保障性住房政策执行中的中央政府与地方政府关系研究

郭 睿，余进泉

（1.广东警官学院继续教育部，广东广州510232；2.广州大学公共管理学院，广东广州510006）

保障性住房政策执行中的中央政府与地方政府关系研究

郭 睿1，余进泉2

（1.广东警官学院继续教育部，广东广州510232；2.广州大学公共管理学院，广东广州510006）

保障性住房政策的有效执行是实现保障性住房政策目标、解决中低收入群体住房问题的重要措施。在保障性住房政策执行中，中央政府与地方政府存在着层级关系、合作关系和博弈关系。同时又存在中央政府与地方政府的利益诉求不一致、监管不到位或地方政府偏离中央政府的政策目标等问题。应该科学划分中央政府与地方政府的职权，合理分配中央政府与地方政府的财权，努力健全中央政府对地方政府的考核，切实加强中央政府对地方政府的监督。

保障性住房；政策执行；中央政府；地方政府

保障性住房政策是我国为解决中低收入人群的住房问题，实现人人“住有所居”的一项重要民生政策。在此项政策中，中央政府扮演着政策制定和推动者的角色，地方政府则是负责进行实际的政策执行和具体的保障房建设工作。如果地方政府对中央政策理解有偏颇或者执行不到位，将会影响保障性住房政策的效果。

地方政府应当不折不扣地执行中央政府的政策，保质保量完成保障性住房的建设任务。但是，由于保障房牵涉到地方政府的切身利益，在现行财政制度和事权划分体制下，中央政府和地方政府的关系如何将影响保障性住房政策的执行。研究保障性住房政策执行中的中央政府与地方政府之间的关系，有利于推动保障性住房政策的贯彻执行，从而更好地实现政策目标。

一、保障性住房政策执行中中央政府与地方政府的应有关系

（一）中央政府与地方政府的层级关系

受历史传统和客观因素影响，我国在中央政府以下设有省、地（市）、县（市）、乡（镇）四级地方行政层级。保障性住房建设任务从中央敲定到实际进行执行，需要经过多个环节，例如2014年中央政府下发了《国务院关于加快棚户区改造工作的意见》（国发办〔2014〕36号），作为地方政府的广东省就有了《广东省政府关于解决保障性住房闲置问题和推进棚户区改造工作的会议既要》（〔2014〕91号），以及《广东省棚户区改造规划（2014－2017）》、《广东省人民政府办公厅关于进一步加强棚户区改造工作的通知》，并要求广州市、深圳市等下一级的地方政府贯彻执行。

当前我国各级政府在保障性住房政策执行和保障性住房建设上呈现出任务“逐级发包”的现象，这种做法尽管有利于各级政府间的权力制衡与利益协调，但也可能导致政策执行时责任不清和各方利益产生冲突。此外，由于行政层级过多，中央政府往往只能靠听取汇报或者简单巡查来了解地方政府执行保障性住房政策的情况，信息在传递中容易失真，监督效果往往不尽人意；同时，保障性住房建设需要投入大量资源，减少政策执行中的政府层级，可以增强资源配置的效率。鉴于管理效率与管理层次成反比关系，在保证保障性住房政策正常运行的前提下，减少不必要的管理层级，有利于加快保障性住房体系的建设。

（二）中央政府与地方政府的合作关系

改革开放以来日益突出的住房问题，需要中央政府和各级地方政府协调起来共同解决。地方政府尤其是市级政府与所辖居民间的距离较小，更清楚本地居民住房问题的实际状况和具体需求，由市级地方政府进行保障性住房的建设更具合理性和现实操作性；而中央政府凭借自身固有权威，出台政策、制定目标,可以更好地协调各方资源，对政策作总体把控和宏观调控。目前我国各地尤其是东部沿海城市，普遍呈现土地资源不足，土地价格日益高涨、“地王”频现的状况。在日益紧缺的土地资源面前，要求地方政府按中央计划如数供应保障性住房建设所需的土地，并进行合理规划和建设布局，中央政府要在税收等方面给予必要的支持和激励。

合作是两个或两个以上的主体之间从各自利益出发而自愿进行的协作性和互利性的关系。［1］在保障性住房政策执行中，中央政府和地方政府之间存在广泛的共同利益，彼此的合作关系不能简单地理解为“地方服从中央，局部服从全局”，两者间的合作应该是动态平衡的，更不能简单地通过对地方政府权力的收放来进行调节。当前我国保障性住房的大政方针基本由中央制定，在制定时从全国出发，并未将地区差异纳入政策考量之中，一定程度上导致地方政府执行不到位或者变通执行。《世界地方自治宣言》规定，公共责任主要由最接近当地居民的地方政府单位行使之。那么在保障性住房政策执行中，中央政府要赋予地方政府足够的自主权，中央政府的政策不能“一刀切”，要对各地方政府的差异进行必要的调整。

（三）中央政府与地方政府的博弈关系

学术界和社会对“央地博弈”的通俗理解为“上有政策、下有对策”，即：地方政府在执行中央政策的过程中，基于自身的实际情况和利益得失，按照自己的理解和目的，有意识地运用讨价还价、交易、变通等合法或不合法的手段和策略执行政策。［2］中央政府以维护我国社会公平和稳定为出发点，要求各地方政府严格执行保障性住房政策，以分流部分商品房市场需求，减少商品房价格上涨压力，进而解决中低收入群体的住房问题。

然而我国在进行分税制改革之后，土地出让金逐步成为地方政府财政收入的重要来源，因此地方政府更愿意将土地用于商品房的开发，以维持其既有的财政收支出和增长需要；如果地方加大保障性住房政策执行力度，势必要划拨更多土地用于保障性住房建设，此外还要增加建设资金的投入，这将面临财政不足的风险。通过衡量成本与收益，地方政府往往选择消极执行保障性住房政策。近年来，中央为调控商品房价格，被各大媒体称为“史上以来最严厉”的条例不断出台,但都没有得到地方政府的良好配合，这也从侧面说明商品房的开发建设已经成为地方政府发展经济的重要支撑，是其宁可挑战中央政府权威也不愿放弃的一块“肥肉”。中央政府担负着社会主义国家“集中力量办大事”的政治信誉，将保障性住房建设列为“重大、紧急”的事项。而地方政府在市场经济发展到一定程度之后，自身已经具备与中央进行讨价还价的能力，与中央政府处于一种博弈状态，导致保障性住房建设的低效率。

二、保障性住房政策执行中中央政府与地方政府关系存在的问题

（一）中央政府与地方政府的利益诉求不一致

中央政府为各地方政府设定了保障性住房建设目标和相关要求。但由于中央政府和地方政府的利益诉求不一致，地方政府并未能严格按中央政府相关要求执行。例如深圳安居房（茗语华苑）建设在深圳与东莞的接壤地带，与梅观高速距仅一墙之隔，噪音严重影响业主正常居住，并且该小区远离市区，但没有解决配套交通设施不足的问题，安居房“不安居”。深圳市的保障性住房多集中在坪山、龙岗、龙华等原特区外区域，导致保障性住房供需不匹配。中央政府要求地方政府要切实做好保障性住房的准入和分配工作，但深圳市近年来在保障房分配中却出现了“零资产”、“豪宅门”、“豪车门”等问题；而深圳市住建局相关工作人员将问题归结为“政策漏洞”，引发公众质疑和不满。由于监管不足，观澜锦绣观园、坪地香林世纪华府、中海阅景花园、龙海家园等多个保障房出现诸如渗水、墙壁发霉或脱灰等问题。［3］这些问题的背后是政策的执行力度不足，没有完善相关制度体系，忽视了中央政府制定的相关标准。这种地方政府既当运动员又是裁判员的做法，没有将建设职责和质量监管职责分离，导致深圳市保障性住房屡屡出现质量问题，“政策漏洞”不断。

（二）地方政府常常偏离中央政府的政策目标

瑞士学者J·布莱泽在其著作《地方分权：比较的视角》中提到：在权力下放体制中，地方管理权委托给在地方区域行驶权力的中央政府代理人。［4］早在一个世纪以前，古德诺就指出：“国家的意志表达，如果得不到执行，实际上什么也不是，只是一纸空文。”深圳市在“十二五”期间保障性住房超过60%供应给了人才，在其“十三五”规划建设的35万套保障性住房中，将面向人才的供应比例提高到了70%。深圳市为了引进人才建立了重点企业目录或领军人才库，并将保障性住房大部分倾斜供应给了“人才安居”工程。尽管近年来深圳市保障性住房建设取得了长足发展，但中低收入人群的住房问题却没有得到很好的保障。深圳作为人口结构倒挂的城市，非深圳市户籍人口比例超过70%，尽管近年来开始将非户籍人口纳入住房保障范围，但也仅限于重点企业员工。2012年李克强总理在保障性住房公平分配工作座谈会上强调牢牢把好公平分配这个保障性安居工程持续发展的生命线。深圳市借助人才安居工程，将保障性住房定向配租售给收入更高的“人才”，有失公允。中央政府给予了地方政府一定的政策调整自主权，如国办发〔2011〕45号中规定：市县人民政府要根据当地经济社会发展水平、居民收入、住房状况，合理确定保障对象住房困难、家庭收入（财产）的具体标准，定期调整，并向社会公布，完善住房保障申请、审核、公示、轮候、复核制度。但并不意味着地方政府可以改变保障性住房建设的初衷，为自身发展谋求便利。

（三）中央政府对地方政府的监管不到位

出于局部利益和当前利益的考虑，地方官员为晋升而采取的经济增长方式并不一定是最有效率的。［5］地方政府在进行政策选择时存在明显的“经济人”行为特征，地方政府根据获得利益的不同，在不同的政策领域的投入也不尽相同，在保障性住房的供给上存在政府失灵现象。当前中央对保障性住房政策执行的监督检查往往是单方面听取地方政府简单的汇报。掌握的仅仅是地方政府每年新开工多少、建成多少、供应多少，而具体的房屋质量如何、地理位置是否合理、分配公平与否等情况则没有进行相应的考察。在中央政府没有制定相应具体而明确考核标来对地方政府的执行状况进行准确评价的情况下，加之地方官员在政策决策时往往参杂个人利益偏好，导致地方政府逃避中央政府的监督再所难免。尽管中央政府从2010年开始连续多年出动审计署对地方政府保障性住房建设情况建设进行监督，以公报形式披露地方政府保障性住房政策执行和保障性住房建设的情况，并对相关责任人进行追责问责，但这种事后型监督在发现问题时已经无法改变既成事实。

三、保障性住房政策执行中中央政府与地方政府关系存在问题的原因

（一）中央政府与地方政府的目标存在差异

保障低收入人群或者说弱势群体的利益是构建社会主义和谐社会的重要基础，因此中央政府极为重视保障性住房的建设。保障性住房体系的从无到有，从局部到整体、从不完善到逐渐健全，每一步都离不开中央政府改善民生的坚强决心和大力推动。作为单一制国家，我国地方政府的权力来源于中央政府，地方政府必须接受中央政府的领导，地方政府必须严格执行中央政府的保障性住房政策，但由于两者的利益出发点不一致，导致地方政府执行保障性住房政策时往往与中央政府的政策相左。保障性住房建设乃是为了保障中低收入人群，而在地方政府实际操作中，往往基于自身利益进行“因地制宜”。在实践中，主要的城市普遍选择在城市边缘区域集中建设保障房。［6］无论是广州还是上海、深圳，保障房大都建设在位置较为偏远，土地价格相对低廉的区块。一些地方还在保障性住房政策中加入了人才安居政策并制定相应法规和条例，其出发点是为了配合自身“人才立市、人才强市”战略的实施以及产业转型升级的实际需求。但在实际执行中却偏离了保障性住房的初衷，明显违背了中央住建部（建保〔2014〕91号）文件关于明确保障对象的相关要求。

（二）中央政府与地方政府的利益博弈

要建设一个完善的住房保障体系，需要中央的统一领导，更离不开地方积极性的发挥。当前我国尚无专门的法律来对中央与地方的职权及内容等进行规范，使得两者处于一种失衡状态，地方政府一有机会便挑战中央政府的权威。世界上的经验表明，从经济、国家建设、国防能力、保障公民的社会及其他权利等角度来看，中央集权不能过于强大。［7］长期以来，地方政府为实现地方利益最大化，不断向中央政府提出分权要求，扩大自主权，但中央一旦发现地方权力过大，危害到中央政策的执行效果，中央便会条件反射般地上收权力，导致“一放便乱，一统就死”的状况长期得不到解决。地方政府一时不能摆脱“土地财政”依赖，商业用地供应比例过高，而保障性住房供应比例过低的局面就会存在。［8］经济增长是地方税收的前提条件，因此地方政府更有热情进行商品房市场的开发，而对保障性住房建设积极性不高。站在政府责任和社会发展的角度，解决中低收入人群的住房问题是对地方政府的内在要求。但基于机会成本考虑，相比建设保障性住房，地方政府更愿意促进和支撑商品住房的开发，以获得更大的GDP增长和更多的政绩考核效用。

（三）中央政府对地方政府的评价不科学

党的十一届三中全会确立以经济建设为中心的基本路线以来，发展经济，拉高GDP成为地方政府的首要任务，中央政府对地方政府及地方官员的评价也多基于GDP增长多少，尽管近年来提出经济模式转型以及绿色GDP等，但没有从根本上改变中央政府对地方政府的评价体系。地方政府的政府工作报告也多以汇报经济发展为重点，而对保障性住房方面则是三言两语一笔带过。如果地方政府某项责任只服务于经济发展的总目标，在这种情况下，往往会只顾经济效率而忽视应有的社会公平，中央政府对地方政府的政治控制将愈加困难。随着我国政府体制机制改革的不断深入，大量公共事务、决策权力不断下放给地方政府，在社会公众和上级政府的双重考核下，地方政府在社会建设中往往倾向于选择避重就轻的行为策略,忽视社会建设重点内容之间的有效平衡等现象依然存在。［9］遍观全国，中央以更好地建设保障性住房体系为初衷进行权力下放，但没有收到预期的效果。地方政府作为本辖区居民的直接管理者，理应在保障本地经济可持续发展的同时，积极注重社会保障，不负中央重托。但是由于当前地方政府绩效评价体系的不完善，地方政府总是偏离中央政府的目标，在保障性住房政策的执行上也是一样。

（四）中央政府对地方政府的约束乏力

中央政府对保障性住房政策的执行以及保障性住房的建设有着明确的要求，但是到了地方，事情就发生了变化，一些中央政府的要求却被地方政府抛之脑后。例如深圳市为一些重点单位建设的公租房面积与国家规定的标准相比严重超标，甚至与其自身制定的《深圳市公共租赁住房轮候与配租暂行办法》中第21条的相关规定也不符。当前我国保障性住房的建设框架主要是中央出台政策和建设要求，提供资金补助以及税收等方面的支持，按照“省级负总责、市县抓落实”的原则进行落实建设，即市县（区）执行具体的建设任务。尽管在单一制政治体制下，所有地方政府均是中央政府的派生物，中央政府可以要求地方政府履行自己的政治和和行政意图，执行保障性住房政策，但在我国现行土地和财政等制度下，中央政府对地方政府约束往往达不到预期效果。这就导致地方政府在执行保障性住房政策时往往打擦边球，变相增加保障性住房的面积，随意改变保障性住房的户型。

四、保障性住房政策执行中中央政府与地方政府关系的优化

（一）尽快完善规范央地关系的法律法规

《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第55条指出：全国地方各级人民政府都是国务院统一领导下的国家行政机关，都服从国务院。那么中央政府出台的保障性住房政策理应得到地方政府的全面执行。住房保障职能的履行包括政策、资金、土地和监督等多个方面。完善住房保障立法，是解决城镇居民住房问题的重中之重。［10］但我国《宪法》以及《立法法》等法律对中央政府和地方政府的职权划分比较笼统，再加上我国当前没有专门的《住房保障法》或《住宅法》对保障性住房方面的事权进行划分规范。地方政府秉承“效率优先、兼顾公平”的发展理念大力进行经济建设时，往往对保障性住房政策的执行和保障性住房的建设不够重视。英美德法等国家之所以建立了完善的住房保障制度，住房保障得到了较好的落实，很大程度上归功于其制定了完善的法律体系。中央政府为解决民生问题，大力推进保障性住房政策的实施，并出台了一系列的相关政策，也安排了必要的资金补助及扶持，但地方政府执行时往往出现偏离。市场经济是法治经济，公共政策的严肃性需要借助法律的力量，我国要加快配套法律体系的建设，出台专门的《住房保障法》加以规范。

（二）科学划分中央政府与地方政府的职权

除了少数事权如外交、国防专属中央政府以外，地方政府拥有的事权几乎是中央政府事权的翻版。［11］我国县级以上地方政府的职权和中央政府的职权有着诸多的重叠之处。我们在调查中发现，接近60%的被调查者认为中央政府和地方政府责任不明确影响了地方政府对保障性住房政策的执行。中央政府与地方政府的职责划分是一个涉及政治、经济、法理等多方面的综合性问题。职权的划分是否科学合理，直接影响到保障性住房政策执行的效率和公平问题。恩格斯指出，政治统治到处都是以执行某项社会职能为基础。［12］保障性住房作为政府履行社会保障以及调节市场经济下住房市场失灵双重职能的重要政策，需要在中央政府和地方政府间明确各自职权，合理分工、各司其职而又通力合作。然而在我国现行制度下存在彼此职权划分不合理、不规范、交叉重叠等问题。中央政府与地方政府间的职责划分需要实现政治控制、经济效率双重目标，保障性住房政策执行时既要维护中央政府在政治上的绝对权威，又要使得执行更有效率，使得投入少，产出更大。在无专门法律对保障性住房政策执行中各自的职权进行系统划分的情况下，政治控制和经济效率的双重目标往往得不到很好的实现。因此，在保障性住房政策的执行中，要根据国家法律将中央政府和各级地方政府的职权明确下来。

（三）合理分配中央政府与地方政府的财权

我国从1994年实行分税制改革以后，中央财政得到加强，但地方政府财政赤字问题日益扩大，截至2009年，全国地方政府负债总额度高达5万亿元，相当于地方财政收入的1.7倍还多。［13］地方政府要有效地执行保障性住房政策，需要以财政收入作为支持。财政能力长期不足，导致地方政府对土地财政的依赖度不断加强，从2005年到2014年期间，土地出让金占地方财政预算收入的比重都很高，地方政府供给保障房将同时减少地方政府的预算内收入和预算外收入。［14］在这种情况下，地方政府往往会消极应对保障性住房政策的执行和保障性住房的建设任务。尽管中央政府近年来对保障性住房的资金补贴不断增加，但地方政府仍然是资金的主要提供者，而且也没有明确各自的出资比例，地方政府“苦不堪言”。巧妇难为无米之炊，要赋予地方政府更大的税收自由度以及发行地方债券进行保障性住房建设，同时加强中央对地方的支付转移，加大中央政府的资金投入比重。在资金筹措上，允许更多的地方政府利用BOT、REITs（房地产投资信托基金）以及PPP（政府和社会资本合作）等创新模式进行保障房建设资金的筹措，从而促进保障性住房政策的贯彻执行。

（四）努力健全中央政府对地方政府的考核

中央政府对地方政府的考核机制存在不足和缺陷，导致地方政府以完成GDP增长、计划生育、税收增长等“硬指标”为主要目标，保障性住房的建设则得不到很好的完成。要解决这个问题，完善考核机制和改革地方政府人事制度是关键一环。地方政府既是地方公共产品和公共服务的提供者，又是地方经济的投资人，出于利益最大化的考虑，地方政府往往对中低收入人群的局部利益考虑不足。只有建立科学化和民主化的考核机制，才能解决保障性住房政策中地方积极性不高的问题。我国各地区差异极大，执行保障性住房政策，建设住房保障体系既要中央利用自身权威进行全局性安排，也要承认地方合理的自主权益，充分调动其积极性和创造性。受到我国传统官僚体制的影响，我国实行科层式行政权力体制，中央政府拥有任命地方官员的绝对权威。由于保障性住房政策执行情况、建设成效不是地方官员任免和升迁的主要考核因素，地方官员更倾向于完成和自身利益密切相关的其他指标。中央要对症下药，提高保障性住房建设在地方政府官员政绩考核中的权重，引导地方主政官员进行保障性住房建设、执行保障性住房政策。同时还要加快干部人事管理制度的改革，优化对地方官员的激励措施，明确各项考核指标。而且各地执行保障性住房政策的情况不尽相同，因此在考核指标上也要尽量避免“一刀切”的做法。

（五）切实加强中央政府对地方政府的监督

依照单一制国家的基本原则，地方政府必须接受中央政府的监督控制。所谓中央对地方的监督，实际上就是中央政府为保证地方政府行为的合法性和既定目标的一致性而对地方政府实施的检查、控制、纠偏的活动。［15］在我国，中央对地方的监督包括有法律监督、行政监督、财政监督和人事监督等，又分为党内监督和党外监督两个子系统。但由于中央政府在获取地方信息方面处于劣势，加之彼此间的沟通机制不健全，地方政府执行保障性住房政策、进行保障性住房建设的具体信息上达中央时存在失真和过滤现象。因此，中央政府要从立法、财政、行政、人事等多个层面入手加强对地方政府执行保障性住房政策的监督，“只有加强审查和监督工作，才能保证政策执行过程不发生变形、走样等消极现象。”［16］例如，对于保障性住房建设资金的使用，要设立专门的帐户，这样既方便中央政府进行对口支付补贴，也便于地方政府进行专款专用，避免挪作它用而得不到有效监管；中央政府对地方政府在保障性住房政策执行上的行政监督，要细化到保障性住房具体的选址、户型、配套设施等各个方面，对指标进行量化，加强可操作性，进行事前、事中和事后的全程性监督。总之，通过这种监督，可以有效地密切、理顺中央政府与地方政府的关系，从而促使保障性住房政策在各地得到更好的贯彻执行，取得更好的执行效果。

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（责任编辑：刘岭峰2572756826@qq.com）

Research on the Relationship between the Central Government and Local Government in the Implementation of Ensuring House Policy

GUORui1,YUJin-quan2

（1.ContinuingEducation Department ofGuangdongPolice College,Guangzhou 510232,China；2.Public Administration Institute,Guangzhou University,Guangzhou 510006,China）

Implementing the ensuring house policy is the very important aspect to achieve the policy objective and solve the housing issues of low-income people.Whether it can be effectively implemented is affected by the relationship between the central government and local governments.These relationships in the ensuring house policy implementation include hierarchical relationship,cooperative relationship and game relationship.There are various problems in this relationship,such as interest inconsistency of the central government and local governments,the supervision of central government is insufficient to local governments,local governments often deviate from policy objectives of the central government.To optimize the relationship between the central government and local governments,we should improve and standardize the laws and regulations of centrallocal governments relationship as soon as possible,conduct scientific dividing authority of the central government and local governments,allocate financial power properly in the central government and local governments,perfect the assessment of central government to local government,and strengthen the supervision of the central government to local governments.

ensuring house;policy implementation;central government;local government

F293.3

A

1008-018X（2017）03-0007-07

2017-03-29

广东省高等教育质量工程项目（粤高教函〔2014〕97号）、广州市社科规划项目（15Y52）

郭 睿（1963-），男，江西吉水人，广东警官学院教授，主要研究教育政策与公共管理。