新型城镇化的关键是公共服务

刘兆鑫，闫 睿

（1.郑州大学 公共管理学院，河南 郑州 450001；2.中共中央编译局 世界发展战略部，北京 100032；3.郑州师范学院 经济与管理学院，河南 郑州 450044）

新型城镇化的关键是公共服务

刘兆鑫1，2，闫 睿3

（1.郑州大学 公共管理学院，河南 郑州 450001；2.中共中央编译局 世界发展战略部，北京 100032；3.郑州师范学院 经济与管理学院，河南 郑州 450044）

我国新型城镇化建设进入了加速期，必须明确政府推动新型城镇化发展的着力点。新型城镇化发展要求推动人口深度城镇化，消除体制和政策上的人为障碍，重点是增加和开放城镇公共服务；新型城镇化发展要求拓展城镇吸纳能力，提升城镇公共服务供给水平，促进公共服务在城镇体系中的均衡配置。推进新型城镇化建设，要坚决摒弃对管制型政策工具的过分依赖，牢固树立公共服务优先的政策理念，充分发挥公共服务对新型城镇化的支撑作用。

新型城镇化；公共服务；政策工具

中国共产党十八届三中全会以来，新型城镇化建设进入了加速期。这一战略的动因有二：一是经济社会发展受到城镇化滞后的制约，对加快推进城镇化形成倒逼机制；二是规避和化解城市病危机，确保城镇化健康发展。借用风险社会理论家乌尔里希·贝克（Ulrich Beck）的观点，全球化浪潮中的发展中国家正处于“压缩的现代化”进程，面临社会风险的复杂性，考验着政府的公共管理能力。[1]中国的新型城镇化之路要在有限的时空条件下实现提速与保质的双重目标，需要有政府介入的社会行动计划，要求政府善用公共服务的杠杆效应。

一、公共服务是人口深度城镇化的保障

人口深度城镇化是相对于“半城镇化”而言的。所谓半城镇化，是指在城镇的农村产业工人不能在就业、居住、福利分配、身份认同等方面获得与城镇原住居民一致的待遇，即从农村流入城镇的人口虽实现了生产方式的城镇化，却没有实现生活方式的同步城镇化。根据第六次全国人口普查的结果，我国目前人户分离的流动人口达到2.6亿，其中非市辖区人户分离人口约2.2亿。[2]以每年1%的人口流入速度计算，未来10年仍将有约1.4亿人向城镇迁移。如果这近4亿人口不能真正地转为城镇居民，那么中国的有效城镇化率将十分有限。

半城镇化亦即人口浅度城镇化的负作用是非常明显的。从经济学的角度来说，城镇中的农村产业工人不能实现生活方式的城镇化，消费能力得不到相应的提升，那么中国工业化发展的成果就只能是为世界城镇化作贡献；从社会学的角度来说，农村产业工人不能享受市民待遇，心理预期得不到基本的满足，容易造成社会结构失稳，使“反城市化”的潜在风险逐步显现；从政治学的角度来说，阻碍农村产业工人市民化是对其权利和身份的一种剥夺与排斥，不利于维护社会公平正义、实现社会和谐，同时也限制市民社会的进一步发展，不利于公共治理结构的改善。所以，中国经济社会发展不仅要促进人口向城镇聚集，更要加快推动人口深度城镇化，其实质就是要使农村产业工人真正实现市民化。

一般认为，影响人口深度城镇化的因素有很多，既有体制、机制因素，亦有文化、社会心理等因素，但收入分配差距和城乡二元户籍是其主要制约因素。进城务工的农村产业工人工资收入不能与城镇居民同工同酬，实际收入难以应付城镇生活消费，削弱了他们在城镇落户生存的能力，难以割舍农村土地的保障作用；现行户籍制度造成城镇居民的身份差别，继城乡二元结构之后，在城镇范围内又造成了农民工与城镇户籍人口、外来城镇户籍人口与本地户籍人口的二次二元结构。因此，要求缩小收入差距和取消户籍限制的呼声很高。但实际上，这两方面的问题都与城镇公共服务体系的不开放密切相关。

在收入分配方面，政府在初次分配中的作用是相当有限的，在不直接干预市场运行的前提下，更多地还是依靠二次分配来调节收入差距，而公共服务则是通过公共权力进行二次分配的主要手段。一方面，正是由于农村产业工人乃至外来城镇户籍人口不能对等享受城镇公共服务，使他们负担更多的生活成本，实际上进一步拉大了与城镇居民的可支配收入差距。另一方面，公共服务享有的差别化进一步扩大了机会不平等，削弱了他们在城镇生存与发展的能力，成为制造社会分化的新根源。有数据表明，公共服务特别是就业和教育服务享有方面的不平等，对收入差距的贡献率超过了20%。

在户籍方面，现行户籍制度之所以会产生如此效力，其根子不在于户籍本身，而在于户籍上所捆绑的公共服务。如果将公民享受公共服务的资格与户籍脱钩，那么户籍制度就会回归到它的原初功能，即人口登记管理。同时，随着市场经济的发展，户籍对人口流动的限制作用越来越小，客观上要求不能继续无视城镇中外来人口的正当存在。所以有学者认为，在不改变现行户籍制度的情况下，应该首先取消公共服务享有上的身份差别。[3]

因此，推动新型城镇化，加快农村产业工人市民化进程，首当其充的就是破除城镇公共服务体系的封闭化。早在2002年，中国共产党第十六次全国代表大会报告就提出要“消除不利于城镇化发展的体制和政策障碍，引导农村劳动力合理有序流动”[4]。但是，囿于工业化推动城镇化的传统思维，纠结于劳动力成本的高低和户籍制度是否应该取消等问题，消除体制和政策障碍的工作一直未能触及公共服务这个关键因素。应当明确地看到，正是公共服务待遇上的差别化提高了城镇准入门槛，阻碍了农村产业工人市民化进程。为此，城市政府一方面应不断加大公共服务供给，另一方面，应积极推动城镇常住人口享有平等的公共服务，为人口深度城镇化提供保障。当然，开放城镇公共服务体系可能会带来人口向大城市过度集中的问题，但这就涉及到另一个需要考虑的方面，即城镇吸纳能力。

二、公共服务是拓展城镇吸纳能力的基础

消除体制和政策上的阻滞因素，解决的是是否容许人口向城镇流动的问题，而城镇吸纳能力则关系到城镇能否容纳这么多人口居住和生活的问题。也就是说，即使消除了城镇准入的限制，但是由于城镇不具备必要的客观条件，也无法承载更多的人口进入。概括来讲，城镇吸纳的能力主要包括两个方面，即经济吸纳人口的能力和空间吸纳人口的能力。

城镇经济对人口的吸纳能力，直接表现为城镇经济体供养居民数量的多寡。换言之，城镇经济活动为城镇居民提供的劳动机会和收入来源愈多，其吸纳人口的能力就愈强。但是，如果仅仅将提升城镇经济吸纳能力理解为通过招商引资扩大经济规模和就业岗位，那么就犯了经济学上的常识性错误。众所周知，供需关系是经济学的基本命题，供需平衡是宏观经济良性运行的基本特征，招商引资仅对增加就业有一定帮助，但对提振消费却没有直接贡献。如果城镇经济体仅能供养大批廉价劳动力，那么，一方面，经济增长必然对外部需求形成过度依赖，一旦外需萎缩，经济吸纳能力必然下降；另一方面，非农经济对劳动力的吸引力下降，又增加了农民返乡务农的意愿，形成恶性循环。2008年全球金融危机中，我国经济最发达的几个大城市出现“开工荒”与“用工荒”并存的现象就说明了这一点。同样道理，我国产业结构中第二产业比重过大，以服务业为主的第三产业发展不足，也是制约城镇经济吸纳能力的一个重要因素，而第三产业发展又依赖于社会成1生活方式和消费模式的城镇化，这又回到了前文所述的人口深度城镇化的问题上来。因此，增加城镇经济对人口的吸纳能力，必须摆脱以GDP为目标导向的政府行为模式，更加关注公共服务的供给。从这个角度来说，政府投资拉动内需，应将公共服务作为主要投入领域。

同时，公共服务的发展本身就在创造就业机会，带动相关产业的发展。根据笔者对郑州市农民工的调查，超过70%的新生代农民工留城工作的最主要动机不是更高的收入，而是获取非农生产的技能。①数据来源于本文作者参加的郑州市发改委委托课题“流动人口服务管理政策研究”的问卷调查。加强教育、培训等公共服务，是增加农民工留城意愿、提高劳动力素质、促进产业转型的重要途径。再有，政府招来了商、引来了资，不能马上就当甩手掌柜，还要通过加强公共基础设施建设，保障企业职工居住、医疗等公共服务需求，为企业发展减轻负担，为经济增长创造优质的软硬环境，同样也能够增强城镇经济体吸纳人口的能力。比如，江浙地区一些中小城镇政府兴建企业职工住房和公共文体设施，以财政补贴购买后勤服务，为企业职1提供免费的职业技术培训，等等，所有这些都是值得借鉴的以公共服务增强城镇经济体吸纳人口能力的做法。

城镇空间是城镇承载人口的物质形态。以空间哲学来观察，空间被赋予的社会功能决定了它的存在意义。对一个城镇而言，城镇空间吸纳人口的能力，首先就取决于这个空间上附加的生命保障系统。能源乃至生态环境都是城镇生命保障系统的组成部分。人类发展历史上，因生命保障系统断裂而消亡的城镇已不在少数，如中美洲的玛雅古城、中国的楼兰古城等。

城镇空间吸纳人口的能力，还受制于城镇的空间结构和空间秩序。我国农村人口向城镇的快速聚集，必然要求城镇空间平面规模的扩张。但是，城镇内部居住空间、生产空间和公共空间的结构关系，是城镇化推进过程中更值得政府切实加以关注的。简单而言，在一定平面规模的情况下，通过空间结构的重组和空间秩序的优化，能够使城镇承载更多人口居住。所以，现代西方国家普遍将城市空间规划列为政府应担必担的公共服务职能之一。这就给我们的各级政府以重要启示：在推动城镇化的过程中不能只关注城镇空间的平面扩张，更要优先履行居住空间与生产空间的合理布局、公共空间的拓展等规划职责，同时还要加大城镇公用基础设施的供给与均衡配置以及公共交通的建设维持力度，提升城镇空间吸纳人口的能力。

除了夯实城镇基础以外，提升城镇空间的吸纳能力，还需积极推进城镇体系的拓展。历史经验已经证明，规划得再好的城镇也存在人口承载的极限。当人口承载规模超过了临界点，城镇聚集效应和规模效益就会呈现“U”型回归，城镇生产生活就将变得不再经济。美国是典型的城镇化进程表现为大城市化和大都市化的国家，1940年美国超过40%的国民都生活在沿海少数几个大都市区。后来，由于大都市交通拥堵、环境污染、生活压力大等一系列城市病，从20世纪60年代开始出现持续10余年的“逆城市化”，随之又带来了大城市空心化的问题。与当年的美国相比较，中国有更加众多的农村人口需要转化，显然不能依赖数量有限的大都市区，也不能依靠“用脚投票”的国民自然选择机制，而是需要靠引导将农村过剩劳动力消化在中小城镇。目前，中国大城市与中小城镇对人口的吸引力存在着明显的两极分化。大城市的磁极效应对资金和劳动力有着先天的吸附作用，从而使公共资源也附带地向大城市流动，而市政体制上的“以大管小”的结构也不利于中小城镇公共资源的获得。由于大城市在公共资源的数量和质量都比中小城镇要优越，所以即使面临巨大的生活压力，也无法避免或缓解社会关于“逃离北上广”和“驻守北上广”的争论。因此，提升我国城镇体系的整体吸纳能力，关键是要加快发展中小城镇，其中加大对中小城镇的财政转移支付、提升中小城镇的公共服务供给能力是重中之重。

三、公共服务是政府介入城镇化发展的优先途径

公共服务并非是政府推动新型城镇化的全部任务。完善农村土地流转机制、加快新型农村社区建设、强化流动人口管理等，都需要政府积极发挥作用，但是这些任务的完成都离不开公共服务这个基础和保障。2003年10月中国共产党十六届三中全会审议通过的《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，就将公共服务与经济调节、市场监管、社会管理并列为我国政府的四大基本职能之一，并将建设服务型政府和强化公共服务职能作为行政改革的基本方向，体现出公共服务作为政府履职手段和引领社会发展的重要地位。2004年党中央又明确地界定了服务型政府的基本职责，就是提供包括加强城乡公共设施建设，发展社会就业、社会保障服务和教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业，发布信息等在内的公共服务。可以说这些公共服务的具体内容，都与城镇化发展密切相关。总之，城镇化是一个复杂演变的过程，牵扯经济社会多方面要素，这一过程呈现何种状态取决于政府采取什么样的行动计划。公共服务是推动城镇化健康发展的关键要素，是政府推动新型城镇化应该优先选择的政策工具。可以说，正是有了公共服务的支撑，中国的城镇化之路才能够避免西方发达国家自然城市化中的诸多社会问题，才能够突破城乡分割和城镇化与工业化脱节的传统城镇体制的束缚；正是有了公共服务的保障，才不致使中国的城镇化落入“圈地上楼”的人为城镇化陷阱。从政策科学的角度出发，在推进新型城镇化的社会实践中，政府不仅要清楚自己应该做什么，更要明白不应该做什么。

政府要在推进新型城镇化过程中强化公共服务的职能，需要克服下列错误理念：

一是克服工业化带动城镇化的错误理念。以西方传统经济学和城市理论为依据，许多地方政府乃至理论界多年来都倾向于将工业化的发展状况作为城镇化发展的基础。因此，一些地方仍将新型城镇化建设的重心放在产业规模的扩大上，在兴建大批产业园区的同时，真正能够吸纳人口进入的公共服务基础设施和公共服务体系却迟迟得不到应有的改善，这实际上仍是GDP政绩观主导的结果。近年来，西方城市问题研究者已经注意到了工业化支撑城镇聚集这个看似定律性观念的错误，如美国城市学家简·雅各布斯（Jane Jacobs）在《城市与国家财富：经济生活的基本原则》一书中提出，城市不是工业化的附属物，城市化的政治社会功能会反作用于经济功能的实现。[5]布莱恩·贝利（Brian Berry）的《比较城市化》支持雅各布斯的这一观点，并用经验数据证明，城市化本身也在推动工业和农业生产的技术革新。[6]因此，从关注公共服务入手，中国的城镇化进程能够成为推动后工业转型和农业现代化的正向力量。

二是克服新型城镇化就是快速城镇化的错误理念。实践中，一些地方政府片面地将新型城镇化理解为人口向城镇和农村社区的快速聚集，一味用行政区划手段拉大城镇框架，推动村镇合并，却忽视了公共基础设施建设的配套跟进和就业、福利、社会保障等公共服务体系的延伸覆盖。然而，提速只是新型城镇化的一个表象特征，其实质是通过满足城镇化发展的内涵条件，实现城镇化的和谐、健康发展。诺贝尔经济学奖得主、美国经济学家约瑟夫·斯蒂格利茨（Joseph E.Stiglitz）曾断言，21世纪对世界影响最大的两件事，一是美国高科技产业，二是中国的城市化。中国的新型城镇化之路绝不是城镇户籍人口的简单增加，而是国民生产方式和生活方式的整体变迁。因此，政府要摆脱对管制型政策工具的传统依赖，更多地借助服务型政策工具，为农村人口向城镇和新型农村社区流动创造更有吸引力的条件与环境。

三是克服公共服务均等化就是城乡无差别化的错误理念。公共服务必然是空间性的存在[7]，虽然享受公共服务的权利可以实现全民覆盖，但提供实际服务的必须是医疗、教育、文体等实体机构，比如，农民可以参加全民医保，但看病最终还是要到医院。因此，公共服务的城乡无差别化是不现实的，也是缺乏效率的。道理很简单，为一个只有几百人的村庄设立设备齐全的医院与为十万人的城镇提供同等条件的医院，二者在效率上显然是存在巨大差别的。在推进新型城镇化进程中，公共服务应当循着缩小大城市与中小城镇公共服务差距的方向，向有利于就近城镇化的地区供给。如此，既可以发挥公共服务的规模效益，减轻政府公共服务供给的负担，也能够提升城镇和农村社区的吸引力，引导人口合理聚集。

[1][德]乌尔里希·贝克.从工业社会到风险社会（上篇）——关于人类生存、社会结构和生态启蒙等问题的思考[J].马克思主义与现实，2003，（3）：26-45.

[2]国家统计局.2010年第六次全国人口普查主要数据公报（第1号）[EB/OL].（2011-04-28）[2016-11-20].http://www. stats.gov.cn/tjsj/tjgb/rkpcgb/qgrkpcgb/201104/t20110428_30327. html.

[3]王佃利，刘保军，楼苏萍.新生代农民工的城市融入——框架建构与调研分析[J].中国行政管理，2011，（2）：111-115.

[4]江泽民.全面建设小康社会，开创中国特色社会主义事业新局面——在中国共产党第十六次全国代表大会上的报告[N].人民日报，2002-11-09.

[5][美]简·雅各布斯.城市与国家财富：经济生活的基本原则[M].金洁，译.北京：中信出版社，2008.

[6][美]布莱恩·贝利.比较城市化[M].顾朝林，译.北京：商务印书馆，2010.

[7]韩志明.公共服务均等化的空间政治学分析 [J].探索，2009，（2）：65-70.

（责任编辑 张 转）

Towards the Key Role of Public Services on China's Neo-Urbanization

LIU Zhao-xin1,2,YAN Rui3

(1.School of Public Management,Zhengzhou University,Zhengzhou,Henan 450001,China;2.Central Compilation&Translation Bureau, Beijing100032,China;3.School of Economics&Management,Zhengzhou Normal University,Zhengzhou,Henan 450044,China)

Neo-urbanization has been sped up,and the acting point for the government's promotion of neo-urbanization needs to be clarified.This strategy needs to remove the systematic obstacles in the process of population migration,and expand the urban economy and spatial capacity.These all depend on the quality and openness of urban public service system.The government should pay more attention to the public service supply,and use the service-oriented policy tools preferentially,thereby giving full play to the supporting role of public service on neo-urbanization.

neo-urbanization;public service;policy tool

D63；C916.2

A

1673-1972（2017）02-0020-04

2017-01-19

中国博士后基金项目“空间正义视角下城市公共空间治理政策研究”（2015M5837）；河南省政府决策招标课题“加快中原城市群一体化发展的重点、路径和对策研究”（2016B317）

刘兆鑫（1980-），男，河南武陟人，副教授，博士，中共中央编译局博士后，主要从事城市治理与公共政策研究。