廉租住房概念的再界定

王 路

(南京师范大学 法学院，江苏 南京210046)

廉租住房概念的再界定

王 路

(南京师范大学 法学院，江苏 南京210046)

分析国家和地方政府在法律层面对廉租房相关概念的界定情况，提出存在概念界定不清的现状。在总结学者对廉租房法律概念的基础上，尝试提炼符合实际的概念。

廉租房；保障房；概念

住房问题是关系国计民生的重大问题。近年来，中央政府不断推进廉租保障房政策的出台和监督落实，极大地促进了和谐社会的建设。党在十七大报告中提出要通过建立健全廉租住房保障制度，加速促进落实城市低收入家庭住房困难问题的解决。

一、我国廉租住房制度发展轨迹

我国近年来对廉租住房问题展开探讨并推行了一系列有益的尝试。1998年，国务院首次明确提出在全国推行廉租住房制度，历经《城镇廉租住房管理办法》、《城镇最低收入家庭廉租住房申请、审核及退出管理办法》以及《廉租住房保障办法》，直至《关于加强廉租住房管理有关问题的通知》的颁布，从中可以看出我国廉租住房制度的发展轨迹。廉租住房制度在不断的探索中初见轮廓，住房保障制度改革也取得了一定成效。

二、当前对“廉租住房”概念的法律界定情况及分析

在法律规定层面，“廉租住房”一词的概念界定存在含混不清的情况。1999年建设部颁行的《城镇廉租住房管理办法》曾对“廉租住房”的概念作出界定：“城镇廉租住房是指政府和单位在住房领域实施社会保障职能，向具有城镇常住居民户口的最低收入家庭提供的租金相对低廉的普通住房”。但该规章在2003年已因《城镇最低收入家庭廉租住房管理办法》的施行而失效，其后至今，国务院部门所制定的相关部门规章中也没有再对“廉租住房”一词给出确切的定义。这些部门规章在用语上仍然沿用“廉租住房”一词，但并不对“廉租住房”所对应的概念给予设定，而只是就廉租住房的保障方式、职能主体、房屋及资金来源、申请审批程序等方面，依据国家住房保障各个发展阶段的实际情况作出顺应发展需要的规定。

在地方政府规章层面，目前全国已有二十五个省、自治区、直辖市专门就廉租住房事项颁布了地方政府规章，二百多个市县级地方就廉租住房工作制定了地方政府规章或规范性文件，其数量的总和已达八百余件。在1999年至2003年间颁行的地方政府规章大多也对“廉租住房”一词给出了定义。随着2003年《城镇最低收入家庭廉租住房管理办法》与2007年《廉租住房保障办法》的新旧更迭，“廉租住房”一词在部门规章中尽管一直沿用，但却再没界定过这一概念。与此相应的，2003年后各地关于廉租住房的地方政府规章也随着部门规章的更迭而作出相应调整，新颁行的地方政府规章中明确界定“廉租住房”概念的亦大幅减少。现有就廉租住房管理专门制定地方政府规章的二百多家省、市级地方中，对“廉租住房”概念作出明确界定的不到三分之一①约有六十家左右。依据法律图书馆与北大法律信息网检索结果得出，统计截至2011年10月1日。。其中对“廉租住房”概念的表述也显现出了与以往不同而更适应现时发展的变化。如2007年12月颁行的《广州市城市廉租住房保障制度实施办法(试行)》规定，城市廉租住房保障制度是指“政府按照规定的条件通过发放租赁补贴、实物配租、公房租金核减等方式，解决城市低收入家庭住房困难的住房保障制度”；2008年颁布施行的《杭州市城镇廉租住房保障管理办法》第一条规定，廉租住房保障制度是指“由政府通过货币补贴、实物配租、公房租金减免等方式，为解决低收入家庭住房困难而建立的一项住房保障制度”；2009年颁行的《清远市市区廉租住房保障制度实施办法》给出的界定是：政府按照规定的条件通过发放租赁补贴、实物配租、公房租金核减等方式，解决市区具有城镇户籍的低收入家庭住房困难的住房保障制度；2010年颁行的《石家庄市廉租住房保障和管理办法》给出的定义是：政府对经有关部门认定为城市低收入住房困难的家庭提供补贴或住房，以改善其居住条件的一种保障制度；所称廉租住房是指市区内由政府出资，通过集中新建、配建、购买等形式筹集的，向低收入住房困难家庭提供并按照规定标准收取租金的住房。

我们可以从国务院部门规章及地方政府规章的细微差别处看出“廉租住房”这一用语在法条中的概念变迁。最初，建设部在其规章中将廉租住房的概念界定为“政府和单位在住房领域实施社会保障职能，向具有城镇常住居民户口的最低收入家庭提供的租金相对低廉的普通住房”①见建设部1999年颁行的《城镇廉租住房管理办法》第二条。，此种定义表述清晰、逻辑通顺，多数地方在随之制定的当地廉租住房规章中纷纷效仿。但其实际上并未能覆盖各地规章中“廉租住房”一词所蕴涵的全部意义，因为其只揭示了实物配租一种保障方式而未提及租赁补贴与租金核减等其他保障方式。随着2003年建设部《城镇最低收入家庭廉租住房管理办法》中对廉租住房实物配租、租赁住房补贴等保障方式的明确，此后颁行的各地方政府规章中对“廉租住房”一词设定的概念则大致可归纳为“向具备某一地区城镇常住居民户口并符合一定条件的家庭提供的租金补贴或者租金相对低廉的普通住房”。稍加留意，便可发现该种概念表述存在问题。将“廉租住房”界定为“向……提供的租金补贴……”存在语法弊病，将“住房”之不动产概念界定成了以一般等价物的货币为表现形式的“补贴”，这两种词语显然无法构成同义关系，该种概念界定有失严谨。不过，从近几年颁布的廉租住房规章中，可以发现对廉租住房相关词汇的界定呈现出区分概念、用词确切的趋势。越来越多的地方政府规章将政府履行社会保障职能为低收入家庭提供租金补贴或租金低廉住房的举措对应于“廉租住房保障”一词。甚至有的地方政府规章已经明确区分“廉租住房”与“廉租住房保障”的概念，将“廉租住房”定义为“市政府在住房领域实施社会保障职能，向符合条件的本市城镇最低收入家庭提供的租金相对低廉的普通住房”，而“廉租住房保障”的概念则为“实行以发放租赁住房补贴为主，廉租住房配租，住房租金核减相结合的具体保障措施”。

廉租住房保障在不同时期所蕴涵的具体内容是不同的，甚至在同一时期的不同地区，廉租住房保障的具体运作也各不相同。前者如我国廉租住房保障对象的资格条件设置，由最初的“城镇最低收入家庭”到现在的“城镇低收入家庭”；我国廉租住房保障的责任主体由最初的“政府和单位”变为现在的“政府”。后者则主要表现为各地对于廉租住房保障对象的资格条件设置、补助标准等方面存在的地区性差异。不过，这两项因素并不能阻却对“廉租住房”、“廉租住房保障”等概念所涵之意的辨别与提炼。

三、学界对“廉租住房”概念的探索

一直以来，各界学者也在对廉租住房的相关概念进行积极探索。金俭将廉租住房定义为：“政府和单位在住房领域实施社会保障职能，向具有城镇常住居民户口的最低收入家庭提供租金相对低廉的普通住房”[1]。周珂提出：“廉租住宅，即通常所说的廉租住房，是指政府和单位履行住宅社会保障职能，向城镇常住人口的最低收入家庭提供的租金相对低廉的保障性住宅”[2]。上述两种表述依稀可见1999年建设部《城镇廉租住房管理办法》中对廉租住房所作定义的影子。王洪春指出，“廉租住房是政府出资出力兴建的保障性的出租性住房，在既定规则的前提下，按照计划有序地组织和分配，贫困家庭可以通过申请得到政府的住房保障”[3]，其仅将廉租住房的来源限定在政府出资兴建，略欠全面。李剑阁认为：“城镇廉租住房，是政府面向城镇最低收入家庭提供的租金低廉的普通住房”[4]，此概念界定亦显示出廉租住房保障早期针对城镇最低收入家庭进行保障的特点。还有其他多位学者也在其著述中为廉租住房作过概念界定，然其或只揭示出廉租住房保障的部分特性，或因带有过于浓重的时代烙印而难以适应廉租住房制度发展的现状。

四、对“廉租住房”相关概念的界定尝试

为廉租住房相关词汇界定出精确的概念其实并非易事。笔者认为，应当尽量避免太过琐碎的运作细节而将重点放在对廉租住房保障本质属性的提炼上。同时，还应该对“廉租住房”、“廉租住房保障”、“廉租住房保障制度”等概念进行区分，明确其各自所对应的内涵以避免混用。笔者尝试将廉租住房的相关概念界定如下：

1．廉租住房，又被称为廉租房或城镇廉租住房，是指政府为履行其社会保障职能，而向符合相应条件的城镇低收入家庭提供的租金相对低廉的普通住房。

2．廉租住房保障，是指政府履行社会保障职能，以实物配租、租金补贴等方式为符合相应条件的城镇低收入家庭租赁住房所提供的保障。

3．廉租住房保障制度，是指政府履行社会保障职能，采取租金补贴、实物配租等方式为符合相应条件的城镇低收入家庭租赁住房提供保障之事项而设立的一系列管理、运作等方面的规则体系。

需要说明的是，廉租住房相关概念界定的过程，也显现了我国廉租住房保障制度的发展现状。其实人类社会的语汇都有可能会因时代长河的奔流而逐渐被打磨出不同的样式，但这并不影响我们立足当下，针对某项课题的研究而作出相应的语义界定。本文就廉租住房保障之相关概念进行辨析，亦是期望能借此为更多学者就完善我国廉租住房保障制度所作之研究铺垫道路。

[1]金俭.中国住宅法研究[M].北京:法律出版社,2004:23.

[2]周珂.住宅立法研究[M].北京:法律出版社,2008:304.

[3]王洪春.住房社会保障研究[M].合肥:合肥工业大学出版社,2009:271.

[4]李剑阁.中国房改现状与前景[M].北京:中国发展出版社,2007:52.

D912.1

A

1673―2391(2012)05―0039―02

2012—02—15

王路，女，江苏南京人，南京师范大学法学院。

【责任编校：江 流】