农民认知对土地确权政策执行影响研究

2017-04-15刘腊梅

福建质量管理 2017年8期

关键词：农地农村土地产权

刘腊梅

(吉林大学行政学院吉林长春 130000)

农民认知对土地确权政策执行影响研究

刘腊梅

(吉林大学行政学院吉林长春 130000)

近年来，农村土地承包经营权流转规模逐渐增大，权属与收益争议日渐增多，且土地管理规范也日显不完善。农村土地确权工作作为深化农村改革、实现新型城镇化的重要推力，已成为中央工作的重点之一和各级政府的重要任务。本文将从农民对农地产权的认知角度出发，反窥农村土地确权政策执行中的问题及困境根源。将目前政策执行方式与农民认知相结合，探讨解决方案，为政府今后更好地推行农村土地确权政策及制定农业相关政策提供借鉴。

农村土地；产权；土地确权；农民认知

一、引言

土地问题是“三农”问题的核心，土地确权也一直是国家大力解决的问题，是学术界讨论的热点。农村土地承包经营权确权，是指由政府农业部门查清耕地和“四荒地”等农村承包土地地块的面积和空间位置，建立健全土地承包经营权登记簿，解决农户承包地块面积不准、四至不清、空间位置不明、登记簿不健全等问题，把承包地块、面积、承包合同全面落实到户，核准并颁发土地承包经营权证书，赋予农民更加充分明晰而有保障的土地承包经营权能。

农民对土地产权的认知，影响着各项相关政策的落实情况、实施效果等。社会的产权界定来源于当事人在互动中形成的约定和共同认可，最终约定俗成或者形成法律文本进行规范。“农地确权强调正式制度的要求，忽略熟人社会的共享社会规范的调试，正式制度容易与熟人社会的共享社会规范发生冲突”[1]。更为具体的说，这种上层政策与地区实际情况的不相符，破坏了村庄社会运作的规则以及农民固有的土地认知，最终成为政策的执行过程的消极因素。在未对地方实际情况充分了解之前，简单的依靠各项产权制度和产权政策的单方面植入，往往会导致政策的偏离，甚至会损害而不是保障农民的权益。

国外学者虽然对于客观土地产权的清晰化和土地登记的作用持认可的态度，但他们也指出土地产权的明晰化并不必然对经济和社会发展产生正面影响。其中，十分重要参考因素就源于需要考虑作为政策执行相对方的民众利益及其认知[2]。而国内研究主要侧重于民众个人认知与政策变化关系的讨论，并将基层民众的个性特征嵌入村民互动、历史传承、宗族关系的讨论，丰富了基层民众个人特性的多样性。并就当前经济发展，社会转型期基层农民的土地认知多元化与利益化进行深入分析。然而这种方式显然弱化了政策执行到政策修改再进行执行的循环作用。缺乏以农民视角的感知与需求作为出发点来进行政策的修正或者执行方式的优化。只有当农民的需要与政策执行的内容相契合时，才能真正实现政策目标，取得良好政策绩效，为土地确权工作的顺利开展奠定群众基础。

本文在分析农地产权认知对农村土地确权政策执行影响的基础上，从农地所有权、承包权、经营权三个角度出发，分析了农民认知对土地确权政策执行效果的影响。解析政策执行与农民认知的矛盾点，并为最终确定问题的所在和解决问题的关键提供合理的建议。

二、农民农地产权认知的现状及表现

土地确权工作，主要是确认农地归属，强化物权保障，有助于农民进行土地流转和抵押贷款。然而当前土地确权工作进行地并不是非常顺利，其中一个主要原因就是农民对土地产权的认知不足。2016年刘玥汐等人调研的回归分析结果显示，农地确权对于促进农村土地流转具有正向的显著作用。拥有土地转让和抵押权不仅给予农户法律层面的保护，也增加农户长远投资的心理预期，有助于增加其未来收益[3]。吉登艳等人也认为正确识别土地产权制度政策与土地安全的联系能激励农户的土壤保护性投资行为[4]。由此可知，土地确权作为一项有利于农民利益与土壤安全的政策，具有重要的实践意义。然而自2013年中央一号文件要求五年内完成土地确权政策以来，政策执行中的问题与挑战一直都如影相随。

第一，农村土地所有权认知模糊，淡化确权现实意义。对于土地所有权的认知，在以往学者的调研中可以看到，农民并不清楚土地归谁所有。2007年陈小伍的调查结果显示，70% 的农户认为土地归国家所有，9.2%的农户认为土地归集体所有，6.3%的农户认为土地归自家所有[5]。2009 年钟涨宝等人的调查研究发现，农民认为农村土地的所有权归国家所有的占 49.7%，归村集体所有的占9.5%，归农民个人所有的占32%[6]。同年徐美银等调研发现，农民认为农村土地属于国家所有占31.75%，认为农村土地属于集体所有的占36.5%，认为农村土地属于个人所有占29.08%，还有2.67%的农民不知道农村土地的所有权主体[7]。因此，大部分农民并不清楚农地所有权归谁所有，而有相当大部分农民认为农地所有权归国家。这种 “普天之下，莫非王土”的传统观念深深束缚了农民。即在农民的土地认知结构中，土地“国家所有”虽有悖于国家法律规定，但却是一个现实问题，也成为淡化确权现实意义，阻碍农民积极配合确权的重要因素[8]。因而对于本次土地确权就会采取一种无所谓的状态。

第二，农民基于承包权认知依据不同引发确权冲突。在本轮确权中，为了得到土地，有人利用乡规民约，要求按照现在所种地块进行确权。一些村民援引法律规定，提出土地应该30年不变，按照原来承包合同上的数据来进行确权，这成为土地确权中的一个较大矛盾。历史上农业税导致的土地面积虚报、土地质量不一导致的土地折算、私自新垦荒地、私自侵占集体土地等，使得承包面积和实际面积出入较大。同时我国二次承包时签订的合同是保持农地30年不变，然而这种不变却导致了不公平。增人不增地，减人不减地，出现一些家庭分地时人少，家庭人口后来增多却无地可种。而一些家庭分地时人多，后来劳动力随年龄增大而减少的，有地不能种这种不平衡。为了地区稳定和邻里间的和谐，许多地区采取三年一小调，五年一大调的安排。因此出现“有的在土地确权过程中引用政策法律为自己争取利益、有的强调以往土地分配事实为自己争取利益、有的利用传统地方性知识来为争取土地权益提供有利话语”[9]。因此，最后土地承包面积和承包时间依据认知差距较大，村干部以及村民都不愿意翻历史旧账，理清这种目前并不影响自己目前生产生活的土地问题。

第三，农民对经营权收益的不确定性认知导致确权行为消极。随着经济发展，农民种地所得收入已经远远在社会发展平均水平之后。农民进城务工现象普遍，农村劳动力人口逐渐减少。因此，农户并不在意土地如何处置，甚至有人因为经济效益低，直接进行抛荒。还有农民将土地进行流转，基于农村的“熟人社会”状况，这种流转多通过口头约定进行。因此，农民认为根本没必要进行土地确权。除此之外，也有相当多的被访农民认为本次土地确权不过就是重新发一个证书或者干脆认为没有意义。至于今后进行大规模流转或者征用，农民认为国家会统一处理，这种特殊情况就算确权也没有多大意义。目前农村土地产出不高，升值空间不足，导致土地经营权收益的不确定。

三、基于农民认知的土地确权政策执行阻碍原因分析

“农地产权制度的有效性很大程度上取决于参与人对其认知程度的高低。而农民是农地产权制度的主要参与人之一,农民对农地产权制度的认知和行为必然对农地制度的整体效率产生影响”[10]。农村土地确权政策主要是为了保护农民的合法权益。然而从以往的经验可以看出，大多数政策在落实过程中，农民处于一个几乎完全被动的位置，只是单纯的作为各项政策的接受者，而对政策的制定或者修改参与甚少。当前农民对土地产权的认知十分模糊，对土地今后的使用和发展关注不足，成为落实土地确权政策的重要阻碍。

首先，从政策提出者的角度讲，往往是政府从宏观发展层面来统筹决定。农村土地确权政策的提出和执行，其根本目的为了解决农村土地权属问题，促进农地有序流转，保障农民利益。但一般情况下，政策的制定和执行都以各级政府掌握的相关信息为依据。在提出土地确权政策时，政府掌握的这些信息是否充分了解了农民对相关问题的认知情况却是未知的。同时，在土地确权政策执行的过程中，对农民进行政策的解读宣传是否贴近农民的认知水平，在土地确权政策的执行中有很大的影响。邹晓娟等人在研究中发现“家庭人口数、农户是否现场确认承包地权属、村组是否成立土地确权工作理事会等会显著正向影响农户对土地确权工作的满意度”[11]。谢强强等人在研究中发现“被调查者家中是否有村干部、农户是否知道本村开展过土地确权宣传工作对农户认知土地确权有显著的正向影响”[12]。农民的认知与农地制度改革的协调性往往会决定改革的方向和进程，不正确或模糊的认知将会影响土地确权政策的执行，最终阻碍政策目标的实现。

其次，对于政策的实施对象，即农民及农村土地来说，被动的接受各项政策，会使大家内心产生抵触情绪。对于农村土地权属问题来说，因为其历史的复杂性和法律的模糊性，导致各个地方形成了固有的权属逻辑，并且这些思想对农民本身也存在着潜移默化的影响。当政府土地确权政策下发后，要求理清土地的所有权、承包权和经营权，必然会因为与农民目前的思维模式背离而导致矛盾，从而产生政策实施的各种困难。

最后，土地有序流转和规模经营对农民来说利益不明显。土地作为最根本的生产资料，其增益并未赶上整个社会的发展速度。随着时代的发展，单纯的土地耕种收益已经不能满足农民的生活要求，农民脱离土地现象十分普遍，土地抛荒以及口头流转现象较为平常。土地作为农民最基本的生产资料，是农民的“命根子”，不能随意处理。但农民大量从土地上脱离出来已经成为必然趋势，因此要让农民意识到到土地的潜在收益，从而主动要求规范土地权属，积极配合确权。土地流转和规模经营目前并没有合适的条件，因此农民根本不会感受确权的必要性，认为是花钱办无用的事。只有当农民认识到土地确权工作是为了保障自己的利益，他们才会积极配合。

四、提升农民土地产权认知的几点建议

政策执行的最终目的是为了实现政策目标，取得最大的政策绩效。因此，为更好地推行土地确权政策，实现农村土地的有序流转，保护农民的合法权益，就需要对相关政策的制定和执行进行分析优化。农民作为政策执行的对象，对相关内容的认知对政策执行的效果具有非常重要的影响。因此，在政策的制定和修改中，要做到“取之于民，用之于民”，政策的开展需要根据基层的具体情况以及基层民众的具体需求出发。而经过优化后的相关举措，也要确定其作用目标以及作用范围，这样才能达到政策或者举措的最大效果。因此，基于农民当前农地产权认知程度对农村土地确权政策执行的影响，本文提出以下几点建议：

第一，提升农民农地产权认知度。首先，通过增加对农村的教育投入,提高农民的文化程度，提升农民个人素质。例如，建立村图书馆，组织读书社等，让农民在农闲时间提升自身素质。其次，加强土地确权政策宣传工作，提升农民对土地确权内涵的理解，提升农民对政策的认知度。从我国学者的大多数研究中都可以看出，农民对土地确权了解越多，就会越支持确权工作并且对该项工作的满意度也越高。因此，加大宣传，利用农民经常接触的媒体，多渠道投放土地确权政策的相关信息，能够提升农民认知，促进土地确权工作顺利进行。

第二，中央向地方适当放权，赋予村组按本村传统协商土地边界、确定土地承包规则的权力。由于当前中国农村地区为保持“动态”的公平，并未全部采用二轮承包时的30年不变规则。很多地区根据村内人员变动，对土地进行了三年一小调，五年一大调的政策。土地作为集体的共有财产，且具有排斥性，可以看作是一个范围内的公共物品。而解决这种“公共池塘”问题最有效的方式就是发挥集体力量，才能产生最公平最合理的结果。因此国家应该赋权给农民，在村社内部 “结平衡账”使村民自己来协调内部事宜。村民们世代生活在这片土地上，国家政策要求确权，不能搞“一刀切”，硬性规定哪块田地承包给谁，而应该尊重历史、尊重当地农民的意愿，适当调整土地来对他们的利益进行保护。

第三，充分发挥合作社的作用，挖掘农村土地潜在的收益。合作社能够集众人力量，得最大利益。由农村能人牵头，组建合作社，利用土地的抵押贷款权，集体购买生产工具，进行统一规划生产。不仅能提高生产效率，节约劳动成本，而且能产生集聚效益，提高农民收入。无论是否在家乡进行土地耕种，都能以土地入股合作社的形式充分利用其土地，并得到相应收益。通过合作社形式的土地集体管理，不仅能够使农民由“被动确权”转为“主动确权”，而且符合农民的土地认知，能够实现村庄的有序治理。

[1]高名姿、张雷、陈东平.差序治理、熟人社会与农地确权矛盾化解—基于江苏省695份调查问卷和典型案例的分析[J]中国农村观察2015(6).

[2]Bromley,D.W.“Formalising Property Relations in the Developing World:The Wrong Prescription for the Wrong Malady.” Land Use Policy,2009,26(1):20-7.

[3]刘玥汐,许恒周.农地确权对农村土地流转的影响研究——基于农民分化的视角[J].干旱区资源与环境,2016,(05):25-29.

[4]吉登艳,马贤磊,石晓平.土地产权安全对土地投资的影响:一个文献综述[J].南京农业大学学报(社会科学版)，2014(3):52-61.

[5]陈小伍.现阶段农地流转过程中农户意愿与行为研究对中部农村地区3 市8镇 31个行政村的调查[D].武汉:华中农业大学硕士学位论文,2008.

[6]钟涨宝,聂建亮.乡村场域、惯习下农民对土地承包经营的认知基于河北省T 镇的调查[J].湖北社会科学,2010(3).

[7]徐美银,钱忠好.农地产权制度:农民的认知及其影响因素——以江苏省兴化市为例[J].华南农业大学学报(社会科学版),2009,(02):14-21.

[8]李祖佩,管珊.“被产权”:农地确权的实践逻辑及启示——基于某土地产权改革试点村的实证考察[J].南京农业大学学报(社会科学版),2013,(01):80-87.

[9]刘月平.产权社会视角下制约农村土地确权的因素分析[J].山西农业科学,2016,(09):1383-1386.

[10]徐美银,钱忠好.农地产权制度:农民的认知及其影响因素——以江苏省兴化市为例[J].华南农业大学学报(社会科学版),2009,(02):14-21.

[11]谢强强,邹晓娟,黄建伟.农村土地确权工作满意度影响因素分析——基于江西省农户调查数据[J].调研世界,2016,(09):16-21.

[12]邹晓娟,谢强强,黄建伟,翁贞林.农户对土地确权的认知及影响因素分析——基于江西省的抽样调查[J].求实,2016,(06):78-86.