论道路交通事故认定书的性质与救济途径

杨屹东

(中央民族大学管理学院 北京 100000)

论道路交通事故认定书的性质与救济途径

杨屹东

(中央民族大学管理学院 北京 100000)

在我国的法学界与司法实践中长期对交通事故认定书的性质界定存有争议。回顾道路交通事故认定书在我国立法上的变迁史，尤以2004年《道路交通安全法》的出台为分水岭，法律明确将其定性为证据，但没有明确规定具体的证据种类，在理论研究与司法实践中都存在问题。归纳整理我国关于交通事故认定书的救济途径，针对实践中存在的问题，提出完善建议，以期让大家了解关于道路交通认定方面的立法变迁，不断完善《道路交通安全法》，同时使当事人能够得到最大的救济，充分保障当事人的合法权益。

交通事故认定书;行政行为;行政可诉性;救济途径

一、道路交通事故认定书立法上的变迁

随着我国不断增长的机动车保有量，道路交通事故也屡屡发生，在发生交通事故后，交管部门会对事故现场予以勘验调查，向事故当事人出具《交通事故认定书》，以此确定事故责任的比例承担问题。如果当事人对认定书不服，有哪些救济途径呢？欲探讨救济途径，先要明晰交通事故认定书的性质为何，才能寻找到相应的救济途径。但是学界与司法实践中都长期对交通事故认定书的性质判断存在争议，众说纷纭。首先回顾下在我国法律规定中关于交通事故认定书性质的变迁史。

通过1992年1月1日起施行的《中华人民共和国道路交通事故处理办法》(以下简称《办法》)的规定，可以看到《交通事故责任认定书》是由公安机关作出，当事人如果不服可以选择行政复议为救济途径，基于此，理论学界普遍将交通事故责任认定书定性为行政行为。

但《办法》中只规定了对认定书内容不服时可申请行政复议，对是否可以提起行政诉讼没有规定，所以在司法实践中，当事人就此提起行政诉讼时，司法机关也难以确定是否可以受理管辖，有的法院以行政案件受理并作出判决，有的法院却不予管辖。为了在司法实践中做到相对统一，1992年12月1日公安部和最高人民法院联合下发了《关于处理交通事故案件有关问题的通知》(即法发(1992)39号文，以下简称《通知》)中第四条规定，当事人单纯地就公安机关作出的道路交通事故责任认定和伤残评定不服的，人民法院对此类案件是不予受理的；当事人如果对交管部门作出的行政处罚不服或者损害赔偿有争议的，可以提起行政诉讼、民事诉讼；人民法院在审理交通肇事案件时，若经审查认为认定书中的责任认定确属不妥，则不予采信。此《通知》出台后，各地法院的行政庭基本上都关闭当事人对交通事故责任认定的救济大门。

《公报》不具备强制性，各地的司法实践又一次循环到最初的局面，有受理的，有不予受理，理论学界也是一番新的论辩。2003年10月28日颁布了《中华人民共和国道路安全交通法》(以下简称《道交法》)中第七十三条规定，交管部门应当依据交通事故的现场勘验、检查、调查等情况，及时制作交通事故认定书，以此作为处理交通事故的证据。该法首先将原“交通事故责任认定书”的“责任”二字去除，略有倾向地淡化其行政性；其次将交通事故认定的性质由行政行为改变为证据的一种，取消了原《办法》中行政复议的规定。在全国人大常委会法工委法工办复[2005]1号《关于交通事故责任认定行为是否属于具体行政行为，可否纳入行政诉讼受案范围的意见》中规定，将交管部门制作的交通事故认定书作为处理交通事故案件的证据使用。明确指出交通事故责任认定行为不属于具体行政行为，当事人不能向人民法院提起行政诉讼。

至此从法律规定上看，我国已明确将交通事故认定的性质界定为证据，也规定了交通事故认定书不可复议也不可诉，其救济途径只为当事人举证，由法院裁定该事故认定书上所载内容是否予以采信。可是将交通事故认定界定为证据属性的依据是否是值得推敲的呢？

二、交通事故认定书性质的考究

(一)证据说

1.证据说的合理性研究

《道交法》将交通事故认定书定性为证据的一种，我想主要是基于下列几方面的考量：

(1)《道交法》中将交通事故认定书定义为是交管部门依据交通事故现场的勘验、检查、调查等，及时作出的一种法律文书。交管部门作为处理交通事故纠纷的专业部门，基于其专业的视角，对交通事故的现场进行勘验、调查，对事故发生原因、责任予以查明、判断，其目的是解决事故当事人之间将来可能引发的侵权赔偿纠纷，同时也为人民法院在审理此案时提供专业建议，便利法院的审判工作。

(2)交通事故认定书不具备行政行为的拘束力、公定力与强制执行力。行政行为的拘束力是指行政主体和行政相对人会被已经生效的行政行为所附加的一种约束的法律效力；所谓公定力是指行政行为一经成立，都会被推定为是合法的，要求所有的行政主体与行政相对人对其予以尊重的一种法律效力；执行力指行政行为有国家强制力作为保障，如果行政相对人不配合履行，其将受到强制执行。但交通事故认定书不具备拘束力，因为其只是对一起交通事故的事故原因、事故过程作出一种分析结论，没有直接对事故当事人的权利与义务予以确认，不会产生实际的法律效果。那自然就谈不上强制执行力，因为没有规定事故当事人的义务，不具有强制执行的内容。(3)将交通事故认定书作为证据，当事人如果对认定书中所载内容有异议，在人民法院审理或组织调解时，可以同其他证据一样依据证据规则，就证据的真实性、合法性以及关联性进行质证，如果该认定书确有错误，人民法院可以依法不采信该认定书中所载内容，进而依据现有合法有据的证据作出判决。这样，当事人的权益还是得到了有效地救济。

2.证据说存在的问题

交通事故认定书不符合法定证据种类规定的特征，不具有证据合法性的要素。《道交法》只是将交通事故认定书定性为证据，但具体是哪种证据没有规定。根据《民事诉讼法》中关于证据种类的规定，与其可能相关的为书证与鉴定结论(刑诉中称鉴定意见)。

公安部在《关于对地方政府法制机构可否受理对交通事故责任认定的复议申请的批复》中指出，交通事故责任认定是交管部门作出的一种鉴定结论。主流也较倾向将交通事故认定书作为鉴定结论，但仔细观察，会发现交通事故认定书与一般的鉴定结论是有很大区别的。所以会发现，如果将事故认定书定性为鉴定结论，当事人在现有制度中确无法享有与其他鉴定结论一样的权力，那便损害了当事人的合法权益。

交通事故认定书也不能认定为是书证。根据书证的规则，一般而言其反映的就是案件的客观事实，没有掺杂人为的主观认识，但交通事故认定书却是客观事实与主观认识相结合的产物。交警队的工作人员根据对事故现场的调查信息，结合自己的办案经验，对事故各方的责任予以判断划分，其所作出的交通事故认定并非对客观事实单纯而直接的反映。

(二)具体行政行为说

1.交通事故认定符合具体行政行为的构成要件

具体行政行为是指行政主体为实现行政管理的目的，根据行政相对人的申请或者依据法律授予的职权对涉及具体而特定的行政相对人的权利义务作出的行政行为。交管部门作出《交通事故认定书》这一行为符合具体行政行为的构成要件，应当将交通事故认定定性为具体行政行为。那么根据最高人民法院颁布的《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》的规定，可以逻辑地推出如果当事人对交通事故认定不服，依法可以提出行政复议或者行政诉讼，以实现法律救济。

2.为什么国家不认为《认定书》具有行政可诉性？

行政可诉性是指行政相对人针对行政主体作出到的某一行政行为，在现实的条件下能够向人民法院提起行政诉讼的可能性，具体包括法律上的可诉性和事实上的可诉性。诚如上文所分析到的交管部门作出《交通事故认定书》这一行为符合具体行政行为的构成要件，具备法律上的可诉性,但该行为不具备事实上的可诉性。所谓事实上的可诉性是指该行政行为是否已经对行政相对人产生了实际的或者终局的法律效果，如果没有对相对人的权力义务造成实际的影响，即没有救济的必要性。依据《道交法》第七十三条的规定，交通事故认定书是交管部门根据交通事故的现场勘察、技术分析、检验等情况作出的一种法律文书。如果法律允许对这一行为可以提起行政诉讼，在司法实践中可能会产生如下的问题：(1)法院审理案件存在专业局限性。对事故车辆损害鉴定的专业性技术判、事故现场勘验记录、现场图、检验调查结论等都需要具有处理交通事故专业知识和丰富经验才能予以判断，而法官普遍不具备此方面的专业知识。(2)易产生讼累。允许事故当事人对《交通事故认定书》的异议提起行政诉讼，实际上对当事人的损害赔偿请求等突出问题没有意义。事故当事人如有异议可通过行政复议予以更正，即使行政机关作出维持的复议决定，当事人还可以就损害赔偿等再次提起民事诉讼予以解决。而如果让其行政诉讼，法院对争议认定书判决撤销并责令重新作出，当事人又可能会对重新作出的行政行为。

三、对道路交通认定不服的救济途径

(一)现有救济途径考究

1.复核制度

根据《道路交通事故处理程序规定》第五十一至五十六的规定，当事人如果对认定书有异议的，可以向上一级交管部门通过书面的方式提出复核申请；上一级的交管部门经审查后认为原道路交通事故认定存在问题，应当作出复核结论，责令原办案单位认定。但对重新作出的交通事故认定书仍持有异议，应如何处理并没有作出相关规定。

2.证据模式

根据《道交法》第七十三条的规定，如上文所分析的将其作为一种证据，如果当事人对交通事故认定有异议，人民法院在民事或刑事案件的审判过程中认为交通事故认定书确有违法情形或存在错误的，人民法院可将交警队所作出的交通事故认定书与其他证据平等对待，依法对其的真实性、客观性、合法性进行审查，如有有充足的证据能够推翻该认定书时，法院不需要经过重新认定即可直接决定不予采信，并直接根据已查明的案件事实来确定当事人之间的事故责任。

(二)完善交通事故认定救济途径的建议

通过上文的论述会发现，如果将交通事故认定书定性为证据，那么其将处于在证据体系中所属证据种类难以界定的尴尬局面，也会在司法实践中产生问题，故我建议从以下方面予以完善：

1.《交通事故认定书》作为一项鉴定结论，其首先要由合法且具备资质的鉴定机构予以作出，其次结论的作出人员应具备鉴定资格。故建议将交通事故认定增加为公安机关检验鉴定的项目，将其纳入司法鉴定管理的轨道。鉴定机构和鉴定人应当具备相应的条件，并经省级司法行政部门登记并公告，才能取得相应的鉴定资格，如未取得鉴定资格，其作出鉴定结论将不会被采信。如此调整后，为交通事故认定书属于鉴定结论的证据种类提供了依据。

2.设立专门的交通事故认定科。实践中，作出交通事故认定的交警同时也是该交通事故的调查人员，这显然违背了我国《刑事诉讼法》中关于侦查人员不得担任鉴定人的规定，因此建议设立专门的交通事故认定科，专门负责交通事故认定工作，具体的侦查人员收集到足够的证据后移交给交通事故认定科进行事故认定，实现侦查人员与鉴定人相分离，增强认定人员的专业性。

3.根据我国《民事诉讼法》、《刑事诉讼法》的规定，人民法院可以要求鉴定人员出庭对鉴定结论做相关说明，那么建议在审理关于交通事故的案件中引入专家证言制度，人民法院在审理中有权要求事故认定人员出庭接受质询。

通过回顾道路交通事故认定在我国立法上的变迁，会发现国家对其性质的界定也是几经周折，《道交法》的出台看似给长期存在争议的交通事故认定书的性质做出了一个明确的界定，但仔细分析也存在一些法律上的不适与实践中的问题。因此建议在证据说的性质前提下，通过修改交通事故认定书的认定程序，让其能切合我国的证据体系，这样做才能让当事人不存争议的享有明确的救济途径，使公安机关交通管理部门依法行政和公正执法，切实保障交通管理相对人的合法权益。

[1]许睿.中华人民共和国道路交通管理条例道路交通事故处理办法交通违章处理程序规定[M]，2003

[2]最高人民法院、公安部关于处理道路交通事故案件有关问题的通知.[EB/OL].法律图书馆.网址http://www.law-lib.com/law/law_view.asp？id=9160.[2014.1.26]

[3]杨丹.试析《中华人民共和国最高人民法院公报》中行政案例——兼论我国案例指导制度的意义[D].华南理工大学硕士学位论文

[4]国务院法制办公室.中华人民共和国道路交通安全法[M].中国法制出版社,2011

杨屹东(1991.3-)，男，回族，宁夏，硕士，中央民族大学管理学院，民族地区公共行政管理专业。