中国保障性住房土地供应政策分析

郭 蓉

(山西财经大学公共管理学院 山西 太原 030000)

中国保障性住房土地供应政策分析

郭 蓉

(山西财经大学公共管理学院 山西 太原 030000)

当前，我国保障性住房建设已经进入较为稳定的阶段，但保障性住房建设受制于资金和土地的限制，尤其是土地已成为制约保障性住房建设的关键因素，因此研究保障性住房土地供应的状况及其政策具有重要意义。本文对中国保障性住房土地供应的总量、结构、计划和空间分布四个方面进行了分析，并对不同阶段的保障性住房土地供应政策进行了总结分析。

保障性住房；土地政策

一、中国保障性住房土地供应状况分析

根据《中国国土资源年鉴》(2004-2015)的数据显示，自2003年以来，中国保障性住房土地供应状况从总量上来看，土地供应量及其增长率呈现出明显的阶段性特征，经历了从缓慢增加，到快速增加，再到迅速减少三个阶段；保障性住房土地供应量占住宅土地供应量的比重逐年增加；经济适用住房土地供应量的变动趋势同全国保障性住房土地供应量的变动趋势相一致，2009-2014年廉租住房土地供应量呈现先减后增的变动趋势，2012年达到最大值，2013-2014年出现负增长。从区域情况来看，经济发展较慢、人口稀疏的西北地区和天津、浙江等经济发展较快地区的保障性住房土地供应量占住宅土地供应量比重较高(超过30%)，而经济发展快且人口较多的省份的占比较低(低于10%)。

二、中国保障性住房土地供应政策分析

有关中国保障性住房土地供应的政策大体可以分为四个阶段：起步阶段；以经济适用住房为主的保障性住房土地供应阶段；经济适用住房和廉租住房土地供应并重的阶段；注重公共租赁住房土地供应的阶段。

(一)起步阶段(1994-2002年)

1994年为适应城镇住房制度改革的需要，实现住房的货币化供给，我国提出了建立具有保障性质的经济适用住房制度。《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》和《城镇经济适用房管理办法》首次提出在经济适用住房建设用地的原则上采取行政划拨方式的供应方式，并且要求经济适用住房的建设量要达到房地产开发商建设总量的20%，同时要求地方政府要优先安排经济适用住房的建设用地，这实质上是对经济适用住房土地供应的原则性规定，并没有实际意义。1998年受金融风暴的影响，《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》出台，要求建立多层次住房供应体系，经济适用住房的地位得到凸显，同年《关于大力发展经济适用住房的若干意见》要求各地要根据当地建设用地可供应情况及城市总体规划编制经济适用住房年度计划，在供地计划中统筹安排，将经济适用住房建设计划报国土资源部等部门备案，这一规定对于促进经济适用住房土地供应具有一定的意义。

从1998年我国正式提出建立廉租住房制度到2003年廉租住房制度正式确立，这一阶段关于廉租住房的制度侧重于对最低收入家庭实行租金补贴为主，租金核减、实物配租为辅的手段，同时对于廉租住房的房源以收购现有公房为主，限制集中建设廉租住房，在廉租住房的土地供应方面，仅做了一些诸如划拨供地、给予土地优惠等原则性的规定。

(二)注重经济适用住房土地供应阶段(2003-2006年)

2003年，《国务院关于促进房地产市场平稳健康发展的通知》的发布使得经济适用房在住房制度改革中的地位得到强化，同时该文件还规定在房价上涨较快及住房供不应求的地区应当增加普通商品住房和经济适用房的土地供应。2004年，《国务院办公厅关于深入开展土地市场治理整顿严格土地管理的紧急通知》要求对各地执行土地利用总体规划和年度计划的情况进行监管，擅自改变土地利用计划的，要追究有关人员的责任，这在一定程度上促进了列入土地供应计划的保障性住房用地的供应。2005年，《关于做好稳定住房价格工作的意见》明确指出对居住用地和房价上过快的地区要着重增加商品住房和经济适用房的土地供应量，引入市场机制完善土地储备制度，提高普通商品住房土地的供应能力，可见这一政策侧重于增加商品住房的土地供应以降低房价；这一文件对廉租住房制度也进行了完善，将制度建设情况纳入政府目标管理工作中，并对其加强监管，要求建立廉租住房保障对象档案，除财政资金外多渠道筹集廉租住房资金，可见这一时期廉租住房制度建设的重点在于资金的筹集。2006年，《关于调整住房供应结构稳定住房价格的意见》明确提出要重点发展中低价位中小套型普通商品住房，要优先保障中低价位中小套型普通商品住房(经济适用房)廉租住房土地供应不低于居住供地总量的70%，并明确在2006年底前各地要安排一定的廉租住房开工建设。2007年，《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》要求又加强了对上述政策的落实。

(三)经济适用住房和廉租住房土地供应并重的阶段(2007-2011年)

2007年，《关于认真贯彻国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见进一步加强土地供应调控的通知》为确保70%的土地供应政策落到实处，制定了监管措施确保政策的落实。2008年，《三部委联合印发廉租住房工作意见》对廉租住房的建设任务进行了明确的规定。《2009-2011年廉租住房保障规划》明确了各年的廉租住房建设计划并且由住房城乡部对廉租住房工作进行考核，重点经考核建设用地的落实及建设任务目标的完成。2009年《国土资源部关于切实落实保障性安居工程用的通知》对保障性住房建设用地计划的落实、供应管理和监督管理进行了细化，这一政策的目的在于确保保障性住房土地供应落到实处。2010年，《关于加强房地产用地供应及监管有关问题的通知》、《国务院关于坚决遏制部分城市房价过快上涨的通知》、《国土资源部关于改进报国务院批准城市建设用地申报和实施工作的通知》强调落实保障性住房土地按时按计划供应。2011年，《国务院关于保障性安居工程建设和管理的指导意见》明确各市县要科学编制保障性住房土地供应计划，涉及新增建设用地要优先安排，做到应保尽保。储备土地和收回使用权的国有土地优先安排保障房建设。

在公共租赁住房土地供应方面，《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》规定面向经济适用房对象供应采用划拨方式供应土地，其他的建设用地可以采用出让、作价入股、租赁等方式供应土地；此外，还有一些关于增加公共租赁住房土地供应的原则性规定。

总之，2008年以后的保障性住房土地供应政策侧重于落实土地供应量，保证保障性住房土地的用途不发生改变，确保保障性住房土地按时按计划供应。

(四)保障性住房土地供应减少的阶段(2012年—-)

2012年，国土资源部、财政部、中国人民银行、中国银行监督管理委员会《关于加强土地储备及融资管理的通知》中规定储备土地应优先应用于保障性安居工程。2013年，《国务院办公厅关于继续做好房地产调控工作的通知》中要求加快保障性住房建设，提出2013年住房用地供应量不低于过去3年的平均水平，2014年及2015年政策侧重于棚户区改造及公共租赁住房的建设及管理，专门针对保障性住房土地供应方面的政策比较少。

综上，可以看出，我国保障性住房的土地供应政策在不断完善的过程中，也呈现出双轨性、垄断性和土地供应政策双重标准等特征，因此，为了使保障性住房土地供应计划更加合理，应当加快财税及土地制度改革，根据各地的经济、土地、人口等情况合理地确定保障性住房土地需求量，利用动态监管机制等措施确保计划的落实，同时对于不同地区采取差别化保障性住房土地供应政策。

[1]张占录，汪晗，聂鑫.基于差别化土地供应政策的保障——以“黄石模式”为案例研究[J].社会经纬，2013，(09)：29-30.

郭蓉(1992-)，女，汉族，山西长治人，现为山西财经大学公共管理学院土地资源管理专业2014级硕士研究生，研究方向：房地产开发与经营。