民国时期“废两改元”货币制度的变迁——以新制度经济学为视角

王忠宝（辽宁大学 亚澳商学院，辽宁 沈阳 110036）

民国时期“废两改元”货币制度的变迁
——以新制度经济学为视角

王忠宝
（辽宁大学 亚澳商学院，辽宁 沈阳 110036）

民国时期的“废两改元”货币制度改革是在政府主导下的强制性制度变迁。这次制度改革是社会经济效益更高的制度对原有低效率制度的替代，是中国货币制度的一次里程碑式的进步，进一步加快了中国金融货币与世界金融市场的接轨。借助新制度经济学的制度需求供给和制度主体的成本收益分析模式，解读“废两改元”货币制度变迁的过程。分析表明，强制性制度变迁中政府的主导力量和制度变迁阻力成本降低，是“废两改元”货币制度变迁成功的根本。

新制度经济学；“废两改元”；货币制度变迁

一、“废两改元”货币制度的变迁分析

货币制度是国家法律规定的货币流通的规则、结构和组织机构体系的总称，其随着商品经济的发展而逐步产生和发展，到近代形成比较规范的制度。完善的货币制度能够保证货币和货币流通的稳定，保障货币正常发挥各项职能。货币制度包括货币材料、货币种类、货币单位、货币铸造发行等内容。

民国时期中国货币制度非常混乱，货币种类繁多，杂乱不堪，货币发行和流通一直处于放任自流的状态，发行权散落在地方和民间。中央政府只是形式上统一全国，部分地方政府依然具有很大的自由权力，造成了中央与地方货币铸造和发行的不统一。当时流通的货币主要有银两、银元、银角、铜元以及种类繁多的可兑换纸币。而每一种货币因为铸造发行地域和金融机构不同，流通更加复杂混乱。银两种类繁杂，成色和平砝标准千差万别，银元种类达十几种之多，必须经过复杂的兑换，才能完成交易。这种状况严重影响国内财政金融的运行和国内外贸易的结算，阻碍国家经济的发展和社会稳定，给经济发展和人民生活带来极大的不便，严重束缚国内资本市场的统一性发展。在这样的背景下，迫切需要在强有力的政府主导下废除银两货币的流通，统一银元货币标准，由中央统一铸造和发行货币。废除银两本位制，确立银元本位制，就是所谓的“废两改元”货币制度改革。

晚清政府、北洋政府以及南京国民政府都不可回避的面临解决中国混乱的货币制度和货币体系的问题。南京国民政府成立后，在1928年召开全国经济与财政会议，决定把“废两改元”作为统一货币、解决银本位制度的第一步骤，计划在半年内建设上海造币厂，在1929年7月1日正式实施“废两改元”。因为国内政局混乱，南京政府面临新军阀混战，政府财政赤字严重，面临严重的财政危机，中央造币厂尚未建成，无法统一发行国币满足货币市场需求，国内传统钱庄势力的反对，迫使该项改革计划未能实施。

1931年，世界经济危机引发国际白银价格的波动，造成国内白银货币的大量外流，长江、淮河流域发生了特大水灾。九一八事变爆发，改变了国内“废两改元”货币制度变迁的格局。1933年3月10日，南京国民政府确定以上海为试点，推行“废两改元”货币制度改革，规定上海通用银两和银元兑换比例，颁布《废两改元令》，这样在政府强力主导下，近代“废两改元”货币制度改革得以完成。

这次改革是在政府主导下完成的金融货币制度创新。按照新制度经济学的理论来说，制度变迁就是对制度的调整、完善、改革和更替，是对社会规范体系的选择、创造、建设和优化。“废两改元”政策消除了“两”“元”并用的双重货币制度带来的众多不便，降低了经济生活中的因为“两”“元”兑换而产生的交易成本。“废两改元”政策就是一种对社会经济效益更高的制度对原有低效率制度的替代，是中国货币制度的一次里程碑式的进步，进一步加快了中国金融货币与世界金融市场的接轨。

二、制度变迁的需求——供给分析

新制度经济学这个概念最先由威廉姆森提出，运用正统经济学理论和方法分析制度的构成、运行并去研究制度在经济体系运行中的作用。新制度经济学有效地把“需求—供给”分析模式扩展到制度变迁的分析过程中。制度变迁的需求是建立在制度不均衡的基础上。制度非均衡是指人们对现存制度的一种不满意或不满足，意欲改变而又尚未改变的状态。之所以出现了不满意或不满足，是由于现行制度安排和制度结构的净收益小于另—种可供选择的制度安排和制度结构，存在着潜在的盈利机会[1]。

近代中国的货币制度，被西方学者称为“任何一个重要国家里所仅见的最坏制度”[2]。当时流通的货币主要有银两、银元、银角、铜元以及种类繁多的可兑换纸币。每一种货币的铸造发行地域和金融机构不同，加剧了货币流通的复杂混乱。随着近代民族产业在长江流域和东南沿海城市的快速发展，国内各地区走向趋同，逐步形成统一的国内资本市场，快速发展的产业资本迫切需要与之相匹配的金融资本的支撑。在这种发展过程中，落后的金融体系已经越来越无法满足国内经济的发展。随着近代经济的现代化发展，改革金融制度的呼声越来越高，尤其是改革作为金融体系基础的货币制度。

这个时期，人们对现存的货币制度已经非常不满意，希望通过货币制度改革，废除落后的银两货币制度，统一货币标准和发行铸造权，减少人们因为货币混乱而产生高昂的交易成本。建立现代金融体系，加快国内资本市场的形成，从而获得制度变迁带来的潜在收益，这也就是“废两改元”货币制度变迁的需求。

按照新制度经济学的理论，依据制度变迁主体的不同，分为强制性制度变迁和诱致性制度变迁。诱致性制度变迁的主体是个人或者团体，采用自下而上的方式倡导和组织实施对现行制度安排的变更或替代，从而追求由制度不均衡引致的获利机会。强制性制度变迁的主体是政府，政府通过强制力量颁布政策法令，自上而下强制推进实施制度变迁。民国时期的“废两改元”货币制度变迁是在政府主导下强制推行的强制性制度变迁，制度的供给取决于制度提供者——政府的意愿和能力。政府在制度变迁的过程中具有优势的地位，当一种新制度的推行使一部分人利益受损，从而受到这部分利益受损者的阻碍时，政府可以利用其特殊的地位强制予以推行，以保证经济全局和长远发展目标的实现。强制性制度变迁必须建立在拥有对国家政治经济足够掌控力和动员力的强势政府基础上。

1910年4月，晚清政府颁布了《币制则例》，试图解决货币本位制度问题，实现货币制度的变迁。当时清政府已经无法掌控全国局势，已经是一个摇摇欲坠的王朝，颁布的《币制则例》如同一纸空文，政令不出紫金城，根本无法在全国范围推广。1911年，辛亥革命爆发，清王朝灭亡，颁布的《币制则例》随之夭折。北洋政府统治时期，以袁世凯为首的北洋政府面对混乱的货币制度和面目疮痍的经济状况，1914年颁布《国币条例》，试图通过货币制度变迁的方式统一货币的铸造权。当时的北洋政府面对着国内军阀混战，地方政权割据自立，无法形成强有力的公权力，对全国范围的政治、经济进行治理，没有完成货币制度的统一。1927年初期，南京国民政府通过北伐战争的胜利，完成了形式上对全国的统治，希望通过货币制度改革，加强对国内金融体系的控制，但是这个时期，南京国民政府面对着党内政治斗争和地方军阀的挑战，在财政上面对着严重的赤字危机，无法实现对全国的控制，不得不暂缓“废两改元”货币制度改革。1930年，南京国民政府在中原大战中获得胜利，从军事上完成了对全国的统一，政府拥有对国家政治经济足够的掌控力和动员力，最后完成了“废两改元”货币制度改革，实现了落后银两货币制度的废除和近代中国货币制度的统一。

通过新制度经济学的制度需求——供给的分析范式，可以看出近代“废两改元”货币制度改革作为政府主导下的强制性制度变迁，建立在制度需求—供给的基础上实现。制度需求成为这次货币制度改革的动力源泉，政府作为制度变迁的供给者，在制度变迁的过程中具有主导地位，而政府能否拥有对国家政治经济足够掌控力和动员力，成了强制性制度变迁的关键。

三、制度变迁主体的收益——成本分析

新制度经济学认为，制度变迁就是社会经济效益更高的制度对原有低效率制度的替代。从一般意义上讲，如出现预期的收益超过预期的成本，一项制度就会实现变迁。制度变迁的成本主要由这几部分构成：规划设计、组织实施的费用；清除旧制度的费用；减少变革阻力的费用；制度变革带来的损失及变革的机会成本等。制度变迁只在这样两种情况下发生：一是制度变迁改变了潜在利益；二是制度变迁成本的降低使制度的变迁变得合算。可以说，制度变迁是制度主体根据成本—收益分析进行权衡的结果[3]。制度变迁的原动力在于制度变迁主体企图减少实施成本和摩擦成本，从宏观上谋取经济、政治和社会的最大收益，从微观上对不同主体的行动空间及其权利、义务和具体责任进行界定，有效约束主体行为，缓解社会利益冲突。新制度经济学家普遍认为，制度变迁的终极动力在于追求利益最大化，即一项制度安排在预期收益超过预期成本。

民国时期“废两改元”货币制度改革是政府主导下的强制性制度变迁，运用新制度经济学中的收益—成本分析模式分析政府作为制度变迁主体如何权衡制度变迁收益和成本。

（一）制度变迁的推迟——预期成本超过预期收益的分析

1.“废两改元”制度变迁的成本分析

（1）“废两改元”的技术成本。“废两改元”的核心在于废除银两货币制度，统一规范银元的标准，由中央统一发行和铸造，这就需要建立中央造币厂，在技术上能够满足把银条和各种形状、纯度的白银铸造成统一标准的银元。早在1919年春就曾经开始付诸实施，“欧战甫定，国内感受银价高涨及银元缺乏之影响，遂由上海金融界提议，设立上海造币厂，鼓铸新币，以立统一币制之基础”[4]。然而由于“支出款项，超出预算甚巨，前项款项悉数付给外，尚不敷一百六十万余元，以致机器到沪，无款交付，不能提出，诸事均行停顿”[5]。国民政府只得将撤销新建中央造币厂的计划，将厂屋、生财等固定资产交由上海银行工会暂时保管，中央造币厂的初次建造失败了。

（2）消除传统货币制度的成本。近代中国，政局混乱，形成了各种派系的地方势力拥兵自重，严重威胁着中央政府的权威，造成近代中央政府孱弱，地方自治态势的形成。各个地方拥有独立的货币发行铸造权，为了维系地方经济的自主性，抵制中央政府统一货币发行铸造权，严重阻碍着对各个地区传统货币制度的改革。“近代中国实际采用多重本位制，各地各种类的货币画地为牢，各省银元之多自不必说，银两种类更是繁杂，成色和平砝标准千差万别，必须经过复杂的兑换，才能完成交易。由此出现了大量的货币鉴定、兑换机构和从业人员，如公估局、钱庄、兑换店、看银师等，这是对近代中国稀缺的货币资源的一种侵蚀和消耗。”[6]

（3）传统金融利益集团的阻力。银两制度是传统钱庄利益集团兑换业务的基础，是钱庄利益集团垄断“洋厘行市”“银拆行市”，以及把持票据交易市场的利器。长期以来，钱庄行业滋生于自然经济基础上，根植于传统体系下，借助传统业务在近代金融领域中占有一席之地，钱庄利益集团为了保留银两货币制度，坚决抵制改革。

2.“废两改元”制度变迁的收益分析

（1）“废两改元”货币制度改革是政府以国家力量为主导全面掌控金融体系的关键一步。纵向上，国民政府要拥有从中央到地方通行无阻的货币发行权，“废两改元”使中央造币厂成为全国唯一法定的货币铸造机构；横向上，国民政府要最终建立其中央银行这一国家银行对于银行业的垄断，“废两改元”促使了钱庄这一落后金融机构的衰落，聚敛了中国银行业、钱庄业的白银存底为中央银行所控制，削弱了他们金融力量的同时，也扩充了中央银行自身的实力。可以说，“废两改元”是国民政府谋求金融垄断的必要步骤[7]。

（2）新兴金融利益集团的全力支持。近代新式华资银行利益集团，尤其是以江浙金融利益集团为核心的上海银行业成了南京国民政府公债主要的持有者，成了南京国民政府财政运转的重要支柱。新式华资银行利益集团通过政府公债的购买和经营，成为政府在金融领域中最大的支持者。近代新式华资银行利益集团积极支持政府消除银两制度对自身业务发展的阻碍，摆脱长期以来在业务上受制于钱庄行业的局面。

（3）推动中国金融体系从传统向近代化、国际化的发展进程。从货币发展的规律来看，货币作为商品贸易的媒介，遵循着一个从低级到高级演进的基本规律，近代中国的货币制度同样需要经历一个从落后走向近代化的改革历程。“废两改元”的货币制度改革推进了中国经济的快速发展，完善了中国金融体系，加快了中国经济近代化的步伐。

按照新制度经济学成本—收益的分析模式，政府推行“废两改元”货币制度改革面对的成本，主要包括：中央造币厂无法在短期内建立，无法在技术上得到对改革的支持；混乱的政治格局，削弱了中央对地方的掌控，面对地方势力的抵制，改革举步维艰，加大了消除传统货币制度的成本；在金融领域中占有很强势力的钱庄利益集团的抵制，给政府施加了很大压力，因为遍布全国各地，垄断“洋厘行市”“银拆行市”以及把持票据交易市场的利器，一直都是金融体系稳定的重要因素。政府根据成本—收益分析进行权衡的结果是预期成本超过预期收益，不得不推迟货币制度改革。

（二）制度变迁的成功——预期收益超过预期成本的分析

20世纪30年代初期，近代中国经历了一系列的社会变革和危机，打破了“废两改元”货币制度改革成本收益的对比关系。1930年，南京国民政府在中原大战中获得绝对胜利，消除了地方势力对中央的挑战，从军事上完成了对全国的统一。消除了地方势力对中央“废两改元”货币制度改革的阻力，降低了消除传统货币制度的成本。1929—1931年的世界经济危机引发了1932年国际白银价格的上涨，造成国内白银大量外流，沉重打击着以白银货币赖以生存的钱庄利益集团，迫使钱庄利益集团降低了对货币制度改革的阻力。1931年夏秋，中国发生了历史上少有的特大水灾，以长江、淮河流域最受严重，波及黄河流域南部，受灾区域逾16万平方公里[8]，造成内地白银和银元大量流入以上海为中心的沿海城市。大量货币的集中为货币制度改革提供了难得的机会，这样可以进一步减少消除传统货币制度的成本。1930年春，上海中央造币厂正式成立，成为南京国民政府时期唯一的国家造币厂，为“废两改元”货币制度改革提供了强有力的技术支持。九一八事变的爆发，造成中国金融体系的进一步恶化，激发了全民族的爱国热情，为“废两改元”统一货币，抵御日本金融侵略创造了积极的改革氛围。

按照新制度经济学成本—收益的分析模式，制度变迁主体只有在改变制度变迁的潜在利益或者降低制度变迁的成本才能推行制度改革。民国时期的“废两改元”货币制度改革经过多年的酝酿和准备，只有在改革的实施成本和摩擦成本减少，缓解社会利益冲突，政府根据成本—收益分析进行权衡的结果是预期收益超过预期成本，才能实现货币制度改革的成功。政府作为制度变迁的主体，面对制度改革，为了谋求自身利益的最大化，会考虑改革的成本和收益，把握成本最低和收益最大的时机，依靠政府的强制力推动制度变迁的成功。

四、结语

新制度经济学运用经济学理论和方法分析制度的构成、运行，研究制度在经济体系运行中的作用。道格拉斯.C.诺思作为新制度经济学派的代表人物，提出经济史的基本任务就是解释经济在整个时期的结构和绩效。民国时期是中国经济从传统向近代化转化的重要阶段，经济近代化的过程是从货币金融体系的转变开始的。随着货币制度与各种新的金融工具的发展变化，以及金融机构的不断优化，现代经济的运行机制和基本制度规则逐渐建立和完善起来。货币制度作为货币金融体系的基础，成为近代中国经济从传统转入近代化的关键点。

基于新制度经济学的制度需求—供给和制度主体的成本—收益分析模式，分析近代中国金融史中一项重要的货币制度改革，主要在于解读制度在近代经济发展中的重要作用，制度变迁对近代经济结构和绩效的重要影响。强制性制度变迁中政府的主导力量和制度变迁阻力成本是“废两改元”货币制度变迁成功的根本，近代中国的货币制度改革不仅需要一个强有力的对全国政治经济拥有足够掌控力和动员力的政府，同时也需要政府注意分析、权衡货币制度改革的成本。

民国时期“废两改元”货币制度改革在近代中国统一货币制度的过程中，具有极其重要的意义。这次改革为后来的法币改革打下了坚实的基础，而这次改革从提出到最后完成经历了一个复杂的过程。政府作为制度改革的强大推动者，面对着重重阻力，会出现改革阻滞的特殊阶段。如何才能打破阻滞的僵局呢？只有当制度变迁的主导者——政府强大起来，改革成本达到最佳点的时候，才是改革完成的时机。通过新制度经济学这个特殊的视角，可以看出近代中国经济摆脱传统社会力量的束缚，走向现代，融入世界经济体系的艰难历程。而这个过程，运用新制度经济学的制度需求供给和制度主体的成本收益分析方法，可以更为清晰地了解民国“废两改元”货币制度改革从阻滞到成功的历程。

［1］卢现祥.新制度经济学［M］.北京：中国发展出版社，2003：146.

［2］杨格.1927—1937年中国的财政经济情况［M］.北京：中国社会科学出版社，1981：177.

［3］卢现祥.新制度经济学［M］.武汉：武汉大学出版社，2013：174.

［4］国民政府财政部档案.中央造币厂拟具设厂缘由及其经过报告［M］//中国第二历史档案馆.中华民国史档案资料汇编.第五辑第一编：财政经济（四）.南京：江苏古籍出版社，1994：476.

［5］国民政府财政部档案.财政部转废两改元必先开办上海造币厂及迅筹中央银行呈［M］//中国第二历史档案馆.中华民国史档案资料汇编.第五辑第一编：财政经济（四）.南京：江苏古籍出版社，1994：478.

［6］贺水金.不和谐音：货币紊乱与近代中国经济、社会民生［J］.社会科学，2008（5）：160-173.

［7］张弓.南京国民政府废两改元货币政策研究［D］.长春：东北师范大学，2011.

［8］王忠宝.利益集团与民国时期“废两改元”货币制度的改革［J］.辽宁大学学报：哲学社会科学版，2016（5）：155-161.

Analysis of“Abolishing Silver Currency and Unifying Silver Money”in the Republic of China——A Case Study in the Perspective of New Institutional Economics

Wang Zhongbao
（College ofAsia-Australia Business，LiaoningUniversity，ShenyangLiaoning110036）

The newinstitutional economics proposes to analyze the constitution and performance of the system and the role of the system in operation of the economic system with theories and methods of the orthodox economics.The reform of monetary system，abolishing silver currency and unifying silver money in the Republic of China was a mandatoryreform led bythe government.It is higher social and economic efficiency system substituting the former.And it is a milestone in the history of Chinese monetary system，which has accelerated the connection of Chinese financial and monetary system with the world.This study analyzes the changes of the policies for abolishing silver currency and unifyingsilver moneywith the cost based on the demand，supplyand the main bodyofthe systemand points out that the guidance of the government and the reduced cost of resistance are the fundamental causes of the successful changes in the monetarysystem.

new institutional economics；“abolishing silver currency and unifying silver money”；changes of monetarysystem

K 25

A

1674-5450（2017）01-0073-05

【责任编辑：李 菁 责任校对：詹 丽】

2016－10－15

国家社会科学基金项目（16BZS096）

王忠宝，男，辽宁凤城人，辽宁大学讲师，经济学博士研究生，主要从事民国金融史与新制度经济学研究。