未成年人社会保护存在的问题与对策

金冰洁，刘再春

（梧州学院，广西 梧州 543002）

未成年人社会保护存在的问题与对策

金冰洁，刘再春

（梧州学院，广西 梧州 543002）

未成年人保护是社会管理的难题，同时也是政府的良心工程。然而近年来，侵害未成年人事件频频发生，未成年人保护存在突出问题，如立法工作滞后、机构设置不科学、监护监督存在漏洞、教育理念滞后等。对未成年人“性侵”应当单独立法，设立专门的保护机构，建立专业化的服务队伍，建立强制举报制度，加大教育投入构建三位一体的教育网络，从而将这一良心工程变成民心工程。

未成年人社会保护；性侵犯；强制举报

一、未成年人社会保护存在的主要问题

（一）立法工作滞后

1．未成年人“性侵”在立法上尚处于空白。我国以《宪法》的根本法形式和最高法律效力确立了未成年人保护工作的指导原则，以《中华人民共和国民法通则》、《婚姻法》、《收养法》等民事基本法给予未成年人的人格地位进行确认和保护，同时以《未成年人保护法》为主体，《义务教育法》、《预防未成年人犯罪法》、《母婴保健法》、《人口与计划生育法》等配套，《妇女权益保障法》、《残疾人保障法》等为补充对未成年人实施保护。[1]但这些法律大都是综合性质的法律，它们所规定的保护内容、所构建的保护网络在现实中还存在不少问题。性侵犯是侵害未成年人的典型犯罪之一，但至今尚未出台专门法来针对、防范和打击“性侵”未成年人的犯罪行为，导致“性侵”未成年人犯罪行为不断升级。可见，未成年人保护内容在立法保护上的漏洞，极大地影响和制约了未成年人保护工作的开展。

2．法律规定过于笼统，可操作性不强。目前相关法规只是规定了禁止行为，却没有行之有效的处罚措施，且可操作性不强。如《未成年人保护法》在法律责任方面的规定就过于模糊笼统，没有相应的法律渠道帮助未成年人，也没有相应的救济途径，很多法律只停留在问题的表面，从某种意义上来说只是用于宣传和倡导，难以找到实际的且具有可操作性的规定。[2](p21-32)例如，对未成年人做与性有关的行为，如强奸、性骚扰、猥亵、露体、窥淫等，也可算是性侵犯的一种。但在“海南某校长带幼女开房”的案例中，海南这个小学校长和另一公务员到底是涉嫌猥亵妇女儿童罪，还是涉嫌强奸罪，或者是嫖宿幼女罪，由于法律规定过于笼统，缺乏相应的专门法规与实施细则，导致事件发生后很多法律条文或多或少都隐含或者涉及。但究竟由哪个部门来处理，根据什么标准来处理，又处理到何种程度，难以操作。因此造成定罪难的问题，从而很难真正保护未成年人。

3．惩罚力度不够。我国保护未成年人法律规定处罚手段简单，且处罚力度不够。如在“海南某校长带幼女开房”一案中，如果该小学校长跟这一公务员与这些未成年女孩子发生性行为，那么他们则涉嫌强奸罪，强奸罪最高可判死刑；如果该小学校长跟这一公务员胁迫或者以其他方式强行猥亵这些未成年的女孩，那么他们则涉嫌猥亵罪，可处五年以下有期徒刑或者拘役。这明显惩罚力度不够，难以形成威慑力。例如在美国，对于侵害未成年人的行为都会施以重刑（排除正当的医疗与照顾行为，比如用手、身体其他部分或物体出于性欲的目的，直接接触到了未成年人的私处，无论同性异性，美国法律往往都会直接将其定性为性侵害，并且刑罚通常都在10年以上）。此外，许多州的法律都明文规定，只要与14周岁以下的儿童或少年发生性关系，无论对方是否自愿，一律按强奸罪处理。[3](p23-25)

（二）机构设置不科学，专业服务队伍缺乏

1．机构重叠、责任不清，效果不佳。目前有两种类型的未成年人保护机构，一种是依托在妇联、共青团下的妇女儿童工作委员会和未成年人保护委员会，是一种协调机构；另一种是政府职能部门中与未成年人有关的部门，如教育部门、公安部门、卫生部门、民政部门、出版行政部门、劳动与社会保障部门，以及司法机关和其他各类组织等。[4](p25)由于未成年人保护工作的相关职能散落于各机构之中，造成相关部门之间职能交叉、责任不清。虽然都是为了保护未成年人，但由于存在部门利益差异、考核指标等因素的冲突，在许多地方，各种未成年人保护的相关机构组织往往是各自为战，力量分散，没有能够把有限的资源集中运用、流畅配合。这种现状使得未成年人保护工作效果不佳。多头管理，职能交叉，形成了“人人有看法，人人没办法；人人有怨气，人人没脾气”的尴尬局面，使得未成年人保护工作出现呼声高、实效差、雷声大、雨点小的现状。[5](p32-33)比如近几年，未成年保护机构也声明要严厉打击、防范“性侵”未成年人的犯罪行为，但效果不佳，“带幼女开房”等类似猥亵、“性侵”未成年人的事件还是不断发生，这是机构重叠、保护责任不清带来的不良后果。

2．缺乏专门保护机构和专业化服务队伍。虽然国家层面立法规定了未成年人保护的各种协调机构，但国家总体层面并没有设置专门的未成年人保护的综合管理机构和服务部门。[6](p54)未成年人保护工作普遍由上文提到的各种协调机构和有关部门来负责，如公安部门。但现实告诉我们，公安部门也不是万能的，警察不可能帮未成年人解决所有问题，例如有伤害未成年人的事件，该伤害事件又没有达到公安机关介入的程度，那应该找谁处理，又该由谁来负责？缺乏专门的未成年人保护机构导致未成年人保护政策难以落地生根。另外，由于尚未建立专业化的服务队伍，未成年人保护的专业化水平难以提高，公共服务的质量堪忧。如在“海南某校长带幼女开房”的案例中，由于相关负责案件的工作人员工作效率差，因此需要多次询问受害幼女，给她们造成二次伤害。同时由于没有严格保密受害人信息，媒体报道不规范，造成受害人事后怕被老师同学耻笑而不敢去上学的情况。由此可见，缺乏专门保护机构，缺乏专业化服务队伍，也是未成年人屡遭侵害的重要原因。

（三）监护、举报机制欠缺

1．监护监督缺失，监督力度不够。对于未成人的监护问题，《民法通则》第十八条第三款规定：“监护人不履行监护职责或者侵害被监护人的合法权益的，除依法承担责任，赔偿所造成的财产损失外，人民法院可以根据有关人员或者有关单位的申请，撤销监护人的资格。”《未成年人保护法》第二十九条规定：“对暂时无法查明其父母或者其他监护人的流浪乞讨或者离家出走的未成年人，由民政部门设立的儿童福利机构收留抚养。”从以上规定可看出，我国立法对监护人的监护职责只做了原则性的规定，对监护人侵害被监护人利益的行为没有相应的惩戒措施，对监护行为也缺乏有效的监督。只笼统规定当出现监护人侵害被监护人时，人民法院可以根据有关人员或者有关单位的申请，撤销其监护人的资格。但这里的“有关人员或者有关单位”究竟指的是谁? 如何对监护人进行监督等？都没有明确规定，缺乏相应的监护监督人，以致使该规定流于形式，在未成年人遭受侵害时，没有具体的程序对案件予以辅助。[7](p56-58_如“海南某校长带幼女开房”案中，学校领导、老师就是学生的监护人，本案件属于监护人侵害被监护人的情况，但在现行法规条文中，我们既看不到对监护行为实施监督的主体，也看不到具体的监督标准，尤其是监督失职渎职的惩戒措施。这充分暴露了未成年人社会保护的短板。

2．举报机制不健全，举报责任难落实。关于举报，我国《刑事诉讼法》第八十四条规定，“任何单位和个人发现有犯罪事实或者犯罪嫌疑人，有权利也有义务向公安机关、人民检察院或者人民法院报案或者举报。”这一法律只规定了义务性的要求，但没有明确不履行义务时的惩罚性措施，缺乏举报权益保护，举报责任没有落实到每个公民身上，导致对违法犯罪行为知情不报、知情瞒报漏报、不及时报告的情况屡见不鲜，从而使得犯罪分子得以逍遥法外。如每年都会发生一些未成年人被老师、父母虐待致死、致残，以及被成年人性侵的事件，而他们在被弄死、弄残之前都有一个长期被虐待的过程，但是，却很少有人举报。从“海南某校长带幼女开房”案中也可以发现，该校长带着孩子们去开房，宾馆工作人员应该知情，但却没有加以重视，没有意识到自己身上的举报责任和义务，因此没有向公安机关或有关部门举报，导致最后孩子们遭到猥亵和侵犯。这是未成年人保护举报机制不健全、举报责任难落实带来的弊端。

（四）教育理念滞后，存在保护盲区

1．教育观念滞后，亲子教育缺失。亲子教育是指协助父母获得称职父母角色的经验教育，同时也包括协助那些打算成为父母的人士，使他们做好准备，能更有效地担当父母角色的教育。[8](p26)《未成年人保护法》第十二条规定：“父母或者其他监护人应当学习家庭教育知识，正确履行监护职责，抚养教育未成年人”、“有关国家机关和社会组织应当为未成年人的父母或者其他监护人提供家庭教育指导。”在我国现行法律规定中，有关亲子教育内容的寥寥无几，仅有上述这一条规定，而且过于原则，只概述“有关国家机关和社会组织”，但具体是哪个机关、哪个组织也没有明确的规定，亲子教育问题没能引起社会的真正重视。特别是在农村，由于政府对教育的投入不足，使亲子教育在农村非常缺乏，导致家长教育观念滞后，难以给孩子提供良好的安全教育。因此，“海南某校长带幼女开房案”的发生，一定程度上是由于亲子教育的缺失而造成的，家长对孩子们缺少自我保护的教育，使孩子们无知的答应跟成年男性去开房，而且受到侵害时难以及时有效保护。因此，亲子教育缺失带来的问题，应引起全社会的重视。

2．危机教育和自我保护教育匮乏。社会保护最好的教育是提供危机教育知识，教会未成年人自我保护的知识与技能，否则社会保护难免存在盲区。当今社会，在升学教育、应试教育的模式下，有些学校片面追求上榜率，把学生进行“圈养”，而一些危机教育和自我保护的知识却很少对学生进行普及。例如，在中小学九年义务教育中，有的学校虽然开设了《中学生法治教育读本》和《小学生法治教育读本》等课程，但真正的危机教育和自我保护教育未真正的重视，笔者曾对四座城市七所中学进行了千人问卷调查，结果显示有78.5%的学生所在学校不经常对学生进行危机教育和安全教育，加上专业的安全教育师资缺乏，危机教育、安全教育预案演练不够，致使安全教育流于形式。同时，据公安部门的统计报告来看，80%侵害儿童的案件都是因为孩子不会拒绝陌生人的要求引发的，10%的儿童在受到侵害时束手无策。[9]这说明了未成年人自我保护教育的薄弱，当未成年学生们在遇到侵犯的时候，普遍不会保护自己。纵观“海南某校长带幼女开房”的整个案件，可以发现，当事的几个女生在遭到猥琐侵犯时，只有害怕、恐慌，而想不到如何求救或者自救，安全和自我保护意识淡薄。这充分反映出未成年人社会教育体系存在严重问题，没有教给孩子们一套清晰的自救规则，使他们身处险境的时候不知所措，缺乏生存自救的技能，值得深思。

二、加强未成年人社会保护工作的建议

（一）完善立法工作，对未成年人“性侵”单独立法

目前我国在未成年人法律保护方面依然存在立法“碎片化”等诸多问题，因此必须加快建立完善的法律体系。首先，要完善立法工作，全面考虑未成年人保护的内容以及涉及侵害未成年人的各方面因素和行为动机，有针对性地进行立法保护，对“性侵”未成年人行为尤其应出台相应的防范和打击“性侵”未成年人犯罪的专门法律。同时，出台相应的实体法和程序法，明确涉嫌侵害未成人的案件应该到哪儿去起诉、由哪些机构来审理、怎样进行处理、处理到何种程度等，从而指导未成年人保护工作。通过立法打击“性侵”未成年人犯罪，只要与未成年人发生性关系，就直接将其定性为性侵害，而不是猥亵儿童罪，并且要统统上升到刑法的高度处理。建议废除猥亵儿童罪，对未成年人实施有关性侵犯的行为，一律按强奸罪惩处，从立法上保护未成年人免受性侵。

（二）设立专门的保护机构，建立专业化的服务队伍

设立保护未成年人的专门机构，这是发达国家普遍的有益经验。如德国设置了少年救助委员会，日本设置了儿童咨询所、儿童委员会、福利事业所及保健所等专门的儿童保护机构。[10](p27-29)而我国只有未成年人保护的综合协调性机构如未成年人保护委员会、妇联等，这对于保护未成人是远远不够的。现实形势需迫切建立未成年人保护的专门机构，如建立层级制的未成年人保护委员会，在国务院办公厅下设立中央一级的未成年人保护机构，由政府副职负责担任委员会主任。其职责是制定、规划未成年人保护工作，统一部署全国未成年人保护工作，且垂直领导下级机构。在地方根据行政级别设立对应的保护委员会，接受上级机构和本级政府的双重领导。然后在每个委员会下设、教育、监护、法律、惩处等各个部门，分别负责对应的未成年人保护工作。因为未成年人保护工作专业性很强，所以在设立未成年人专门保护机构的同时，还需培养和建立稳定的专业人才队伍。一方面，以优惠的条件吸纳更多的专业性人才，充实未成年人保护工作的队伍；另一方面，可以实施奖励性的义工荣誉政策，要求一定领域的专业人员，如律师、教师队伍等，在一定时间内必须义务性的付出一定的劳动来支持和帮助未成人的保护工作。[11](p59)只有设立专门的政府机构，建立专业化的服务队伍，才能更好的处理未成年人受侵害的问题，从而才能真正全面、长效地保护未成年人。

（三）建立监护监督以及强制举报制度

要做好保护未成年人的监护监督工作，首先，我们可以借鉴国外的做法，采取监护监督人与监护监督机构的双重监护监督机制。[12](p27)监护监督人由上文提到的未成年人专门保护机构，即未成年人保护委员会担任，主要监督监护人是否依法对被监护人履行法定的监护义务。如果存在监护不当，或监护人侵害被监护人的情况，监护监督人就必须及时进行干预，并给予相应的惩罚。同时，结合我国的实际情况，可以由人民法院作为补充的监护监督机构，对监护不当的行为，可以撤销监护人的资格。由此，监护监督人与监护监督机构相互配合，共同保护未成年人的合法权益不受侵害。其次，建立全民共同参与的强制举报机制。以往侵害未成年人的事件、案件难以遏制，究其原因，最主要是由于有关人员没有履行好举报义务。在家长侵害孩子的案件中，出于“家丑不可外扬”，而没有举报；在老师侵害学生的案件中，出于对学校名誉的考虑，而没有对相关责任人进行举报；社会上一些侵害未成年人的案件，出于害怕被人报复，也没人进行举报。因此必须建立强制的举报机制，规定举报义务，规范举报渠道，监护监督人如果发现侵害未成人的事件或有可能侵害未成年人的事件，必须向公安机关或向有关部门举报，如果有知情不报、隐瞒事实的情况，一经查实，即给予相应的处罚，情况严重的追究刑事责任。同时建立举报人权益保护与奖励制度，作为强制举报的配套制度。

（四）加大教育投入，构建三位一体的教育网络

未成年人的安全教育需要家庭、学校、社会三个方面的密切合作，要实现对未成年人的全面和科学的安全教育，必须加大教育投入，构建三位一体的教育网络。[13](p110-114)因此，关于未成年人的教育，首先要充分发挥家庭教育最基本、最特殊的作用，同时，未成年人的保护也首先要从家庭抓起。在我国，由于亲子教育的缺失，家庭教育往往具有片面性，且过于传统、保守，如对于孩子们的生理现象、最基本的性知识和自我保护的措施，家长们都很少甚至从未向孩子们传授，导致孩子们在受到侵犯时没有自我保护意识。因此，加大教育投入，首先要积极开办家长学校、家庭教育培训班等，指导家长如何进行子女安全教育，从而使家长们都能成为真正意义上的合格家长。其次，要重视学校教育的作用。学校不应该只是教书的地方，同时还应该是育人的地方。文化知识对学生来说固然重要，但自我保护的能力也不可小觑。因此针对危机教育、自我保护教育匮乏的现状，要加大教育投入，完善学校法制教育、自我保护教育机制。针对学生生理、心理特点，结合一些法制和自我保护教育的典型案件，开展形式多样的教育活动，把枯燥无味的法律条文和看似啰嗦的自我保护教育融入到演练活动中。如组织未成年人参加法制宣传日，模拟开展野外生存游戏，召开主题班会等，帮助学生培养法制意识、危机意识，提高自我保护的技能。最后，社会组织也应当加强对未成年人各方面的教育，如通过报纸、电视等新闻媒介，面向未成年人传播一些基础的法律常识和自我保护的知识和技能。只有家庭、学校、社会三方结合起来，互动起来共同作用，才能有效地对未成年人进行全方位的教育与引导，从而让他们学习到自我保护的知识和技能，提高应对危机与突发事件的能力。

[1]杨晓慧.基于“全人”社会化需求视角探究未成年人保护体系的构建[D].中国社会科学院研究生院，2012．

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[13]贾艳莉，邱爽.未成年人思想道德建设问题初探[J].辽宁教育行政学院学报，2009，33(5).

（责任编辑：陈俊洁）

本文为广西哲学社会科学规划项目“干部竞争性选拔制度实证考查、制约因素与完善对策研究”（13FZZ002）、广西高校中青年教师基础能力提升一般项目“粤桂合作特别试验区产业集群人才聚集效应研究”（KY2016YB425）、全国教育科学规划教育部重点课题“民族地区双师型教师政策绩效测评与优化策略研究”（DIA140303）、广西“十二五”教育科学规划重点课题“地方院校研究生教育质量内部保障机制研究——基于广西三所高校的文本比较与实证调查”（2013B028）的阶段性成果之一。

D922.7

A

2095-7416（2017）-01-0077-05

2017-01-09

金冰洁（1976-），女，布依族，贵州长顺人，硕士，梧州学院综合管理处经济师，研究方向为公共管理与公共政策、人力资源管理。刘再春（1974-），男，湖南衡阳人，管理学博士，梧州学院副教授，研究方向为社会管理、人力资源管理。