村级集体经济组织在旅游精准扶贫中的应用

刘 蓓



村级集体经济组织在旅游精准扶贫中的应用

刘 蓓

（海南大学 旅游学院，海南 海口 570228）

包括农民专业合作社、农村社区股份合作社等在内的村级集体经济组织形式，能够提升旅游精准扶贫产业对资源的集约化利用，发挥规模经济效益，降低交易成本，并在保障社区参与的基础上，实现扶贫对象户及集体经济成员就业和增收，甚至还能强化村公共事业和生态环境保护的长久发展，为脱贫攻坚奠定良好的社会基础。结合各地实际和扶贫对象户需求，发展相应的村级旅游产业及相关产品生产或服务提供的集体经济组织模式，将为旅游精准扶贫的可持续性发展提供根本性保障。

村级集体经济组织；旅游；精准扶贫

一、问题提出及背景介绍

实践表明，我国旅游业的发展有利于促进贫困地区经济发展，尤其是可以带动广大农村及社区开发，实现城乡居民增收，成为带动贫困人口脱贫的有效渠道。国家旅游局等部门数据亦表明，近25年以来，仅借助发展旅游业而直接受益的贫困人数为0.6亿至0.8亿，占累积全国贫困人口总数的25%至33%。可见，旅游扶贫已成为我国扶贫的重要途径。

在当前脱贫攻坚新形势下，为确保扶贫工作的精准性和有效性，杜绝扶贫流于形式和过于“粗放”，精准扶贫这一理念已经引入到包括旅游扶贫在内的各产业、行业和系统扶贫工作之中。旅游精准扶贫的践行，需要立足于我国贫困地区及扶贫对象户的实际，且没有现成的、可供简单直接照搬推广的模式，强调要充分调动包括精准扶贫对象户在内的社区参与的积极性，并保障贫困户及社区通过发展旅游扶贫产业获得经济、政治及生态等方面的利益，实现贫困人口的可持续性发展。可见，能否通过旅游精准扶贫促成贫困户等社区居民成为旅游精准扶贫产业开发主体，并实现其共享旅游扶贫产业发展成果，将直接决定着旅游精准扶贫能否实现“真扶贫”，并由传统的“输血式”扶贫为“造血式”扶贫，促使贫困人口及社区获得自身能力提升。

由于长期受城乡二元经济结构运行影响，我国的贫困人口主要集中于广袤的农村及撤村设社区的部分地区，旅游精准扶贫户以农民群众为主体。加之我国七成左右的旅游景点位于农村地区，甚至近半数的国家级风景名胜区直接位于农村的贫困地区，这些决定了旅游精准扶贫工作的重点应置于农村社区经济发展，并充分调动扶贫户及农民等社区居民参与旅游精准扶贫的积极性，保障社区居民旅游精准扶贫开发主体地位，实现其可持续发展。然而现实中，政府、龙头企业或优势企业、村（居，下同）委会等往往为旅游精准扶贫项目的主要实施主体和推动者，扶贫对象户及农民主体地位受忽视，加之无法掌握或充分参与旅游精准扶贫资源决策、使用，缺乏资金及经营管理技术，分散经营和“小农意识”局限，旅游精准扶贫管理制度滞后等因素影响，扶贫对象户、农民甚至社区的权益没有得到可持续性保障，甚至在生态环境等方面还有所损害，引发扶贫对象户与村民之间、村民与社区及政府和旅游扶贫产业开发企业之间的矛盾，影响基层社会和谐和基层政权巩固。这些，均影响旅游精准扶贫有效性和精准性的实现，尤其是引发关于公平与正义的新问题，亟需解决，不容小觑。

农民专业合作社、社区股份合作社等村级集体经济组织，在基于家庭承包经营责任制前提下，能够充分尊重村级集体组织成员个人自愿，整合包括扶贫对象户在内的社区居民的土地、劳动、资金、技术、经营管理等生产要素资源，通过实施重大事项的民主决策等，有效调动社员的积极性，并在追求集共同利益基础上，实现精准扶贫对象户的就业与增收，并可通过集体经济组织形式加以巩固，实现长久的可持续发展，从而在旅游精准扶贫中发挥重要作用。此外，村级集体经济组织形式，属于社会主义公有制经济，符合我国社会主义性质及发展方向，且能够促进社区参与村级公共事务和慈善事业发展，通过凝聚包括扶贫对象户在内的农民社员共同发展事业，谋求共同利益的同时，培养农民的公共意识与民主法治精神，减少矛盾，为旅游精准扶贫切实有效开展，最终实现“真扶贫”，奠定良好社会基础和提供强大组织保障。[1]

基于村集体经济组织对旅游精准扶贫有效实施的重要意义，有必要对村级集体经济的历史发展、概念性质及主要发展模式进行系统梳理，从而为村级集体经济组织保障旅游精准扶贫有效实施和深化发展，提供科学路径参考。

二、我国村级集体经济组织历史演变

村级集体经济组织，是指农村或社区成员集体拥有土地等主要生产资料的所有权，在成员自愿基础上，根据一定的经济目的，共同从事生产经营，共同分享经营成果的、分担不利风险的合作经济组织形式，并能通过依法登记注册获得法人地位，是农村和社区经济的主要组成部分和关键基石。[2]常见的村级集体经济组织形式包括农民专业合作社、股份或股份合作制合作社等形式，现实中，我国村级集体经济组织建设还存在较大的不足，五分之三左右的村级组织没有建立专门的集体经济组织形式或者组织机构不健全，更没有开展足够的集体经济活动，亦未能充分发挥调动农民和社区成员生产积极性、并参与包括旅游精准扶贫在内的经济活动的作用。[3]当前，农民专业合作社是村级集体经济组织形式的主体，股份或股份合作制合作社是重要的组织新形式，两者均具备农村合作社的基本属性。

因此，梳理我国农村合作社历史演变，以窥探村级集体经济组织发展变化的政治、社会和经济基础，把握其实质与精髓，并充分挖掘其在旅游精准扶贫中能够发挥的作用。

（一）农业生产互助组的建立（1950-1954）

新中国成立后的1950年，为进一步促进农村生产力的发展，缓解个体农民生产工具等生产资料和劳动力的不足，人民政府根据抗日战争期间革命根据地建设和土地改革积累的合作社发展经验，积极推动农民在自愿和互帮互助基础上，以共同使用生产工具或优化配置劳动力安排为主要形式，促成呈点状分布的个体农民向组织化方向发展。农业互助组包括临时性或季节性互助组和常年固定性互助组，生产工具等生产资料及收获的农业产品仍然归农户个体所有，但通过农户间互相帮助，生产效率及农业生产力均得以提高。

此外，农业互助组还有利于促进广大农民增收，克服个体经济的不足，在共同帮扶中摆脱生产困难和生活贫困。农业互助组数由1950年的250万个左右，到1954年迅速发展为994万余个，参加互助组的农户比例也由11.2%发展到近58%，为农业生产合作社的正式形成奠定了基础。[4]

（二）初级农业生产合作社和高级农业生产合作社（1953-1958）

初级农业生产合作社（初级社），则是在农业互助组发展基础之上，根据个体农民的自愿原则及共同的经济目的，以农用土地入股，耕畜、生产机械等工具以租用或作价购买等方式入社，由合作社统一经营管理，具备半社会主义性质的集体经济组织形式。至此，村级集体经济组织雏形初备，开始在促进农民等社区成员参与脱贫等经济活动中发挥作用，亦能为当前旅游精准扶贫提供借鉴参考。

初级社的社员参加集体劳动，收入由合作社统一分配，除基本的农业税和生产费用外，还要提取公积金和公益金，用来壮大合作社规模与促进长远发展，保证集体组织辖区道路、环保等公益事业资金，而后扣除支付给社员的耕畜、生产机械等工具的租金等，最后再根据社员劳动的数量及质量将剩余收入进行分配。自新中国成立后，就有地区试点发展初级社，到1955年，初级社发展数量达到190万个，参加初级社的农户比例占到近60%。

高级农业生产合作社（高级社），则是在生产资料归集体所有的基础上，同样根据个体农民自愿原则，以生产队为基本单位、实行按劳分配的，具备社会主义性质的集体经济组织。与初级社不同主要在于，高级社社员个体的耕畜、灌溉水井等生产资料均归集体所有，并需向国家缴纳一定的农产品和公粮。到1957年底，高级社的数量达到75.4万，参加农户比例达到近96%。此外，高级社还鼓励社员向合作社进行投资，并给予利息回报。至此，高级社已经初步具备当前农民专业合作社的一些性质，并在保证社会主义集体经济性质的基础上，能有鼓励个体农民投资并得到一定回报的意识，表明这种村级组织集体经济形式并不排斥农民个体的经济利益追求，且通过生产资料共有及统一生产经营，能够促进农民个体在实现脱贫中的充分参与意识与能力，为当前的旅游精准扶贫提供借鉴。

（三）农村人民公社的确立和发展（1958-1985）

人民公社包括农村人民公社和城市人民公社，其以农村人民公社主体，即是在高级社的基础上联合形成的，实行政社合一的，以公社、生产大队和生产队为基本核算单位的，具备互助互利性质的劳动群众集体经济组织形式，其分配原则是社会主义性质的按劳分配，即多劳多得、不劳不得。

人民公社体制下，村级集体经济组织形式就体现为农村人民公社这一主要形式，当时通过强化农田水利等基础设施建设，夯实了工业化的基础，也为后来的改革开放打下厚实的经济基础，适应了当时生产了和社会发展的需求，但由于村级集体经济组织形式过于教条，且系自上而下的强制推行，亦有政社不分造成的过度集权和平均主义倾向等局限性，难以适应经济的进一步发展。因此，1983年开始至1984年底，中央又推行政社分开，普遍设置乡政府。此时，除至今存在并被誉为“最后的人民公社”的河北省晋州市周家庄乡外，农村人民公社这一组织形式基本不复存在，村级集体经济组织发展形式又进入了全面发展探索新阶段。当前，作为全国仅有的实行乡一级核算的周家庄，在经济发展及社会福利保障等方面，优于同地区其他普通农村，其合作的基础与成果的分配制度，能够为旅游精准扶贫的实施提供思路。

(四)改革转型新时期的农村合作社探索与发展

1985年底，人民公社体制瓦解之后，在农村家庭联产承包责任制基础上，农民获得了相对广泛的生产经营自主权，并成立了蔬菜种植、禽畜养殖等各类农民专业合作社及农村社区股份合作社，农村合作社的数量、形式均得到了迅速发展。据统计，截至2016年10月底，全国范围内，经依法登记的农民专业合作社数量已达到近175万家，且40%以上的农户自愿加入了各类专业合作社。这表明，农村专业合作社等村级集体经济组织形式得到农民的认可，且能够发挥农民自愿基础上的充分参与经济活动的作用，能够为旅游精准扶贫的有效实施提供重要组织保障。

当前，中央进一步全面推进农村土地“三权分置”，促进土地经营权等有序流转，为农民等社区成员以土地承包经营权入股，加入旅游及相关农民专业合作社，提供了制度保障与支持。截至2016年6月底，仅全国范围内承包经营的耕地流转面积已达4.6亿亩，超过承包经营的耕地总面积的30%，能够为“旅游精准扶贫+合作社”等模式实施，促进旅游精准扶贫的有效性及保障社区的参与主体地位，提高精准扶贫户的经济回报率及实现自身可持续性发展，提供可靠的现实基础。

三、村级集体经济组织参与旅游精准扶贫的模式

目前，村级集体经济组织的地位与性质，尽管在法律上尚不明确，且地方性法规对其规定也较为原则、分散，缺乏普遍性、统一性，实践中也存在一些不足和困难，但是经过建国以来60余年的探索与发展，村级集体经济组织适应了改革开放新时期的要求，优化了农村社区经济结构，通过调整利益分配机制，实现农民等社区成员自主经营并自负盈亏，终而得以从根本上调整生产关系，克服了“种地赔钱”、“种田越多，干的越多，赔的也更多”等各种非正常现象，适应了经济全球化发展的要求，从而促进农村生产力的发展，为全面建成小康社会夯实了基础。[5]

概言之，村级集体经济组织是指，农民等个体社区成员在自愿的基础上，坚持农村家庭联产承包责任制条件下，根据一定共同的经济目的或利益追求，以主要生产资料集体共有或按股份比例所有，在农业及相关产品或服务的生产、供应等方面实行一定程度的合作，并以按劳分配和按生产要素分配相结合的，经依法登记可具备法人地位，并带有互助互利性质的公有制经济组织形式，与村（居）委会及村（社区）党支部共同构成农村社区基层治理和群众自治的基础与保障。由于部分地区农村及社区没有成立专门的合作社等集体经济组织，村（居）民委员会或村（居）民小组有时能够起着代替集体经济组织地位与作用的功能。就旅游精准扶贫产业而言，可以依托的村级集体经济组织形式，主要包括农村旅游专业合作社、社区休闲产业合作社及农家乐专业合作社等直接以“旅游”产业命名的农民专业合作社或社区股份合作社，还包括莲藕合作社、米粽合作社及黑猪养殖合作社等以“旅游相关产品”命名、实际以发展旅游产业为主要宗旨的各类专业合作社。具体而言，村级集体经济组织参与旅游精准扶贫的模式主要包括：

第一，政府主导型农村社区旅游相关专业合作社。一般由县、镇政府通过资金扶持、选派合作社理事长等形式，登记成立农民专业合作社，优化社员等村集体经济组织成员生产资料配置，统一旅游产品或服务的生产经营，能够推进村集体在发展旅游精准扶贫产业的同时，实现社员整体脱贫。这种模式主要优点在于，农民专业合作社外部嵌入的力量较为规范，且能够及时获悉并充分利用政府提供的各类旅游精准扶贫帮扶政策，便于协调对外关系，把握专业合作社发展方向。但在此种模式中，社员及社区居民对政府工作人员，尤其是选派的合作社理事长等高层人员，往往由于不太熟悉，而容易产生信息不对称等情形，在民主决策和监督管理中，也增加了一定的时间或金钱成本，甚至还容易造成误解，影响干群关系。例如儋州市力乍村整村推进乡村旅游发展，实现“一村一品”，集体脱贫，就是在政府主导下推进实现的。鉴于旅游精准扶贫往往离不开政府资金的扶持，而农村本土又普遍缺乏擅长旅游经济的人才，因此，政府主导型旅游专业合作社具备强大的发展前景。在此基础上，也可尝试探索旅游协会或旅游设计研究院等事业单位主导型合作社，可以避免“政企”不分之嫌。

第二，农村能人或农业生产大户引领型旅游产品专业合作社。即是由农村社区中借助发展与旅游相关的种植、养殖或农家乐经营等“先富”起来的农村能人或生产大户，通过其自身经营规模的发展和经济收入的不断增加，发挥示范作用，带动农民及社区居民自愿入股参加到其牵头建立的各类旅游产品相关专业合作社，从而实现农村能人、生产大户与村集体成员在合作社经营中实现共同发展。由于该模式是农民等社区成员自愿加入到能人组建的专业合作社中，且社员与能人或生产大户等合作社理事长、理事，较为熟悉，大大降低了管理成本，也有利于保障社员利益的实现。例如，河南省叶县金田莲藕专业合作社这类旅游产品专业合作社，便可利用农村能人或生产大户的引领作用，通过同村农民土地经营权的入股，成立专业合作社，可以扩大莲藕等旅游产品的种植（养殖）规模，在实现规模化生产的同时，还可以提高农业观光旅游的综合性，即实现农产品采摘、垂钓、游玩为一体。[6]当然，能人引领型专业合作社，通常存在民主决策与监督管理不完善、流于形式的问题，偏向于依赖能人的个人能力与主观意识，从而增强了合作社面临的风险。可探索在合作社基础上成立行业协会等形式，加强能人或大户引领型合作社的规范管理意识，借助协会强化对理事会成员及社区的培训，重点掌握市场经济的基本知识及应对风险的常见技巧，把旅游精准扶贫资金用在实处，充分发挥作用。此外，由于能人或生产大户是村民等社区成员自发拥护的，具备厚实的群众基础，且主要基于单纯的经济目的，以此基础上发展的旅游产品相关专业合作社，能够充分调动扶贫对象户及村民等社区成员的积极主动和自发参与，这一模式能够在旅游精准扶贫中起到促进社区参与，保障并发挥旅游精准扶贫对象户及农民社员的旅游产品开发主体的地位与作用，可以在条件成熟的地区加以推广。

第三，科技型或知识产权支撑型农村社区旅游及相关专业合作。此类型专业合作社主要由掌握旅游产品核心技术或专利权、商标权等知识产权的农户发起建立，例如拥有蜂蜜饮料的生产技术、农家乐“招牌菜”专利权等的农户，成立相应的旅游产品或农家乐专业合作社，将其个人所有的技术或专利以股份的形式纳入合作社集体所有，向社员提供相应的技术或人员，统一产品或服务的标准，从而实现合作社整体经营收益的提高。此种模式的旅游专业合作社，通过整体联合，可以充分利用旅游精准扶贫项目资金，得以提升旅游产品或服务的附加值，并避免同一社区范围内的成员因分散经营伴随的盲目竞争，最终实现以优势产品适应市场需求，顺应供给侧结构性改革的要求，从而保障包括旅游精准扶贫对象户在内的社员自身长久可持续性发展，做实“输血式扶贫”到“造血式扶贫”的转变。现实中，专业合作社技术推广，主要依赖于政府资金扶持，而社员利润的来源也主要是政府精准扶贫资金及合作社的生产经营，范围较窄。可以在旅游精准扶贫项目中，探索加大对科技型或知识产权型专业合作社的扶持力度，对于社员积极采用政府扶持推广的旅游产品相关技术或知识产权型产品的，给予一定的奖励或予以增比分红，从而促进社员参与科技或知识产权支持下的旅游精准扶贫项目的积极性，并实现自身收入的可持续性增长。对于以科技或专利入股并推选为理事会成员的社员，可以适当增加其科技或专利股份分红的比例，提高其继续加强科学技术研究或专利发明的积极性，实现旅游专业合作社的创新发展，在竞争激烈的市场环境中立于不败之地。此外，科技型旅游专业合作社，增加了科技含量，并统一了包括环保、安全生产等在内的技术标准，有利于保护村集体辖区的生态环境保护，有效避免了粗放型、呈点状分布的个体旅游产品经营容易造成的生态破坏与环境污染。

第四，龙头企业带动型旅游专业合作社。即是由旅游行业或旅游产品及支撑产品行业具有示范性和号召性影响的企业牵头组办的旅游专业合作社。由于我国贫困人口主要在农村，因此旅游精准扶贫的重点也应置于农村和农业，而龙头企业型农民专业合作社，则可以起到适应旅游精准扶贫以农村和农户为出发点的要求，并带动调整农村经济结构，探索推进农村旅游产品供给侧结构性改革。例如农家乐专业合作社的经营发展，离不开种植业、养殖业的发展基础，还需要借力于住宿、超市等行业及产品的支持，如能吸引蔬菜种植或生态养殖及精品酒店等行业内的龙头企业加入农民自愿成立的专业合作社，甚至被选举为理事会成员，则可以充分带动精准扶贫户在内的农民社员及其他社区成员更好的适应市场经济环境，提高经济效益，并有效克服个体农民在市场竞争与谈判中的劣势地位，降低市场交易中的不利风险。需要注意的是，龙头企业作为公司，主要是为股东营利的，实现公司发展是其主要目标，而农民的旅游专业合作社是互助互利的集体经济组织，其目的是为了社员整体的利益，而不偏重于社员个人利益。这一点，从前文村级集体经济组织历史演变中便可清晰验证，社员分红是合作社利润分配中的末尾环节，这也是村级集体经济组织符合社会主义发展方向，即实现共同富裕的重要标志。因此，龙头企业自身发展与农民旅游专业合作社的利益谋求，二者需要在实践中进行有效平衡，鉴于普通村级农民专业合作社更多强调“人合性”，可以探索发展股份合作制专业社，增强村级集体经济组织的“资合性”，在龙头企业实现营利的同时，也促进专业合作社利润的增加，实现精准扶贫对象户在内的社区成员通过农村土地经营权入股等形式，同步实现收入相比普通专业合作社条件下的大幅度增加，最终将旅游精准扶贫落实处，即实现“真扶贫”。

四、结语

历史及实践证明，村级集体经济组织是符合我国社会主义性质和发展方向的，并能在农民等社区成员互助互利中实现脱贫的重要组织形式，当前中央全面深化改革、全面建成小康社会及推进农村土地“三权”分置，更为这一集体经济组织形式提供了广阔的发展空间。村级集体经济组织参与旅游精准扶贫的具体模式，需要根据各地经济社会发展基础及精准扶贫对象户等社区居民的现实需要而选择，从而促进旅游精准扶贫的有效性和精准性，通过调整农村经济结构，发挥规模经济效益作用，克服个体分散经营不足及降低市场竞争风险，并在村级集体经济组织利润增加的同时，实现精准扶贫对象户在内的社员收入增长。此外，各类旅游及相关产品专业合作社得以发展的同时，还为村集体辖区内的道路、环保及村民福利等公益事业提供保障，克服“搭便车”心理造成的村“一事一议”难以落实的困境，有利于农村社区的社会和谐稳定，巩固基层群众自治组织基础，从而为旅游精准扶贫提供了可持续发展的制度与组织保障。

[1] 赵泉民,井世杰.合作社组织与乡村公民共同体构建[J].学术论坛,2016(4).

[2] 管洪彦.农民集体的现实困惑与改革路径[J].政法论丛,2015(5).

[3] 郑永流.当代中国农村法律发展道路探索[M].北京:中国政法大学出版社,2004:172.

[4] 徐庆.权力、利益、合作—中国农村合作社历史变迁研究[D].吉林长春:长春工业大学,2015.

[5] 李京远.铁岭市清河区农村专业合作社运行的对策研究[D].辽宁大连：大连理工大学,2015.

[6] 刘奥龙.观光农业:新农村建设的产业平台[J].河南农业,2013(9).

责任编辑：林善炜

2016-12-20

国家旅游局2016年度“研究型英才培养项目”（WMYC20161162）研究成果之一。

刘蓓（1987-），男，山东龙口人，海南大学旅游学院2015级旅游管理硕士专业研究生，海南省儋州市人民检察院科员，经济师、社会工作师，主要从事旅游管理研究。

F323.8

A

1674-1072（2017）01-055-05