一种做法。但乡镇企业这种发展模式在今天已经没有合理性和经济性，没有充足的资本、经营管理人才和技术，只凭借土地资源和发展热情，在日益成熟完善并且竞争激烈的市场中很难成功。遍地开花的乡镇、村办和农村私人企业，不仅对农村自然生态带来严重破坏，还是对经济规律的一种漠视。工业生产应该分工合理、集中建设、配套完善，以便提供公共服务和实行环境保护。应该说，当前农村已经具备严格控制建设性用地增长的条件和时机。一方面，农村大规模住房建设高潮已经过去，农村人口总体上在不断萎缩；另一方面，在市场日渐成熟下，农村工业化的优势和需要已经不再存在，农村工业已被城市的规模集约工业所取代。当然，这并不能保证农村不再继续扩大建设性用地面积，因为在环境约束不断加强的城市，一些高污染企业把目光转向了环境管制低的农村，这样的工业化扩张带给农村的不是发展机遇而是陷阱，农村环境损坏将给村民带来永久的生存困境。所以，必须严格控制城市工业下乡，绝不容许污染企业易地再搞污染。

4. 建立农村建设性用地交易平台，实行城乡建设性用地交易同地同价

当前，一方面城市建设性用地紧缺，对土地的需求依旧巨大；另一方面城市建设性土地的使用还存在着巨大闲置与浪费。城市居民住宅用地的利用率较高，但很多城市特别是三线、四线城市，居民拥有两套以上甚至更多住宅，大量住宅是投资而不是居住，说明这一部分建设性用地存在閑置和浪费。而许多工业项目用地是地方政府招商引资优惠政策的一部分，政府目标不是眼前的土地收费，而是将来工业项目的产值和税收收益。许多开发区为了吸引投资，圈占了大量土地，进行了基础设施建设，土地出让费却征收很少，一些企业只表示了投资意向，就预留了大量土地并长期闲置，造成工业项目建设用地的利用率很低；一些企业虽然建设了厂房，但生产开工不足，厂房和土地也是长期闲置。这些情况说明，城市建设性用地本身还有大量潜力可以挖掘。不过，由于挖掘现有土地潜力的做法不能给政府带来直接收益，并且牵扯各方利益，地方政府不愿意通过这种方式实现土地集约利用，而是把目光继续盯住制度约束少、获取成本低、收益相对高的农村土地。只有允许农村建设性用地直接上市交易，实现城乡同地同价，才能消除土地巨大差价带来的地方政府征用农地的利益驱动力，使之不能通过征用农村土地获得直接收益，不再积极主动寻求对农村土地的侵占。同时，同地同价也会使用地单位考虑用地成本，努力寻求集约化利用途径，充分发挥市场对土地资源，尤其是建设性土地资源配置的决定性作用。土地可以因地理位置和用途不同形成不同价格，但是土地资源属性应该是一样的。作为同种资源，城乡建设性用地应该有共同的价格衡量标准和市场交易平台。只有实行同地同价，才能使地方政府从农村获得的土地成本高于收益，促使地方政府包括农村集体进一步规范集约利用土地。

注释：

①②③⑤ 马克思：《资本论》第3卷，人民出版社2004年版，第878、726、702—703、704—705页。

④ 马克思：《资本论》第1卷，人民出版社2004年版，第123页。

⑥⑦ 沈孝强、吴次芳、陆汝成：《集体建设用地使用权入市改革的利益衡量：一个分析框架》，《经济体制改革》2015年第2期。

⑧ 高圣平、刘守英：《集体建设用地进入市场：现实与法律困境》，《管理世界》2007年第3期。

作者简介：贾后明，江苏盐城师范学院经济法政学院教授，江苏盐城，224051。

（责任编辑 陈孝兵）