官办社团的路径依赖分析

舒 兵

(中央民族大学教育学院 北京 100081)

官办社团的路径依赖分析

舒 兵

(中央民族大学教育学院 北京 100081)

国内许多由政府出面组建的社会团体大多采用主动依附性的生存策略，在强政府那里获得认可、授权和相应的垄断性地位。这可能是一种中国特色,也在一定意义上意味着国内社会团体的空间在慢慢放大，这种状态表明了中国目前存在着一种颇具中国特色的国家和社会之间的关系。

本研究采用文献研究、实证调研和理论分析相结合的方法，运用资源依赖理论对社区志愿服务组织中官办社团进行环境互动分析，考察组织与外部外部环境互动，对国家与官办社团的相互关系、官办社团在基层的生存现状、官办社团对待利益相关者的不同策略以及运作模式进行深入地探讨。路径依赖的产生源于非对称的资源依赖，旧体制中既得利益集团的阻挠和非正式制度安排影响会进一步教路径依赖定势固化,而打破定势思维状态除了从自身寻求出路外,往往还要借助于外部效应。中国社团的官办特性说到底是计划体制下的一种路径依赖,倘若对造成社团官办特性的种种路径依赖因素进行有意识的制度创新,将有助于减少路径依赖的负面影响,使我国的社团更能朝着良性的轨迹发展。

路径依赖；资源依赖；行政化；官办社团

20世纪70年代，出现了一场全球性的社团革命浪潮，非政府、非营利或民间组织在世界各地蓬勃发展，大量有组织性的志愿活动也相继开展。我国自改革开放以来，政治经济体制不断改革与发展，市场经济催生的多元化社会需求，为非政府组织的发展提供了条件和动力。志愿组织通常被认为是非政府组织的重要组成部分，在我国官方话语体系中，越来越由“民间组织”的称谓向“社会组织”的称谓转变，而在基层社区治理中，部分社会组织被称为志愿组织。在“单位制”衰落后，传统的单一型资源分配方式向全新的多方位资源配置方式转变，社区志愿组织是社区组织体系中的重要细胞，能以其独有的特质和优势参与社区治理。尽管我国社区志愿者组织发展十分迅速，但其发展过程中仍面临着很多问题。在实际的运作过程中就暴露出了一些问题，如组织管理问题、资金来源问题、人员流动问题等等，这些都在一定程度上限制了我国社区志愿者组织的发展，阻碍了其解决社会问题，促进社会和谐作用的发挥。

一、社团官办特性的路径依赖分析

在中国特殊的历史文化背景下,中国的社团从一开始就带有明显的“官民二重性”,政府和社会的力量同时贯穿在社团的发育发展过程中。官办性是当代中国社团所具有的突出特征,但实际上社团的官办特性与其内在的发展逻辑是相矛盾的,因为从一般意义上来说,社团应是独立于政府和市场的“第三部门”。运用新制度经济学中的路径依赖理论可以对这一现象做出明确的解释，现以海淀区义工联合会为例进行分析。

(一)互动中不断强化的路径依赖

北京市海淀区社区义工联合会是由海淀区民政局发起组织的，联合区精神文明办、工会、妇联、团区委、各街道办事处、各单位和志愿为社会提供义务服务的各界人士组成的，经海淀区社团登记管理机关核准登记的非营利性的社会团体。2003年10月，双榆树社区服务中心向海淀区民政局提出组建联合会的设想并获得通过，经过一年多的酝酿筹备，各项工作终于得以全面展开，至此海淀区义工联合会初步成形。在成立初期海淀区义工联合会本着“义工管理义工”的宗旨，是管理者和一般员工都由义工担任，义工们搬来了社区中心配备的电脑、桌椅、文件柜等办公用品，开始起草联合会的章程及相关义工手册。然而义工一般只能在业余的时间来社区中心上班，但联合会的工作要求长期性和连续性，这个矛盾在工作中愈来愈明显。针对这些问题，2005年9月底，海淀区民政局与社区中心决定，从社会上招聘专职人员担任联合会的常驻人员，列入社区中心的正式人员编制，而义工作为联合会的暂时过度和联合会的后备力量继续保留。

从海淀区义工联合会发展历程来看，一开始就是脱胎于政府体制内的，是自上而下发起并推广的社会团体。在成立初期海淀区义工联合会本着“义工管理义工”的宗旨自我管理，然而由于经验和资源不足导致组织常态化运作遭遇瓶颈，民政局和社区服务中心协助解决问题过程中强化了社团力量，同时也丧失了一部分自主决定权。通过社招组织社团常驻工作人员，并给工作人员正式编制，不仅意味着社团能够在社区中心常态化、规范化运作，同时也意味着社团不能够随意增设核心的办公人员，必须通过民政审批才可以，可以招募临时编制的人员但实际操作性不强。目前，义工联常驻的办公人员仅四人，人手紧缺但一直难以补缺，而且社团有较高日常事务决定权的关键职位秘书长是由海淀区社区服务中心副主任兼职。除了人事安排之外，义工联的路径依赖性还表现在以下两个层面：

管理体制中的路径依赖。从管理体制上看,在计划经济体制的框架内，政府出于意识形态和社会控制方面的考虑，对社团实行的是较为严格的管理制度。我国社团管理体制的主要内容和特点可以概括为归口登记、双重负责、分级管理。归口登记是指社团统一由民

政部门和地方县以上各级民政部门登记;双重负责是指每一个社团都要接受登记管理机关和业务主管机关的双重管理；分级管理则是指全国性的社团由民政部登记和国务院有关机关管理，地方性社团由相应的地方民政部门登记并由相应的地方政府业务主管机关管理。分级和归口多少带有计划经济条件下全国在行政管理模式上的条块分割的痕迹，双重负责也暴露出国家统合社会的影子。

经济来源的路径依赖。经济资源是社团发展的血液，我国绝大多数社团已经习惯了计划体制下政府对经济资源的统一供应、安排、调度，社团组织的资金来源过于单一，已严重制约了自身的发展。义工联的日常活动经费和项目资金基本上都是来自民政局的拨款，上报的年度项目预算，经民政局审批就能获拨付相应的款项。当问及是否需要向社会募集资金，访谈的义工联工作人员是这样回答的：“民政局的拨款能够维持日常运作啊，申请的项目也有专款，我来这到现在好像也没听说去外面找资金的，理论上应该是可以的吧，以后会不会就不清楚了，以后的事儿谁也不好说，现在资金不是问题。”

官办社团与生俱来有合法性的优势，但社团自身力量发展偏弱，若想获得资源就必须同环境中其他组织进行交换,从而产生了组织对环境的依赖。义工联获得政府予以引导和扶持，在发展中依靠政府提供资金和人事保障以及组织资源、行政力量，同时也就需要让渡一定的独立性和自主性。

(二)路径依赖定势的固化

一旦形成路径依赖定势，要想切断就很难，制度变迁牵涉到既得利益集团和旧的思维模式。具体而言,社团和政府都是受益方：

1.政府机关

对于政府来说,尽管推动社团自治是转换政府职能和深化机构改革的要求,但同时政府又要对社团进行控制,以防止社团越轨损害自己的利益。因此,政府存在着强化对社团进行“官方”控制的动机:有些政府机关成立社团,完全是出于利己动机,为了维护或扩大既得利益。

2.社团自身

社团来说,“官方”色彩也具有正面的积极作用,毕竟依附于有权势的业务主管单位可以给社团带来一些好处。一方面是获得稳定资金支持，社团工作人员也同样从社团的官办属性中获益。如属于政府编制的社团工作人员在工资、待遇、福利保障等方面仍享受政府工作人员的待遇,而另外的工作人员也在实际的工作过程中与政府相关部门建立了友好关系,这种友好关系会使他们在年检等活动中受到照顾,与政府其他部门打交道时也更受尊敬。另一反面社团开展活动可以利用社区平台和公信力，依靠行政力量动员人力资源。义工联在海淀区所有街道(镇)都设有分会和服务站，形式上由街道提出申请义工联通过审批即备案成立分会，实质上也是自上而下全面推广的。各个分会负责人一般都是街道或社区工作人员，也有社区活跃分子协助管理，项目从活动策划到实施、评估都是由社区统管。

另外，非正式制度安排是人们在长期的社会交往中逐步形成并得到社会认可的行为规范,包括价值观念、伦理规范、意识形态等。价值观念、伦理规范、意识形态等统称为文化的东西即非正式制度安排是造成路径依赖的重要因素。因为非正式制度安排具有内存性和历史积淀性,其慢性或惰性往往一时难以改变,因循的趋势也会持续下去,尤其是作为意识形态稳定层次的文化观念,本身就常常滞后于社会变革。我国长期处于“大政府、小社会”格局，政府职能长期包揽社会公共服务，政府很难一下子都放手“第三部门”，民众也习惯了有事找政府。

二、优化路径

官办社团和半官办社团的去“政府化”以及民办社团的继续发展都将依赖于政治制度环境的宽松,而这些要靠政治体制改革的继续推行。因此可以说,中国社团自治能力的提高直接依赖于政治体制改革的稳步推进。中国作为由权力中心决定制度安排，并遵循自上而下制度变迁原则的国家，其政府行政主导意识在各级行政领导思想中根深蒂固，而一个良性的治理结构，需要不同治理主体的合理分工、合作与努力，从而形成一种良性的“合作关系”。

首先，我国传统的政策策略转变多着眼于“压力—应对”被动静态模式，缺乏主动积极的政策预设和政策动态前瞻。在冲突或抗衡的情形下，政府政策因应策略多为应急和补救型，缺乏长远考虑和全方位布局。本文所提倡的政府应对志愿服务事业发展的“政策因应”即强调政府顺应世界潮流发展趋势，动态地、前瞻地、主动地调整相关政策，增进政策执行积极性和参与性，提升政策现实绩效，以减少被动制定政策所带来的滞后性和执行不力。

其次，建立完善的沟通反馈机制。完善的沟通反馈机制建立是基于相互信任的基础的，政府相信志愿组织能够提供有建设性的意见作为政策制定的参考;志愿组织相信政府能够重视他们反馈的意见，并能够切实解决实际问题。官办志愿组织虽然拥有沟通的优势，亦由于缺乏相应的组织基础和思想条件依然没有引起决策者的足够重视，因此构建完善的沟通反馈机制显得十分必要。

再者，监督和评估透明化。目前的评估和监督工作主要依靠登记注册部门、业务主管部门和媒体来完成，相关志愿服务组织透明度缺乏，普通公众监督面临各类信息匮乏的困境。对志愿服务组织的评估是监督过程的一部分，是监督的继续，对保持志愿者的积极性非常关键，通过相关评估政策，政府能够把握志愿组织发展的脉搏和主动权，能够对志愿组织服务实行重点的针对性引导。特别是在基于评估的平台上实现对志愿组织或个人的政策激励以引导志愿者的价值判断，维持其提供志愿服务的热情，强化其提供志愿服务的动机，使得志愿服务能够形成长效机制。

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舒兵(1992-)，女，重庆市黔江区人，土家族，中央民族大学教育学院2016级硕士研究生，研究方向学科教学语文。