拍卖备案改革的总结和展望

陈发源，彭 鸿，孙嘉璐

（1.内江师范学院 政治与公共管理学院，四川 内江 641112；2.西北政法大学 国际法学院，陕西 西安 710112；3.四川师范大学 法学院，四川 成都 610066）

拍卖备案改革的总结和展望

陈发源1，彭 鸿2，孙嘉璐3

（1.内江师范学院 政治与公共管理学院，四川 内江 641112；2.西北政法大学 国际法学院，陕西 西安 710112；3.四川师范大学 法学院，四川 成都 610066）

拍卖备案是工商部门拍卖行为监管职责的重要内容，将其定位为程序性事实行为，有助于实现与其他监管措施的合理分工，并与其制定初衷更为吻合。拍卖备案规则的改革过程体现了上述认知，并有效回应了拍卖监管实践的需求。受制于拍卖监管体制，拍卖备案的现实状况与其理想定位间还有不少差距，新修订的备案规则仍有进一步完善的空间。体制层面和技术层面的双重改进，成为今后改革的可行选择。

拍卖；备案；监管；改革

近几年，《中华人民共和国拍卖法》的修改和拍卖监管改革问题得到了拍卖界的高度重视。①参见姜增伟《树立信心 积极进取 开创拍卖业发展新局面》，载《中国拍卖》2013年第2期；张蓬《完善我国拍卖法律制度的思考》，载《法学杂志》2009年第5期；陈丽平《人大代表提出修改拍卖法 财经委建议加快调研起草》，具体见http://news.cang.com/infos/201312/287897.html.拍卖备案制度并非《中华人民共和国拍卖法》的明文规定，但一直是拍卖监管体制的固有内容，是拍卖企业举办拍卖会必须遵循的监管措施。②其他部门在拍卖监管中实施的备案措施因篇幅所限，暂不纳入探讨范围。2012年，国家工商总局拟修订已实施11年有余的原《拍卖监督管理暂行办法》，新出台的《拍卖监督管理办法》2013年3 月1日正式实施，拍卖备案规则变化较大，并一度受到业内充分关注。2016年10月，国家工商总局就再次修改《拍卖监督管理办法》征求全社会意见，是否保留、如何修改备案监管措施正是此次《拍卖监督管理办法》修订的重要内容。有鉴于此，系统梳理总结拍卖备案监管制度的变革逻辑，并展望其今后改革创新的可能空间，不论对于拍卖监管改革、拍卖法的修改完善，还是对于其他产业（行业）领域各类备案监管措施的优化提升，都具有重要的参考价值。

一、拍卖备案概述

（一）行政备案的一般界说

相比于行政许可、行政处罚等行政行为，有关行政备案的法学研究显然单薄了许多，故有必要先以备案这一核心词为出发点，开启对于行政备案的必要探讨。根据《现代汉语词典》的解释，备案是指“向主管机关报告事由存案以备查考”[1]47。很显然，这一定义主要立足于行政备案，并将行政备案的功能局限于信息搜集，可以称之为行政备案的初始定义。在实践中，备案不仅体现在法律制度之中，也不仅存在于国家权力系统之内，在国家权力系统以外，比如政党、社会组织等在其活动中，同样存在着各种类型的备案。不过，学界所关注的备案，主要是法律意义上的备案，一般包括立法备案、行政备案和司法备案，均存在于国家权力系统以内。

行政备案的对象是行政行为和特定民事行为。系统梳理涉及行政备案的现行法律规则，可以轻易发现行政备案的内涵和功能早已超出其初始定义。在制度层面上，可以将行政备案分为四种类型：第一，行政许可意义上的备案。这类备案依照《中华人民共和国行政许可法》设定、实施，名为备案实为行政许可。第二，行政确认意义上的备案。这类备案与针对特定民事行为的行政登记类似，其目的在于确定现有法律关系、法律地位或获得法定效果。③由于备案最常用的对应英文单词为register，该词可以翻译为备案也可翻译为登记。依此理解，工商部门的动产抵押登记也是一种行政备案，且是行政确认意义上的备案。第三，告知意义上的备案，也即初始词义上的行政备案，这类备案的目的在于搜集与行政管理相关的信息。纯粹的搜集信息类的备案由于只是对于客观事实的记载，不予备案的情形通常应限于管辖不符合规定、提交材料不齐全等形式瑕疵，严格讲也不存在撤销备案的问题。第四，监督意义上的备案。这类备案的最大特点是备案过程中可以实施监督或者说备案在相关制度中就是作为一种监督方式被采用。比如，目前部分地方工商部门开展的格式条款备案就是一种监督意义上的备案，该类备案的主要目的在于监管不公平不合理的、损害消费者合法权益的霸王合同条款。[2]当然，行政备案的上述分类虽立足于制度层面的分析汇总，但也仅为学者的理论概括。在实践中，根据制度设计的不同思路和管理实践的各自需求，某一行政备案的内涵或功能可能兼具上述类型之各自特点。

（二）拍卖备案的由来

较之行政备案，拍卖备案在学界几近无人问津，拍卖法领域为数不多的几本教材或专著对此略有提及，拍卖管理工作实践对此偶有探讨，仅黎晓宽曾对拍卖备案予以较为系统的论述。①参见黎晓宽《关于拍卖监管的若干问题》，载《工商行政管理》2001年第7期、第8期、第10期。一般认为，国家工商行政管理局2001年3月1日实施的《拍卖监督管理暂行办法》正式确立了拍卖备案制度，该办法第4条、第15条规定拍卖企业举办拍卖会应当在事前和事后到拍卖活动所在地工商局备案，不予备案应当依法承担法律责任。该办法第13条、第20条还就与拍卖备案直接相关的制度建设、保密工作等作了规定。较之合同法出台前特别是拍卖法出台前各地制定的拍卖地方性法规和政府规章，该办法在拍卖备案的制度设计上更为科学合理，在论证上也更为充分有力，对于规范拍卖行为、维护拍卖秩序起到了重要作用。

随着拍卖市场自由度的逐步提升特别是相关法律制度的不断完善，现行拍卖备案制度面临新的考验。一些特殊标的拍卖，比如“头炷香”拍卖应否备案、如何备案，依照该备案制度很难得出合理结论。工商部门的拍卖备案到底是备案还是监督?什么是拍卖备案监督？拍卖备案审查的对象是什么？拍卖备案是形式审查还是实质审查？可否不予备案？拍卖备案对于拍卖标的在私法上的有效性和公法上的合法性是否均存在审查义务？这种审查义务的边界有多远？上述情况和问题的存在，使得我们有必要重新审视现行拍卖备案制度，系统梳理该制度的改革过程，并就其可能的制度创新空间予以必要展望。

二、拍卖备案制度的现实定位和功能之变

不同的备案措施可以有不同的制度定位和功能安排。拍卖备案制度如何定位，主要取决于现行法下行政备案的类型或功能和拍卖备案制度自身的实际需要。由于学界对于行政备案的类型或功能并无一致认识，不同立法之间亦缺乏统一规定，加之行政备案与行政许可、行政登记等行政行为的关系并未得到较好梳理，行政备案制度在今后全国性的行政立法特别是行政程序立法中能否体现、如何体现依然有待探讨。尽管在制度实践中存在着关于行政备案类型的前述种种划分，但将行政备案定位为程序性事实行为，使之与行政法上的行政法律行为有所区别、有所分工，应当是一种比较合理的选择。行政法学界认为，程序性事实行为并不直接产生、变更或者消灭行政法上的权利义务关系，只是行政处罚等行政法律行为的前置行为。[3]这一理想定位非常符合行政备案的实践状况，大多数行政备案规则都属于不具有审批或者许可效力的以搜集信息、存档备查为目的的制度存在。

就拍卖备案制度的自身设计而论，原《拍卖监督管理暂行办法》的制度初衷，应当说在总体上倾向于程序性事实行为的定位。该办法中虽有行政处罚、拍卖现场监管等处罚监督措施，但这些处罚监督措施是独立于拍卖备案本身的，前者才是真正影响当事人权利义务、具有充分可诉性的具体行政行为。该办法颁布实施之初，国家工商总局相关机构负责人即指出，“拍卖备案的作用一是可以事先掌握拍卖活动的动态，做到监管目标心中有数；二是对拍卖活动的有关资料存档备查，发生问题或违法行为时有线索可寻；三是对某些不规范的拍卖活动可以事先提出整改要求，防患于未然”[4]。根据这一权威理解，拍卖备案的主要目的是方便工商部门了解、跟踪拍卖活动，监督拍卖活动依法进行，其不是行政许可行为，更不会直接产生、变更或消灭行政法上的权利义务关系，也不会影响拍卖行为在私法上的效力。以拍卖标的监管为例，尽管《中华人民共和国拍卖法》规定拍卖标的须为委托人所有或者依法有权处分，但这一规定主要关涉民事权利义务，如无拍卖标的相关管理制度的明确规定，监管机关不应随意要求拍卖企业在办理备案时另需提供证明委托人拥有所有权或处分权的证据。原《拍卖监督管理办法》第4条仅要求拍卖企业提供“拍卖标的清单及有关审批文件复印件”，②之所以仍然强调“有关审批文件复印件”仍需提交，仅在于此类“审批”所涉标的，往往属国有资产、国有馆藏文物等涉及公共利益的财产，为防范这类财产的不规范流转交易，故要求备案时提供“有关审批文件复印件”。并未要求提交证明委托人对于拍卖标的拥有所有权或处分权的材料，明确体现了对拍卖标的进行非实质性审查的倾向。《拍卖监督管理办法》本身只对不备案的拍卖行为予以处罚，而没有对备案标的不合法的拍卖行为予以处罚，说明立法者对于备案监管权力之于拍卖标的之限度是有所考虑的。这里并不是否认拍卖标的不合法可能承担的公法责任，而是指工商部门的拍卖备案制度本身不应具有对于拍卖标的合法性的审查义务。拍卖实践中常有这样一种误解，认为工商部门对于已备案的拍卖活动履行告知义务，并向拍卖企业下发拍卖备案通知书，即是对拍卖行为或者拍卖标的之合法性和有效性的证明。这类错误认识的普遍存在，主要归因于长期以来行政权力无限度介入民事生活，包办、干扰或代替交易活动，造成政府与市场关系紊乱所伴生的错觉和误会。随着有限政府理念的广泛确立、政府职能与市场关系的逐步归位，这类惯性认识将逐步消失。

不过，受制于拍卖监管制度的整体状况，立法者和学界的前述理想定位与拍卖备案的现实状况之间仍存在不小差距。《拍卖监督管理暂行办法》制定之初，作为行业主管部门商务部的《拍卖管理办法》尚未问世，可以借鉴的经验非常欠缺，办法实为“暂行”。以拍卖标的监管为例，《中华人民共和国拍卖法》第7条和第8条明确规定法律、行政法规禁止买卖之标的不得拍卖，并允许国务院在行政法规之外另行规定应经审批才能拍卖的特殊标的，但《拍卖管理办法》第29条和第38条则将禁止依据拓展至“法律和法规”，且规定“法律、行政法规和规章”可以对拍卖标的受让人作出特别限制，原《拍卖监督管理暂行办法》第11条则将禁止依据拓展为“国家禁止买卖”。[5]上述关于拍卖标的交易的种种限制，给拍卖备案工作的正常开展带来了不少难题。比如备案过程是否需要审查拍卖标的、如何审查拍卖标的之合法性，一直是拍卖备案实践中没有得到很好解决的问题，加之同期地方性拍卖立法几无变化并在相当程度上依然具有约束力，地方工商部门从监管实践出发，又往往自行制定或建设各类备案规则、程序、文书包括网上系统，以致监管实践不乏存在突破新旧办法的情形，拍卖备案实践出现朝实质性审查方向发展的某种趋势。这不仅在客观上提高了备案机关和拍卖企业的管理运行成本，也增大了备案机关的监管风险。极少数拍卖企业以经过备案有政府保证为“名目”，暗中从事以假拍和拍假为典型的违法拍卖行为，损害了拍卖行业的整体形象。

针对上述问题，在总结拍卖备案监管工作十余年经验的基础上，《拍卖监督管理办法》作出了如下重要改进：第一，明确限制了备案内容，且无原《拍卖监督管理暂行办法》中“其他材料”这一备案范围表述，删除了要求提交拍卖标的有关审批文件复印件的规定，从而为形式审查奠定了基础；第二，加强了事后备案，监管措施更加全面，比如“拍卖现场完整视频资料或者经当事人签字确认的拍卖笔录”亦需在拍卖后提交备案；第三，虽然允许“具备条件的工商行政管理机关可以通过互联网受理拍卖活动的备案材料”，但未要求建立全国统一的网上备案平台。不过，由于备案内容实现了明确和统一、备案规则更为科学合理，又为网上统一备案平台的建立提供了可能。①新办法删除了原办法第11条关于要求各级“工商行政管理机关要建立健全拍卖备案制度”的规定，在一定程度上体现了追求建立统一备案制度的模糊意图。

三、拍卖备案制度再改革的总体展望

由于工商部门的拍卖备案是所有拍卖企业均须遵循的制度安排，并在事实上成为拍卖日常监管的最后防线，其完善和严格与否，事关拍卖体制的整体运行。尽管新实施的《拍卖监督管理办法》对拍卖备案予以了诸多改进，但业内仍有部分人士认为，新的备案监管措施并未彻底实现形式审查，并未给予市场自由足够的空间，比如要求事后将竞买人名单、成交清单及拍卖现场完整视频资料或者经当事人签字确认的拍卖笔录送拍卖活动所在地工商行政管理机关备案，要求拍卖日前将拍卖公告发布的日期和报纸或者其他新闻媒介、拍卖标的展示日期送拍卖活动所在地工商行政管理机关备案等规定，拍卖界对此就有不同看法。[6]当然，监管层面对于此次备案制度的改进，也有其自认为合理的充分依据。[7]毫无疑问，市场和监管双方均能充分表达各自诉求，是监管状况正常化的反映，也是推动制度理性变革的有利条件。不过，关于拍卖备案的前述争议，也反映了拍卖备案制度依然存在继续改革的可能空间。综合各方面情况，笔者认为，体制层面和技术层面的双重改进，可以成为今后拍卖备案制度创新的主要进路。

（一）继续优化拍卖监管体制，夯实拍卖备案改革的体制前提

继续优化现行拍卖监管体制，是切实推进拍卖备案改革的体制前提。依照现行拍卖监管体制，除拍卖行业协会的自治自律作用外，商务部门主要负责拍卖主体监管；各专业管理部门主要负责拍卖标的监管，以维护文物、国资、自然资源等特殊标的拍卖所涉公共利益；工商部门主要负责拍卖行为监管，②《拍卖法》法律责任部分充分体现了工商部门的拍卖行为监管职责，且国办发（2008）88号文件中对国家工商行政管理总局主要职责、内设机构和人员编制规定即将工商部门的拍卖监管职责规定为“承担管理……拍卖行为工作”。包括拍卖备案、现场监拍、拍卖竞争规制等内容。当前，拍卖监管体制改革的突破口除了完善规则、加强自律、增强主管部门的中立性和执法机构的独立性外，重新审视工商部门的监管职责定位也是体制改革的重要内容。工商部门的拍卖监管职责以行为监管为中心，强调工商部门行为监管的职责定位，①一个值得注意的变化是，尽管《拍卖监督管理办法》第13条规定拍卖企业、委托人、竞买人不得拍卖或者参与拍卖国家禁止买卖的物品或者财产权利，原《拍卖监督管理暂行办法》也有几乎相同的规定，但原办法中明确提供了处罚依据，新《拍卖监督管理办法》却并未如其他拍卖违法行为一样，在其办法中明确提供处罚依据。这一细节变化可能体现了工商部门不再倾向于在备案实践中强度监管拍卖标的的立法意图。有助于摆脱拍卖备案实践中审查拍卖标的可能面临的种种困惑，也有助于重新规范拍卖标的监管部门与拍卖行为监管部门（工商部门）的职责分工。②与国家工商总局就拍卖备案改革的前述努力呼应，国家文物局稍早发布了《关于进一步做好文物拍卖标的审核工作的意见》（文物博函[2012] 1484号），进一步明确、规范和强调了自身的文物拍卖标的监管职责，《文物拍卖标的审核办法》《文物拍卖管理办法》的新近出台更是其例。当然，这一良好期望的实现，还需要国家部委的意图能够在拍卖备案实践中得到真正落实。

（二）继续创新监管技术，推动监管模式实质转型

当前拍卖备案监管的技术创新，突破口应在于建立网上统一备案或公示平台。前文研究已表明，拍卖备案的主要目的或制度初衷，在于了解拍卖信息、跟踪拍卖活动，在总体上属于信息存档备查型的备案制度。如果拍卖活动特别是拍卖公告、拍卖标的展示、拍卖会的举办情况能够直接从市场上自由、公开、低成本获取，那么拍卖备案制度存在的必要性将大为削弱。《拍卖监督管理办法》倾向于建立统一的网上备案系统，但并未在制度中予以明确表达。其原因在于工商部门并非全国垂直管理，现行拍卖制度体系中地方性法规较多、规定不一，这些地方性法规在拍卖监管实践中仍然具有一定的约束力，国家工商总局可能不倾向于在部门规章上对这些问题介入过多、规定过死，有意或无意模糊自身意图似在情理之中。事实上，目前部分地方拍卖协会正在积极推动拍卖会定点召开、全面录制数字视频等相关举措，并完全可以通过行业自身的努力即能彻底实现拍卖信息在全国层面的统一、公开，符合我国拍卖市场实际的拍卖信息统一公示平台实际上已经初步建立并运行良好。③以四川省为例，省拍卖协会已逐步在其门户网站及相关子网站全面、详细公示拍卖会信息。中拍协的网站近一两年来也加强了对拍卖信息的公示。备案监管措施于此条件下的自动退出并被市场自身提供的自律机制所取代，并不意味着监管的弱化。与之相反，拍卖交易信息的公开性、规范性和统一性在此技术安排下反而可能得到更为充分的保障。这意味着拍卖监管权力之于拍卖交易自由的相互关系已形成为一个更为理想的格局安排，拍卖监管模式超越了单纯强调实质审查、适度审查抑或形式审查的思维定式，开始进入以市场与监管之间的理性互动为基础、同时追求更优市场绩效和更佳监管绩效的转型过程。

[1]中国社会科学院语言研究所词典编辑室.现代汉语词典[K].北京：商务印书馆，1983.

[2]朱最新，曹延良.行政备案的法理界说[J].法学杂志，2010，（4）：60-64.

[3]刘云甫，朱最新.行政备案类型化与法治化初探——一种基于实在法视角的探讨[J].湖北行政学院学报，2010，（2）：42-46.

[4]黎晓宽.关于拍卖监管的若干问题 [J].工商行政管理，2001，（8）：19-21.

[5]陈发源.拍卖标的监管改革要论 [J].中国流通经济，2014，（9）：101-106.

[6]李景华.要拍卖人履行告知义务缺乏法律依据 [J].中国拍卖，2013，（1）：38.

[7]工商总局市场规范管理司负责人就《拍卖监督管理办法》答记者问 [EB/OL].[2014-3-22].http://www.tjaic.gov.cn/ shownews.asp?id=12451.

（责任编辑 苏 肖）

The Summary and Expectation of the Reform of Auction Registration System

CHEN Fa-yuan1,PENG Hong2,SUN Jia-lu3
(1.School of Political Science&Public Administration,Neijiang Normal University,Neijiang,Sichuan 641112,China; 2.School of International Law,Northwest University of Political Science&Law,Xian,Shaanxi 710112,China; 3.Law School,Sichuan Normal University,Chengdu,Sichuan 610066,China)

Auction registration is an important duty of the industrial and commercial sectors,which belongs to the auction behavior regulatory system.Taking the auction registration as a procedural and factual act into account helps to coordinate with other regulatory measures,which is also consistent with the constitutor's initial goal.The reformation process of the auction registration rules reflects such cognition and responds effectively to the needs of regulatory practice.Confined by the auction regulation system,there are still some disparities between the auction registration practice and its ideality.The newly-revised registration rules still need to be perfected.The improvement both in system and technology should be the main choice in its reform in future.

auction;registration;regulation;reformation

D922.294

A

1673-1972（2017）02-0138-04

2017-01-25

四川省教育厅2014年一般科研项目“拍卖标的监管改革研究”（14SB0150）

陈发源（1980-），男，四川宜宾人，副教授，博士，主要从事经济法研究。