委员会制行政机关的法律问题

邵珠茵

(西北政法大学 陕西 西安 710063)

委员会制行政机关的法律问题

邵珠茵

(西北政法大学 陕西 西安 710063)

委员会制行政机关是行政机关的重要形式，不同于首长制行政机关。其制度有着诸多优势，为追求民主的现代化国家所采用，并不断发展完善。我国委员会制行政机关起步晚，发展缓慢，尚存在缺陷和漏洞。借鉴其他国家健全的委员会制行政机关制度，制定相关的法律法规，完善制度，成为中国法律工作者艰巨和紧迫的任务。

委员会制；委员会制行政机关

一、委员会制行政机关相关概念及其特征

委员会制是一种能够充分发挥议事和整合功能的民主机制。在委员会的运作中，不仅每个委员都有发表意见的权利，而且把充分的表达、商议作为其正确运行的基本要求。委员会制的最高决策权属于集体，委员会的领导者发挥的是组织指挥作用，而不是行使最终决定权。行政组织的决策权及管理权，平均由一定数目委员所组成的委员会按协商达致一致的原则共同行使。

与委员会制并立的首长负责制是指行政组织的法定最高决策权由行政首长一人执掌的行政组织体制。其基本特征是行政首长对行政机关各种事务拥有最终决定权，其他领导成员只有建议权，而无决定权。

笔者认为委员会制行政机关的重要特征有以下几点：1.委员会制行政机关由地位平等的复数成员组成，每个人享有同样的投票权和表决权和发表意见的权利。2.委员会的主席只是委员会的组织主持者，不享有最高决策权和其他特殊职权，不对外独自承担责任。3.委员会制行政机关本质上是代议制民主政体，它具有人民直接民主的特点。

二、委员会制行政机关的渊源和现状

委员会制是行政机关形式的一个分类，有着悠久的历史。经过不断地发展在当今的政治舞台上发挥重要的作用。

(一)委员会制的历史发展。委员会制是民主政治逐步发展的产物。早期的古代民主，主要形式是直接民主。但直接民主的运作有很大的困难，仅在民主量的扩展过程中，直接民主就难以承其重负。而且可操作性差，使直接民主难以成为民主的主要形式。

民主政治在中世纪的复活是以间接民主为基础的。在民主的量不断扩张的前提下，人民逐步找到通过间接参与来表达意愿和控制国家政权，行使行政权力，从而克服每一个人亲自去过问国家大事难以实现的难题。

代议制孕育了委员会制。既然代表都是人民选举出来的，他们所代表的额人民在数量上大致相同、地位上权利平等，因此代表是没有高低等级之分的。

(二)几个国家现行委员会制行政机关制度的简述。1848年瑞士制定联邦宪法，确立委员会制为共和国的政府形式。瑞士联邦委员会是瑞士最高行政机构，由七名委员和两名主席组成。主席和各委员之间地位平等，对内负责主持会议，对外行使国家元首的各种礼仪性的职责，职权极其有限,无任何特权，一切政务均须集体议决，以委员会名义执行。

美国委员会制行政机构产生的原因是深刻的社会危机。政治上，南北战争胜利后，政府的行政权不断增强，出现凌驾于立法和司法之上的态势；经济上，随着工商业的不断发展，垄断企业出现，市场机制已经无法对经济进行有效的调节，社会矛盾不断激化。因此加强政府对政治、经济的管理成为必然。从历史的角度来看，美国的独立管制机构经历的四度扩张，现已有十来个联邦独立管制委员会。

我国早在广州国民政府时期便颁布了有关委员会制行政机关的法律。早期推行的委员会制的法律规定粗略不完善，合议制并不能达到预期的目的。新中国成立至今，我国先后实行过“一长制”制度和行政首长制，相关的法律法规也不断地完善和加强。

三、委员会制行政机关的法律问题之展开。

我国的委员会制产生较晚，发展历程曲折，时至今日，相关法律法规仍不完善，制度也不健全。下面就存在诸多问题详细叙述之：(1)行政机关的组织形式依然单一，真正实行委员会制行政机关制度的行政机关很少。(2)关于委员会制行政机关制度的法律法规缺乏。我国关于委员会制行政机关制度的法律法规的不健全，且规定的内容粗略，不明确。(3)各级委员会名称功能不规范，滥用乱用。在我国的各级行政机关中常见名称为“委员会”的，但实际上大多是首长制行政机关。(4)委员制行政机关中各委员地位平等，协商解决问题，容易导致办事效率低下，增加民主的成本。(5)各委员集体对决策承担责任，比起首长负责制，各委员的责任意识不强，追责机制须更加明确完善。

综上所述，笔者认为须完善相关的法律法规，健全相关制度，来克服委员会制行政机关缺陷，发挥其在现代国家治理中的作用。委员会制行政机关的组织和立法应坚持以下原则：

(一)合法行政原则。1.法律优先。立法上，行政机关的任何规定和决定都不得与法律相抵触；执法上，行政机关有义务积极执行和实现现行有效法律规定的行政义务。2.法律保留。

(二)合理行政原则。合理行政，是指行政机关行使行政权力应当客适度、符合理性。包括：1.公平公正对待原则2.考虑相关因素原则3.比例原则。

(三)程序正当原则。1.行政公开。2.公众参与。3.回避。

(四)高效便民原则。1.行政效率原则。行政机关应当积极履行法定职责，遵守法定时限，禁止不合理延迟。2.便利当事人原则。

(五)诚实守信原则。诚实守信原则主要是指信赖利益保护原则。行政机关公布的信息应当全面、准确、真实非因法定事由并经法定程序，不得撤销、变更已经生效的行政决定。

(六)权责统一原则。权责统一原则的基本要求是行政权力的法律责任的统一，即执法有保障、有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权须赔偿。

同时制定相关法律，来赋予委员会制行政机关的权力并制约、规范和控制委员会制行政机关的权力。具体来说，各项权力包括以下内容：1.立法权。(1)制定行政规章。(2)制定规范性文件。(3)制定标准。2.司法权。委员会制行政机关对管辖对象是否违反法律进行裁决的权力，即准司法权。3.行政权。这是最主要的权力。委员会制行政机关享有一般行政机关所拥有的权力。除此之外，笔者认为委员会制行政机关可享有如下权力：(1)制定具有普遍适用性的行为规则和管理标注(2)发布禁止令(3)财政控制(4)颁布许可证(5)行政制裁等。

四、结语

委员会制行政机关是近年行政机关改革的热门话题。随着近年来我国全面深化改革的进行，经济的快速发展，单一的首长制行政机关制度的弊端更显突出。社会生活的复杂化，也使政府的职能变得复杂与繁多，经济职能与社会职能开始混杂。委员会制行政机关制度适应某些行业领域管制的需要且具有明显优势，应该加强并完善相关法律，实行并发展这种制度，更好的承担经济与社会管理服务职责。中国委员会制行政机关可借鉴国外的先进法规制度，并结合自身实际，力促自身快速发展。

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邵珠茵(1991-)，男，汉族，山东枣庄人，研究生，法律硕士，西北政法大学法律硕士教育学院，研究方向：刑法学。