信息公开申请滥用和滥诉的司法规制——基于陆红霞案的分析

王 申

（华东政法大学，上海 200042）

【政 法 研 究】

信息公开申请滥用和滥诉的司法规制
——基于陆红霞案的分析

王 申

（华东政法大学，上海 200042）

《最高人民法院公报》刊载的“陆红霞诉南通市发展和改革委员会政府信息公开答复案”，为现阶段信息公开的滥用和滥诉问题提供了可供借鉴的范本。在《政府信息公开条例》缺乏对信息公开滥用和滥诉规制的情况下，陆案裁判以知情权滥用和诉权滥用为依据限制申请人行为是值得借鉴的。但是综合陆案基本案情的分析，审理法院在说理依据上过于牵强，且对原告的审理不符合行政诉讼法的基本规定，有逾越行政审判权界限的嫌疑。更好的司法应对是准确理解立案登记制与起诉条件的关系，发挥立案阶段的过滤功能。立案登记并非否定法院的审查功能，也不是降低法院可审理案件条件。

知情权；信息公开；诉权滥用；立案登记

最高法院通过发布案例的形式以规制现实中信息公开案件审理过程中的难点，为司法机关应对信息公开提供可行性的参考，已成为弥补立法缺陷、指导审判工作的重要参考依据。《最高人民法院公报》2015年第11期刊载了“陆红霞诉南通市发展和改革委员会政府信息公开答复案”，一时间信息公开领域的滥诉问题引起了学界和实务界的广泛关注。陆案的公布对于应对现阶段信息公开领域滥诉问题有积极的参考价值，对于《政府信息公开条例》（以下简称《条例》）的不足有补充和完善的借鉴意义。综合案件基本情况的分析，还存在一些争议的焦点，陆案的公报或许是特殊阶段下应对信息滥诉的应对之策，仔细考量，尚存在不符合法理和法律规定的问题。

一、法院对知情权滥用的认定是否适当

（一）知情权是宪法性权利

陆案的开创之处在于法院对知情权滥用的处理。我国宪法文本中虽未确定知情权，但知情权的基本权利地位受到学界的一致肯定，有关的司法判决中也明确了知情权的基本权利属性。知情权有广义的知情权与狭义的知情权之分，广义知情权泛指公民、法人及其他组织对政府机关和其他公民、法人、相关组织的相关信息知悉的权利，狭义指有权获取知悉政府机关有关信息的权利。从法律的属性上来分类，广义知情权就是包括公法与私法领域的知情权，狭义的知情权就是公法领域的知情权。有学者主张放弃广义与狭义的知情权概念，以公法领域知情权与私法领域知情权代之。[1](292-293)结合《条例》的规定，信息公开保障的知情权是公法领域中的知情权，即是公民、法人和其他组织依法获取政府信息的权利。

（二）对知情权的限制缺乏必要充分的依据

在陆案中，法院综合判断陆红霞行为乃知情权滥用，陆案的情形是在公民行使基本权利之时，有存在假借基本权利妨碍公权力主体行使职权的可能，虽其形式和内容并无明显不当之处，但综合总体情况其有滥用知情权的嫌疑。其说理为“一是申请次数众多，二是家庭成员分别提出相同或类似申请，内容多有重复，三是申请公开的内容包罗万象，四是部分申请目的明显不符合《条例》的规定。”知情权行使方式是客观表象，即使是主张法定的权利，也应当通过合法正当的方式进行，如果行为方式不当，不仅不能得到实体上的最终认可和保护，程序上也应受到相应的规制。[2](p10-14)《条例》规定：“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。”“为了保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息，提高政府工作的透明度，促进依法行政，充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用，制定本条例。”《条例》所确立的立法目的在于方便人民生产生活，监督政府依法行政，凡属于政府信息范畴的，政府机关都有公开的义务。裁判理由中陆案的申请数量并未达到十分巨大，内容重复和多样不能成为限制知情权的理由；至于对申请目的的认定，法院对此有超越行政审判范围的嫌疑，很难有法律依据的客观支持。

对信息知情权的滥用应综合依据申请人的申请数量、申请的频次范围，是否反复多次提起，是否恶意申请而判断。案件中，陆红霞的信息公开申请数为94次，申请的形式和内容并无明显不当之处。以裁判文书的说理内容分析，陆红霞的申请并未违反《条例》的相关规定，相反的情况是，法院对陆案的裁判有放纵行政机关以滥诉之名限制申请人信息知情权之嫌。陆案中其申请信息公开的形式和内容乃至数量不足以成为判断滥用知情权的依据，对知情权滥用的判断要从案件的整体关系上分析，陆案的正当性的欠缺不能成为影响其合法性的理由。

（三）对基本权利的限制应符合宪法要求

对基本权利限制问题的思考，可以遵循“基本权利的构成、基本权利的限制、基本权利限制的违宪阻却事由”三个层次思考。在第一个层次中确定基本权利的保障范围和基本权利主体，其中需要分析基本权利的内在界限和基本权利的竞合等问题；在第二个层次确定国家对基本权利限制的认定标准；在第三个层次确定该限制行为是否有违宪阻却事由的存在，并依此做出该限制行为合宪或违宪的判断。[3](p134-139)在陆案中，法院针对陆红霞滥用知情权的说理依据引用宪法条文，以限制知情权滥用行为。“任何公民享有宪法和法律规定的权利，同时必须履行宪法和法律规定的义务；公民在行使自由和权利的时候，不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法的自由和权利。”这是法院在界定知情权滥用方面的当然考虑，以宪法规定增强裁判的说理依据。陆案在信息公开滥诉问题上以知情权滥用为依据对滥诉进行规制有借鉴价值，其裁判说理的不严谨并不能否定对其他滥诉案件的参考。对于陆案之后的那些显然滥诉的行为，以知情权滥用否定其诉讼价值是合法的可行途径，但对知情权滥用的分析和界定则需要裁判机关慎重说理。

二、法院对滥用诉权认定的欠缺

（一）有无诉的利益的审查

“无利益即无诉权”。行政诉讼中的诉的利益是指公民、法人或者其他组织认为其受法律保护或调整范围内的利益受到行政机关行政行为的不利影响时，将其与行政机关之间发生的行政争议诉诸法院，寻求司法救济的必要性。[4](p103-110)简言之，诉的利益是当事人的请求是否足以具有利用国家审判制度加以解决的实际价值和必要性，只为满足个人情感或学问的诉求无法发动审判权。对有无诉的利益的判断，法院应参照行政诉讼和信息公开制度的宗旨和目的的客观尺度，对原告的具体请求作出评价。应从诉讼对象的问题、当事人适格的问题、具体利益或者必要性的问题三个侧面加以判断。“由于对获取政府信息权利的滥用，原告在客观上并不具有此类诉讼所值得保护的合法的、现实的利益。”《行政诉讼法》和《条例》都有关于“认为侵犯其合法权益”的表述，对合法权益的界定，并不是仅仅指人身权和财产权的范畴。信息公开所保障的从本质上讲就是公民的知情权，凡属于政府信息公开范围的，公民都有权获取和知悉，知悉的权利即是一种利益体现，不能以诉讼利益而限制公民的知情权。信息公开立法的宗旨即是督促政府的阳光行政，给予公民监督政府依法行政的有效手段，信息的披露义务乃是促使政府依法行政的催化剂。虽然既要保证公民为实现权利救济而将案件诉诸法院的权利，也要对这种权利的行使加以限制，防止难以出现的局面，但在信息公开中以诉的利益的判断抛弃了行政诉讼原本的立意，本意限制政府的方式成为了限制公民知情权的理由。

（二）权利行使正当性与否的认定

现实中对某一行为是否正当的判断标准，是基于已有的正当理念和道德水准对相关行为进行的判断、鉴别、分析、评价的心理过程。权利正当性的判断“阶梯标准”的第一层次是“历史积淀的社会正义要求”，第二层次是“现实新增的社会正义要求”，第三层次是“伦理的社会正义要求”。[5](p127-133)裁判援引《行政诉讼法》的规定“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”，以陆红霞合法利益未受侵害为由认为其不符合行政诉讼的要求,从《行政诉讼法》第12条第12款“认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的”中可以得出的结论是，行政诉讼的受案范围不仅仅局限于对人身权与财产权的保护，陆案裁判中的合法权益的解释范围局限在了人身与财产关系上。作为信息公开的最终目的，在于保障公民依法知悉政府信息的权利，即是公民知的权利，倘若知的权利受到阻扰便可以起诉。

《条例》第13条规定：“公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。” 国务院发布的《关于施行〈中华人民共和国政府信息公开条例〉若干问题的意见》规定：“行政机关对申请人申请公开与本人生产、生活、科研等特殊需要无关的政府信息，可以不予提供。”从官方规定来看，依申请公开受到“三需要”条件的限制，这是法院判断申请人适格与否的依据。针对“三需要”的限制，理论上有不同意见。结合《条例》的上下文分析，可以认为，第13条的主要意旨，在于规定除了政府主动公开信息之外，公民、法人或者其他组织还可以通过申请获取政府信息。所谓“三需要”，并非对申请人资格的一种限制。这样理解也符合政府信息公开制度的内蕴以及信息公开制度请求权的固有内涵。[6](p80)

（三）诚实信用原则的适用

陆案的审判借鉴了民事诉讼中对滥用诉权以诚实信用原则规制的经验，裁判认为“骚扰、泄愤、盲目、重复、琐碎性质的起诉显然不符合诚实信用原则的要求”。法院选择直接引入《民事诉讼法》中的诚实信用原则，或许是法院认为，这样频繁而集中的信息公开申请背后，确实有着司法救济无法解决的问题。[7](p177-199)但《行政诉讼法》规定：“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”行政诉讼案件的审理对象是行政机关，在陆案中，法院不审查行政机关的答复行为而主动收集原告以往提出申请和起诉的证据，审查原告行为是否构成滥用申请和诉讼。陆案的审理情况完全是对原告的审查，并不符合行政诉讼的立法规定。合法性审查原则的确立，不仅约束行政机关的行政行为，而且同样约束法院的审判行为。[8](p26)而陆案的审判呈现出法院对原告的审判，对行政机关合法性审查没有体现出来。贸然给当事人扣上“滥用诉权”的帽子，或许是审判权有所越界了。

三、更可行的司法应对

对陆案的相关评述并不在于否定其指导审判的价值，只是在缺乏法律依据的情况下依据基本权利和诉权滥用等审理此类滥诉案件难以确定统一的标准，各级法院对基本原理的把握缺乏一定的统一。对于明显滥诉的行为尚可以参考陆案进行审理，但对于轻微滥诉案件的把握上难免有失水准，可能成为信息公开领域法院滥用裁判权限制知情权的理由。对于信息滥用和滥诉的司法规制，更好的路径是现阶段在立案过程中的过滤，准确把握立案登记与起诉条件的关系。

（一）法院在立案登记与起诉条件之间的摇摆不定

按照《行政诉讼法》的规定，立案登记时围绕起诉的法定条件进行审查，提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖，同时对起诉状的内容和形式进行审查，起诉状的内容和形式符合规定的应当立案。《行政诉讼法》第49条将原告资格作为起诉条件，将第25条“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”纳入到审查内容中。但《行政诉讼法》规定的对原告利害关系的审查是否符合立案登记的要求，还存在较大争议。行政法学界一般认为，在立案登记制下，立案阶段对原告资格审查有违正当程序原则，违反了基本的诉讼法理。原告资格是一个裁判要件，不是起诉要件，它与法院最后作出的裁判有关。

行政诉讼法对原告利害关系审查的规定与现阶段立案登记制规定的冲突，使得法院在具体工作中处于两难境地。过分限制原告资格，对起诉进行实质审查不符合立案登记制的规定。放宽限制，只进行形式审查，再在审理阶段进行实质审查，又无法过滤滥诉行为。即使依照利害关系的规定审查原告资格，信息公开领域诉讼的特殊性使得在政府信息公开诉讼中，申请主体认为行政机关的行为侵犯其合法权益的，都可以提起行政诉讼。在这种情况下，作为公民知情权的基本权利因政府机关的行为而受阻时，公民可因知情权受到侵害而提起诉讼，或涉及公开的政府信息与其有利害关系，政府的公布决定有损其利益，均能够依法提起诉讼。诉讼法规定的作为起诉判断条件的利害关系，本身就具有不确定性，实际中判断标准不一、法律规定模糊，在具体案件中难以判断的“利害关系”在信息公开案件中更加困难。

《行政诉讼法》规定：“人民法院受理的行政案件，应对是否符合起诉条件进行判定，当场不能决定的应在七日内决定是否受理。”《最高人民法院关于人民法院登记立案若干问题的规定》强调：“人民法院在法定期间不能判定起诉、自诉是否符合法律规定的，应当先行立案。”依照现阶段的规定，对行政诉讼的起诉条件判断不定时应先予立案，加之人民法院对涉及滥诉的行政诉讼把握不准，这类诉讼都是涉及政府公权力与个人私权利的关系。现阶段侧重于个人利益保护下，法院倾向于维护私人利益，对滥诉的行为放宽标准，在立案阶段不进行实质的审查。人民法院在受理有关政府信息公开的诉讼中也不能将涉及滥诉的诉讼不予受理。《行政诉讼法》的立法目的在于保护私人权利，限制政府权力，使政府行为得到监督。在受理诉讼过程中，过分限制原告的诉讼权利有碍立法本意，法院也只能尽量受理，宽松审查。在立案登记制下，即使法院明知当事人的诉讼属于滥诉，在其符合起诉条件情况下，仍应当立案审理。这样的结果只是单纯增加了法院的审理负担，浪费了司法资源，原告的起诉并没有多少审理的价值。

（二）准确理解立案登记制与起诉条件的关系

立案审查制度向立案登记制度的转变，是防止法院恣意否定案件的受理，杜绝选择性司法，保护当事人诉权的重大变革。立案登记并非否定法院的审查功能，也不是降低法院可审理案件的条件。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》的具体表述为：“改革法院案件受理制度，变立案审查制为立案登记制，对人民法院依法应该受理的案件，做到有案必立、有诉必理，保障当事人诉权。”从中可以明确的是，法院立案登记制的初衷是对应当受理的案件有案必立。“何谓依法应该受理的案件，除了纠纷必须符合一些必要的诉讼程序条件外，其实更主要的是还从政治的、社会的等因素加以考虑。社会纠纷复杂多样，有些具备法律意义及审理价值，可通过诉讼予以解决；有些不具备法律意义及审理价值，不能通过诉讼解决；有些因司法固有局限或阶段性的尚不具备解决能力，难以通过诉讼解决。法院不是包揽社会所有纠纷解决的解纷机构。”[9](p204-224)

对于信息公开领域的滥诉问题，从其形式、特征来看，并不符合立案登记的宗旨。这种形式的诉讼不仅对于解决争议无益，还加重法院的审判负担，浪费有限的司法资源。法院在立案阶段的把握不严在于并没有准确理解立案登记制的内容，《最高人民法院关于人民法院登记立案若干问题的规定》第二条规定：“对符合法律规定的起诉、自诉，人民法院应当当场予以登记立案”。可见，立案登记制要依据法律规定进行审查。《规定》对起诉状格式、提交的材料、期限和收费等问题进行了明确的界定，旨在指导法院在立案过程中的琐碎问题，并没有否定对起诉条件的审查。立案登记制的设立是为了杜绝法院以存在非实质的起诉瑕疵问题拒绝立案，对是否符合法律规定的起诉条件的，应当依照法律的规定进行审查。

在陆红霞案件中，法院也明确表示对其今后的诉讼的严格的审查：“对于原告陆红霞今后再次向行政机关申请类似的政府信息公开、向人民法院提起类似的行政诉讼，均应依据《条例》的现有规定进行严格审查，原告须举证说明其申请和诉讼是为了满足自身生产、生活、科研等特殊需要，否则将承担不利后果。”该案被最高院公报刊载也说明了司法机关在信息公开滥诉领域态度的转变，对滥诉行为的严格审查将指导其他案件的受理。

（三）以起诉条件为依据限制滥诉行为

从条例的规定分析，原告的种类可分为三类，第一类是第三方认为行政机关公开的政府信息侵犯了其商业秘密或个人隐私的；第二类是针对行政机关根据第9条到第11条规定应主动公开信息却不公开的行为；第三类是应申请公开信息的，对于行政机关的公开或者不公开行为提起诉讼的申请人。[10](p120-126)信息公开滥诉主要以第三种为主，滥诉伴随着的是申请公开的滥用，在大量申请得不到回复或不满足于行政机关的回复时，申请人提起诉讼。信息公开诉讼不应当有严格的原告资格限制，过分严格的限制不利于保障公民知情权和监督政府行为，也与条例的目的相违背。但不加任何的限制会导致信息公开诉讼的泛滥，同样有违立法的原意。

对原告资格的限制，应准确区分一般的诉讼和滥诉。在针对滥诉的审理过程中，应加强对原告资格的限制，以利害关系为审查重点，判断原告诉讼是否合理。而对是否属于滥诉行为的判断，可参照日本的有关规定。以是否恶意为标准，对申请人恶意的判断，不应当以申请人反复多次提起申请为标准，具体还应当看其本意为何，是通过大量的申请督促政府依法行政还是恶意申请刁难政府。日本法院在判定申请人是否滥用申请权时相对较为谨慎，主要是从政府信息公开制度的本意出发，以最大限度保障公众知情权为目的，一般不主张将申请用途作为评判是否滥用政府信息公开申请权的依据，不将数量巨大的申请、商业性申请一概判定为滥用政府信息公开申请权。[11](p14-17)

信息公开领域的法律制度还不完善，信息公开滥用和滥诉是现阶段各种矛盾作用下的结果，信息公开成为了一些民众发泄心中不满的端口。无论是滥用还是滥诉，都超越了信息公开的合理范围，与原有的制度设计背道而驰。司法审判工作可以消解部分可能引发社会危机之矛盾及负能量，但若容忍并放任滥用诉权持续加剧行政审判的制度空转，让法官陷入低效甚至失效的不具诉的利益之审判中，不仅仅是司法之殇，而且最终会极大损害社会福祉。[12](p740-748)对信息滥诉的控制，应该在本有的法律规定之下，发挥司法工作者的能动性，正确理解立案登记制的要求，在符合起诉条件之下按照立案登记制要求进行规制。

[1]徐显明.人权研究[M].山东:山东人民出版社,2002.292-293.

[2]高鸿.政府信息知情权的滥用及其规制[J].人民司法,2015,59(10):10-14.

[3]张翔.基本权利限制问题的思考框架[J].法学家,2008,20(1):134-139.

[4]王珂瑾.行政诉讼中“诉的利益”[J].法学论坛,2012,27(3):103-110.

[5]征汉年.权利正当性的社会伦理思考[J].江苏社会科学,2009,30(2):127-133.

[6]李光宇.政府信息公开司法解释读本[M].北京:法律出版社,2011.80.

[7]梁艺.“滥诉”之辩.信息公开的制度异化及其矫正[J].华东政法大学学报,2016,19(1):177-199.

[8]江必新.中华人民共和国行政诉讼法理解适用和实务指南[M].北京:中国法制出版社,2015.26.

[9]陆永棣.从立案审查到立案登记:法院在社会转型中的司法角色[J].中国法学,2016,33(2):204-224.

[10]张传毅.政府信息公开行政行为司法审查若干问题[J].行政法学研究,2009,17(2):120-126.

[11]吕艳滨.日本对滥用政府信息公开申请权的认定[J].人民司法,2015,59(15):14-17.

[12]贺荣.尊重司法规律与刑事法律适用研究[M].北京:人民法院出版社,2016.740-748.

（责任编辑：陈俊洁）

Judicial Regulation on Abuse of Indiscriminate Lawsuits and Information Disclosure Application --Taking an Example of SJ Company

Wang Shen

Bulletin of Supreme People's Court published “Lu Hongxia Municipal Development and Reform Commission in Nantong, the case of Government Information Public Reply” which provides a useful model for abuse of indiscriminate lawsuits and information disclosure at this stage. In the absence of regulation on the abuse of information disclosure and the abuse of the indiscriminate lawsuits, the Referee's decision of restraining the applicant's behavior based on the abuse of the right to know and the right of appeal is worth learning. However, on the basis of analysis of the case, the court is too far-fetched on evidence argument, and the plaintiff’s trial does not meet basic specification of the Administrative Procedure Law, so that the court has suspicion of exceeding the limits of administrative jurisdiction. Better judicial response is to understand relationship between the registration system and the prosecution conditions, and to play filter function on filing phase. Registration is not to deny review function of the court, nor to reduce the trial conditions of the court.

right to know; information disclosure; abuse; case registration

D912.1

A

2095-7416（2017）-01-0072-05

2016-12-28

王申（1992-），男，安徽涡阳人，华东政法大学硕士研究生，研究方向：行政法学。