美国与联合国南非种族问题斡旋委员会

冯 志 伟

(商丘师范学院 人文学院，河南 商丘 476000)

美国与联合国南非种族问题斡旋委员会

冯 志 伟

(商丘师范学院 人文学院，河南 商丘 476000)

第二次世界大战后，南非白人政权强化其种族隔离政策的做法，使在南非的印度人受到歧视，印度向联合国提出了这一问题。在1952年的第七届联合国大会上，成立了调查南非种族问题、并促使南非与印度之间进行对话的斡旋委员会。对此，美国持反对态度，并一直反对这一委员会的存在与运作，支持结束这一委员会的活动。这反映了美国出于对苏冷战和维护美国在南非利益的考虑，而对南非的白人少数政权强化种族隔离制度的纵容，也反映了美国外交政策中伪善的一面。

美国;南非;联合国;种族隔离制度

一、二战后南非种族隔离的强化与联合国斡旋委员会的成立

自1652年第一批白人来到开普，南非就一直存在种族问题，但南非的种族问题得到国际社会的广泛关注还是在二战后，是从印度政府1946年在联合国第一届大会上提出在南非的印度人受歧视问题开始的，起因是南非白人政权对居住在南非的印度裔居民的歧视。

英国移民在纳塔尔定居后，发现那里适宜种植甘蔗。由于缺乏劳工，他们便向英国政府申请从印度引进劳工。1860年，第一批印度劳工来到南非。19世纪70年代，又有一些印度人来到南非从事商业活动。到1890年，在南非的印度人已经达到33，000人；到1911年，又增加为14万人。1893年，莫罕达斯·卡拉姆昌德·甘地到达南非。1903年6月，甘地领导了一场针对歧视在南非印度人“黑人法案(The Black Act)”的抗议运动。此后，甘地又领导了一系列反对南非政府歧视在南非印度人的斗争。经过十余年的斗争，甘地在南非领导反歧视运动终于在1914年获得成功，南非政府承诺消除对印度人的歧视[1]138。1927年，南非与印度签署协议，南非承诺保证在南非的印度裔居民的权利[2]192。

但是，1946年南非通过《亚洲人土地占有法》与《印度人代表法》，禁止印度裔居民获得土地。1946年6月，印度裔居民发起了消极抵制运动，结果有近两千人被捕[3]9。这些歧视印度人的法律，违反了南非与印度签署的协议，严重限制了亚洲人的财产权和只为印度人保留的有限的公民权。南非印度人国民大会向印度和联合国派出代表团以寻求国际支持。1946年6月，印度向联合国大会提出了居住在南非境内的印度裔居民受到南非政府歧视的问题，这是南非种族问题第一次被提交联合国有关机构讨论，标志着国际社会对南非种族关系的关注进入了一个新阶段。

联合国成员对此问题产生了争议，南非在美国等支持下，援引联合国宪章的规定：联合国没有“干涉纯属成员国的内部事务”的任何权力，反对联大就此问题进行讨论[4]130。在此争议中，美国政府支持两国政府就此问题进行直接谈判，而非联合国的参与[5]65-66。1947年秋，美国继续努力缓和对南非的批评，阻止南非进一步被孤立于世界舆论。在1946年及以后几年里，联大所讨论有关南非的具体问题仅限于印度抱怨南非歧视居住在南非境内的印度人后裔，这与南非和印度之间的协议相冲突。1952年第七届联大开始涉及南非总体种族关系，并设立了由古巴、叙利亚和南斯拉夫代表组成的联合国南非种族问题斡旋委员会，以安排和帮助南非政府和印度与巴基斯坦政府就在南非的印度人所受到的歧视问题进行磋商谈判，并对南非的种族形势进行评估。

二、美国政府在南非种族问题上的立场

美国政府出于冷战、美国在南非的利益和争取新兴的第三世界等方面的目的，而在南非种族歧视问题上采取了所谓的“中间道路”政策，即认为南非种族隔离问题不单单是纯属于南非的内部事务，联合国有资格干预这一议题；但美国不支持联合国有关南非种族问题的决议，反对谴责南非，对有关决议不是弃权，就是反对；另外，美国政府还努力使有关南非种族隔离问题的联合国决议变得温和。

(一)杜鲁门政府时期

1948年，国民党在南非上台，极力推行种族隔离政策，而杜鲁门政府还是继续它自1946年以来在此问题上的立场。1948年11月，杜鲁门政府对南非政策的评估认为，印度人问题属于南非的内部事务：美国政府主张有关各方通过谈判解决这一问题，这一问题是不是南非的内部问题应由国际法院裁决，美国要避免直接卷入这一问题[6]525-526。

1949年5月，美国国务院再次强调，美国政府的立场是，这一问题应由有关各方自己选择直接方式来解决[7]1804。这都明确了美国在南非种族问题上的立场，认为联合国没有干预这一问题的资格，南非和印度政府应就在南非的印度人受到歧视的问题举行直接谈判，而美国政府也要尽力避免卷入有关这一问题的争议。

美国政府还以联合国“干涉”南非种族问题可能会导致南非退出联合国，南非留在联合国将会使其种族政策变得温和为由，反对将有关南非种族问题提交联大讨论。美国反对将南非逐出联合国是害怕这将会树立一个先例，它的其他盟友也可能会被驱逐，如以色列；另外，也是恐怕使南非陷入孤立主义，更不受国际社会的影响；更重要的是，如果南非被逐出联合国，美苏在联合国的激烈对抗中，美国将会失去南非这个坚定的反共盟友。因此，在1950年联大上，美国决定避免进一步疏远南非以避免它从联合国退出，华盛顿呼吁南非与印度恢复谈判，作为替代印度政府在联大提出的决议草案，要求南非政府放弃种族隔离政策和按照联合国宪章的原则对待其境内的印度裔居民[8]562-564。

美国政府对南非种族隔离制度的这种“中间道路”政策在1952年的联合国大会上得到了充分体现。1952年9月，在南非非白人蔑视运动处于高潮时，一些亚洲和阿拉伯国家越过在南非的印度人受到歧视的具体议题，提出直接就南非种族隔离的整体问题进行联合国大会的辩论。这样就会大大增加对南非政府的压力。这也是联合国大会第一次对南非的种族隔离问题进行重要讨论。这就加剧了美国政府既支持南非，而又不表现出自己认同它种族政策的两难困境。杜鲁门政府负责第三世界事务的官员认为，如果美国希望维持它在有色人中间的信誉，美国代表团就有必要支持谴责种族隔离侵犯了基本人权的决议[9]55。艾奇逊对这种担心表示认可，但他也担忧这会更多地疏远南非，也许会促使它向离开联合国移动，从而使自己孤立于世界事务。他还认为，公开谴责只会使南非对变革采取更加强硬的抵制态度，因此这样反而会有利于加强种族隔离[10]937。

在此两难困境下，美国在南非种族隔离问题上采取了中立政策，希望辩论双方“既避免过分热情，又要避免胆怯的墨守成规”。据此，美国政府提出，维护世界安全才是联合国的主要职责，它并不能干涉一个国家的内政[4]235。美国驻联合国代表团尽管对南非的种族隔离进行了批评，但也质疑联合国是否有能力处理类似问题。总之，美国政府在南非种族隔离问题上的态度还是“暧昧”的[11]6。此外，美国政府还企图阻止其他国家把这一问题提交联合国特别政治委员会讨论的努力。美国对12月5日联大决议投了弃权票，它要求南非政府废除种族隔离政策和设立一个队南非种族形势进行评估的委员会。美国驻联合国代表查尔斯·A.斯普雷格还指出，联合国大会的决议不应包含有会刺激敌对民族主义者的挑衅性内容。要达到在南非促进人权和基本自由的目的就必须在联合国宪章真正精神指引下，通过谈判方式来寻求和解之路[12]67。

1952年9月8日，印度政府知会告知美国政府，它计划建议把南非的种族问题列入联合国大会的议程。美国政府对此明确提出了反对，再次指出联合国没有资格干涉其成员国的内部事务。美国外交官还私下强调，印度政府这样做可能会提高南非退出联合国的可能性[10]924-925。国务院英联邦与北欧事务主任雷纳致电美国驻南非大使，对这一决议如果获得通过就可能导致南非从联合国退出表示担忧[10]925-926。美国驻南非大使也认为，如果联大通过任何谴责南非行为的决议，将会导致南非政府非常认真地考虑退出联合国[10]937。国务卿艾奇逊则以使南非继续留在联合国内，是使它政策变得温和的一个因素，而反对南非退出联合国[10]937。这样，美国仍然坚持它的南非种族问题属于南非内政，反对联合国干预，也反对南非退出联合国的立场。

美国不仅不向南非白人政权施压，促使其改变种族政策，甚至对南非种族歧视政策表示理解。1950年3月，助理国务卿乔治·C.麦吉会见南非马兰总理时说道，美国对南非政府为解决其种族问题所采取的措施抱有耐心，并希望能够成功[13]1817。美国负责联合国事务的助理国务卿希克森在1952年10月会见南非大使时也表达了类似的立场[10]940-942。这无疑不利于促使南非政府缓和它的种族政策，甚至是对它的纵容。

这一时期，美国还坚定地拒绝直接干预南非内部的种族问题。1952年5月，美国政府就拒绝了印度政府要求美国向南非派出代表，就南非的种族问题与南非政府进行直接交涉的建议[10]910。美国政府认为，这样的行动，不仅不会起到任何作用，而且也会对美国和南非的关系产生消极影响[10]907-908。

此外，美国还在联合国努力缓和对南非种族政策的批评和为南非的种族政策辩护。1952年11月，遵照国务院指示，在纽约的美国代表团准备了一项“普遍的决议”，以替代阿拉伯-亚洲对种族冲突的建议。代表团的决议呼吁“所有成员国使它们的政策和它对联合国宪章的义务相一致，和促进基本人权与自由”，但没有特别提到南非[10]973。1952年11月，丹麦等国代表团在和美国商谈后向联大特别政治委员会提交了它们对印度等国关于种族冲突问题决议草案的修正案，它们对印度决议草案的主要修改是把针对南非的内容改为用普遍适用于所有国家的用语[10]976-977。随后，斯堪的纳维亚代表团决定把它们的修正案作为一份单独决议提出。11月20日，特别政治委员会通过了印度和斯堪的纳维亚的决议，美国反对前者而支持后者[10]976-977。

美国还反对针对南非采取任何实质性行动。美国认为，根据联合国宪章的规定，联合国无权干涉一个成员国的内部事务，除非这些国家的行为威胁到和平，破坏了和平或是侵略行为。美国政府认为，南非的种族问题并没有对国际和平构成威胁，也没有侵略另一个国家[10]969-970。所以，联合国没有权力对南非采取具体的施压行动。

(二)艾森豪威尔政府时期

艾森豪威尔政府继续杜鲁门政府在南非种族问题上的政策。1953年4月，国务卿福斯特·杜勒斯在致美国驻南非大使的电报中说：“如你所知，国务院长期一直关注不断发展的南非种族摩擦……国务院长期以来认为这类问题主要是国内问题，这个(美国)或其他外国政府派遣直接代表不仅是无益的，而且很可能会起反作用。”他同时指出，美国要在联合国进行幕后活动，使阿拉伯—亚洲的种族隔离决议撤回或使其变得温和。但他也对南非种族形势的日益紧张给美国在南非的利益和在新兴亚洲国家与非洲其他地区所造成的消极影响表示担心[10]995-997。这表明，美国在南非种族问题上的“中间道路”政策面临着越来越大的困境。

杜勒斯和新政府其他官员都认识到南非在联合国将继续是一个外交问题。1953年春，艾森豪威尔政府下令对美国的联合国政策进行详细评估；随后国务院联合国计划委员会提交的报告预计联合国将会日益关注非殖民化与种族歧视问题。1953年7月，艾森豪威尔政府发布了题为“美国在联合国所面临的主要压力与负担”的概要，其中特别重视非洲和种族隔离问题。概要结论说，随着非洲要求多数统治的加强，美国将会发现自己正设法走在一条不稳定的中间道路上，成为“反对欧洲人至上的全球革命”和它与欧洲和南非友谊之间的“中间人”[9]82-90。这就是说，在南非种族隔离问题上，艾森豪威尔仍坚持对南非种族隔离问题无动于衷的“中间道路”政策。比如，国务院在1953年8月继续强调：“经过重新考虑，我们仍然认为美国应继续投票支持把这一议题列入联大议程，但应反对任何指责南非的行为。”[10]1005-1007这说明，美国虽然支持把南非的种族问题列入联大议程，但反对通过谴责南非的决议，确定了艾森豪威尔政府直到1958年在南非种族隔离问题上的立场。

1956年4月，“美国对南非政策”文件重申了艾森豪威尔政府在南非种族隔离制度问题上的“中间道路”政策，目前美国的政策是维持现存于美国政府和南非联邦政府之间的友好关系，特别是因为南非的战略重要性和矿产。同时，美国的政策要以任何方式寻求避免给其他人以认可或支持种族隔离——南非限制性种族政策的印象[14]789-790。

三、艾森豪威尔政府与联合国南非种族问题斡旋委员会

1952年第七届联大设立了由古巴、叙利亚和南斯拉夫代表组成的联合国南非种族问题斡旋委员会，以安排和帮助南非和印度与巴基斯坦之间就在南非的印度裔居民所受歧视问题进行谈判，并对南非的种族形势进行评估。美国以这种方式是错误的为由投了弃权票[10]1009。这明显反映了艾森豪威尔政府在南非种族隔离问题上的立场，即尽管支持把这一议题列入联大议程，但反对谴责南非的种族政策，更反对联合国其他任何形式的干预。

但是，委员会未能完成把南非、印度与巴基斯坦召集到一起的使命。根据联大1952年通过的决议，这一问题将自动列入第八届联大议程。针对这一问题，国务院在一份文件中确定了美国的立场，美国一方面支持把这一问题列入联大议程；另一方面，美国认为，联大已经充分讨论了种族隔离问题，进一步大量行动将会是不起作用和不必要的。这份文件特别强调，美国应反对任何正式同意对可能出现的委员会对南非的批评结论，或委员会继续存在下去。美国还反对任何把这一问题自动列入第九届联大议程的提议[10]1009。这还是延续美国以前对南非种族问题的政策，即支持把这一问题列入联大议程，但反对通过谴责南非的决议。美国还反对联合国干涉南非国内的具体立法，如集团住区法、流动控制法等；认为联合国的任何决议提到这些新立法，非常可能只起反作用。

在1953年第八届联大上，阿富汗等17个成员国提出一项决议草案，要求委员会继续对南非的种族形势进行评估，并“提出有助于缓解局势与促进和平解决的措施”。对此，美国驻联合国代表团希望对这一决议投弃权票，以便看起来美国不支持种族歧视。国务院南亚事务办公室考虑到所涉及的原则和与阿拉伯-亚洲国家的关系，支持代表团的立场。国务院英联邦与北欧事务司认为，美国应反对十七国议案，它认为，委员会继续工作并扩大它的职责范围，这会进一步导致联合国对属于一个主权国家内部事务的实际干涉；投弃权票将会削弱美国在南非所拥有的任何温和影响；南非国内的自由派也会被进一步削弱[10]1023-1024。1953年12月，国务卿杜勒斯决定，虽然美国不赞同十七国提案中的方法，也认为委员会的活动与报告确认了它实际上是不起作用的，美国也不赞同提议的赋予委员会以新权力，针对将会有利于缓解局势和促进和平解决的措施提出建议。但为了不使美国看起来支持种族歧视的最重要目的，所以杜勒斯授权代表团对此决议投弃权票[10]1025。

1954年12月，阿富汗等20个亚非国家向联大提交的决议草案声称，委员会认为种族隔离政策对世界上不同种族集团之间的和平关系构成了严重威胁。这一决议草案高度评价委员会的建设性工作，对南非政府再次拒绝与委员会合作表示遗憾，在委员会看来，这种拒绝是它完成使命的最大障碍。决议草案要求南非联邦政府遵守它对联合国宪章的义务，考虑遵守宪章规定，特别是序言第二和四段，再次要求南非联邦政府考虑委员会的建议，以和平解决南非国内的种族问题。决议草案还要求委员会继续对南非联邦的种族冲突问题进行评估和要求委员会向第十届联大提交它的评估报告[10]1055。对此，国务卿杜勒斯指示，对决议草案中的要求南非联邦遵守它对联合国宪章的义务、要求委员会继续对南非联邦的种族冲突问题进行评估和要求委员会向第十届联大提交评估报告等三项内容在联大逐项表决时，美国驻联合国代表团应投反对票，对所有其他内容投弃权票，对整个决议投弃权票[10]1056。这清楚表明了艾森豪威尔政府连名义上要求南非遵守它对联合国宪章的义务都反对，毕竟这是作为联合国成员国的法定义务，况且联大决议对成员国也没有强制约束力。

在1954年联合国大会上，斡旋委员会提出以下建议：(1)印度、巴基斯坦和南非政府应寻求通过直接谈判或其他和平手段找到解决问题的办法；(2)有关政府应该挑选一个政府、机构或个人，以帮助调停它们的观点和解决争议；(3)如果在六个月内有关各方在委员会的上述建议方面还没有达成协议，秘书长应该任命一位特别代表以帮助解决问题；(4)要求秘书长就获得的结果向下届联大提出报告[10]1043。对联合国斡旋委员会的建议，南非坚持在联合国外和印度与巴基斯坦直接谈判。美国也坚持此前在南非种族问题上的一贯立场，副国务卿赫伯特·C.胡佛在致美国驻联合国代表团的电报中指出，在国务院看来，联合国斡旋委员会建议的第三、四项建议几乎肯定要失败，而第一、二项是极好的建议。美国认为，只有联合国决议限制在直接谈判和有关各方寻求调停人调停它们之间的争议这两点之内，这种方法才可能获得成功。因此，美国反对第三、四项建议，因为根据过去经验来看它们是不现实的，由于它们使仍然存在达成协议的微小希望更加渺茫，因此也是有害的[10]1043-1045。

1955年11月，联合国特别政治委员会通过了由十七国提出的决议草案，美国对整个决议投了弃权票，并反对延长委员会的存在。英国在美国的帮助下，带头在联大寻求阻止延长斡旋委员会使命所必需的三分之二多数。12月，只有33个国家支持它，然而却有包括美国在内的17个国家反对，另有9个国家弃权[11]8-9。联合国对南非种族形势进行评估并提出解决南非种族问题建议的斡旋委员会被迫结束了使命。

四、结论

总的来说，从联合国南非种族问题斡旋委员会的设立、运作期间，到它使命的终结，美国一直反对它的存在与活动。这反映了美国坚定地执行它在南非种族隔离制度问题上的立场，一方面，支持把种族隔离问题列入联大议程；另一方面，反对谴责南非的种族政策和采取任何涉及南非种族问题具体行动。尽管表面上看起来美国在此问题上采取了不干预的“中间道路”立场，实际上是纵容，甚至是支持了南非白人少数政权强化种族隔离制度。这反映了美国政府对南非的种族隔离制度无动于衷，漠然视之，也反映了美国外交政策中伪善与自私的一面。

[1]Lewis H.Gann and Peter Duignan,WhySouthAfricaWillSurvive:AHistoricalAnalysis[M], New York: St.Martin’s Press, 1981.

[2]Peter J.Schraeder,UnitedStatesforeignpolicytowardAfrica:incrementalism,crisisandchange[M], Great Britain: Cambridge University Press, 1994.

[3]The United Nations Blue Books Series, Volume I,TheUnitedNationsandApartheid, 1948-1994[M],New York, Department of Public Information United Nations, 1994.

[4]Amry Vandenbosch,SouthAfricaandtheWorld:ThePolicyofApartheid[M], Lexington: University of Kentucky Press, 1970.

[5]Kevin Danaher,ThePoliticalEconomyofU.S.PolicytowardSouthAfrica[M],Boulder and London: Westview Press, 1985.

[6]FRUS, 1948,Vol.V,TheNearEast,SouthAsia,andAfrica,Part1[M], United States Government Printing Office, Washington: 1975.

[7]FRUS, 1949,Vol.VI,TheNearEast,SouthAsia,andAfrica[M],United States Government Printing Office, Washington: 1977.

[8]FRUS, 1950, Vol.2.

[9]FRUS, 1952-54, Vol.3.

[10]FRUS, 1952-1954, Vol.XI, Africa and South Asia, 1982.[11]Benjamin Kline,Profit,PrincipleandApartheid, 1948-1994:TheConflictofEconomicandMoralIssuesinUnitedStates-SouthAfricanRelations, Lewiston / Queenston / Lampeter: The Edwin Mellen Press, 1997.

[12]Anthony Lake, Caution and Concern:TheMakingofAmericanPolicyTowardSouthAfrica1946-1971[D],Ph.D diss., Princeton University, 1974.

[13]FRUS, 1950,Vol.V,TheNearEast,SouthAsia,andAfrica, General Editors: Fredrick Aandahl and William Z.Slany United States Government Printing Office, Washington: 1978.

[14]FRUS, 1955-1957, Vol.XVIII, Africa, 1989.

【责任编辑：韦琦辉】

2017-04-18

国家社会科学基金项目“冷战与美国对南非政策研究(1948—1991)”(编号:13BSS036)。

冯志伟(1972—)，男，河南商丘人，副教授、博士，主要从事冷战史与美国外交史研究。

K712.54

：A

：1672-3600(2017)08-0050-05