论轻微犯罪的非刑罚制裁体系之构建

2017-04-13宋行健

宿州教育学院学报 2017年1期

关键词：违法者治安审理

宋行健

（中国政法大学研究生院北京100088）

论轻微犯罪的非刑罚制裁体系之构建

宋行健

（中国政法大学研究生院北京100088）

劳动教养制度废除之后，其原有的处罚范围被分流到行政处罚、刑事惩罚当中，“二元”制裁体系逐渐形成。轻微犯罪位于行政处罚、刑事惩罚的边界，具有犯罪规模小、危害后果轻、主观恶性低、适用刑罚轻的特征。轻微犯罪的立法，体现了扩大犯罪圈、降低入罪标准的趋势；轻微犯罪的司法，存在“案多人少”现象加剧、不起诉适用率低、刑事惩罚负面效应严重的现象。构建轻微犯罪的非刑罚制裁体系，应当合理吸收域外经验，结合我国实际予以创新：设置治安派出法庭审判机构、明确司法人员的独立责任制、构建非刑罚化的执行方式。

二元体系；轻微犯罪；犯罪圈；刑事惩罚；非刑罚制裁体系

一、轻微犯罪的特征及立法现状

（一）轻微犯罪的背景与特征

2013年劳动教养制度废除之后，我国形成了行政处罚、刑事惩罚并行的“二元”体系，而原属于劳动教养处罚范围的违法行为，大部分被分流到上述二者当中，少数被纳入收容教育、强制戒毒的范畴，其他缺乏处罚必要性的行为类型，则被免予处罚。[1]

在这一背景下，位于刑事惩罚、行政处罚边界的轻微犯罪之惩治引发了广泛关注。在认定依据上，“轻微犯罪”是根据具体案件所应判处的实定刑之高低所进行的判断。首先，其在实体法层面的特征体现在：（1）在犯罪规模上，涉案人员较少、案情简单清晰；（2）在危害后果上，其社会影响力较低，社会危害性较轻；（3）在主观恶性上，行为人多系初犯，平时表现良好，主观恶性不深；（4）在刑罚适用上，对被告人可能判处三年以下有期徒刑或拘役、管制，或免予刑事惩罚。其次，在程序法层面，它主要体现在我国的刑事不起诉制度中：第一类是未成年人犯罪，可能被附条件不起诉、或者判处缓刑的案件；第二类是因达成刑事和解的故意伤害等案件、相对不诉或者法院适用缓刑的案件。

（二）轻微犯罪的立法现状

为了有效实现后劳教时代违法行为的分流处置，近年来我国最高人民法院、最高人民检察院通过颁布刑法修正案、司法解释的方式，对一些常见罪名的认定标准进行了修改与明确，例如盗窃、敲诈勒索、寻衅滋事、抢夺等。综合而言，这些具体标准的变更特点是：（1）在行为模式上，盗窃、敲诈勒索、抢夺犯罪的司法解释新增了一些认定“数额较大”的特殊情形，在这些情形下可降低入罪数额标准，从而实现对犯罪方式、犯罪对象、行为人一贯表现的综合考虑；（2）在要件完善上，通过进一步明确构成要件客观方面的情节和次数，实现对司法裁量更为精确的指引。这体现为对“多次实施犯罪”认定标准的修改与完善；（3）在制度衔接上，将一些原属于劳动教养规制范畴的行为，通过司法解释、刑法修正案纳入了刑法惩罚范围，从而恰当地弥补了劳教废止后的法律空白；（4）在罪状关系上，重罪中行为类型的增设往往受到轻罪的影响。以“多次抢夺”入罪为例，由于此前盗窃、诈骗罪均已将“多次实施”作为入罪事由，而抢夺罪与它们同属于侵犯财产罪，且其社会危害性更为严重，因此刑法修正案九增设了这种行为类型。

二、轻微犯罪的刑事惩罚与弊端

（一）轻微犯罪的刑事惩罚现状

轻微犯罪认定标准的变更，不仅使得这类犯罪的刑事法网更为严密，亦给基层司法机关带来了不容忽视的办案压力。笔者通过分析B市F区公安分局、人民检察院自2014年10月至2015年10月的数据发现：（1）在公、检机关之间的衔接上，B市F区公安分局共查办“涉嫌刑事犯罪”案件10065件10163人，其中，公安机关自行治安处罚7517人，移送F区人民检察院审查起诉2548件2646人；（2）在检、法之间的衔接上，F区人民检察院作起诉处理2328件2423人，法定不起诉15件17人，存疑不起诉84件85人，相对不起诉101件101人，附条件不起诉17件17人，F区公安分局撤回移送起诉处理3件3人。

通过上述统计数据可知，一方面，公安机关在案件分流过程中发挥了重要作用。其受理案件之后，还应根据现有的立案追诉标准进一步筛选，其中有很大一部分通过治安管理处罚予以规制，只有约1/4至1/3移送至检察机关；另一方面，审判环节的刑事案件数量与检察院的不起诉适用率密切相关。在轻微犯罪认定标准陆续变更、犯罪圈不断扩大的背景下，检察院各类不起诉的适用率仍然偏低，使得审判环节的刑事案件数量屡屡增加。主要原因在于：（1）检察机关以追诉犯罪作为自身职能，且其与公安机关在刑事程序上的衔接性较强；（2）检察机关采用量化的业务考评机制，限制了不起诉案件的适用；（3）检察机关的不起诉不仅审批手续繁杂，而且公安机关与被害人均享有救济手段，这些程序上的诸多制约，进一步降低了办案人员对不起诉的适用意愿。

以上是从公检法机关彼此衔接的角度展开的横向比较，而从个案数量这一纵向角度来看，B市F区人民检察院办理的轻微犯罪案件中排名前五的依次是：（1）盗窃罪（429件）；（2）故意伤害罪（343件）；（3）寻衅滋事罪（181件）；（4）危险驾驶罪（180件）；（5）诈骗罪（125件）。又以盗窃罪、故意伤害罪在不同诉讼阶段的数量进行比较，按照“受案—起诉—有罪判决”的顺序，二者依次为：（1）429—374—344；（2）343—254—219。由此可见，检察机关在“受案—起诉”环节亦发挥了一定的案件分流作用。

从前述数据中可以得出的结论是，在轻微犯罪的案件分流、出罪或免予处罚方面，公安机关发挥了主要作用，检察机关发挥了次要作用。但实务中的一个突出问题是：检察机关一直对不起诉保持着较低的适用倾向，这在很大程度上受限于其在刑事诉讼中的性质与地位，难以从根本上得到扭转。因此，对于轻微犯罪的非刑罚处置，我们不仅应当改革刑事诉讼程序，更应当进行其他方面的制度创新。

（二）轻微犯罪刑事惩罚的弊端

首先，在刑事法理层面，这样的处罚方式难以体现迅速审判、罪刑相适应的理念。虽然诉讼程序比劳教制度在法治层面更为正当，但诉讼过程中的长期羁押对于罪犯而言，仍然是一个沉重的负担。另外，“二元分流”之后被纳入刑法处罚范围的轻微犯罪行为，其自由刑期限仍然与劳教时代相当，难以实现罪刑相适应原则。

其次，在司法实践层面，日益严重的“案多人少”现象将造成优秀审判人员的流失，最终损害司法公信力。后劳教时代“案多人少”现象的加剧，与我国刑事审前程序并未体现“繁简有别”、简易程序内容单一不无关联。例如无论是可能免于刑事惩罚或判处管制的案件，还是数罪并罚被判处25年有期徒刑的案件，都适用同一简易程序，导致无法实现“繁简分流”的目标。

最后，在社会效益层面，轻微犯罪的刑事惩罚不利于充分就业与社会稳定。一方面，罪犯在被执行自由刑时可能受到犯罪方法相互传习的影响，其在执行完毕之后有能力实施其他类型的犯罪，使再犯率因此升高；另一方面，随着犯罪门槛的降低，社会上将出现大量因轻微犯罪而被处以刑事惩罚的人，而我国很多职业都对具有犯罪前科的人做出了限制，他们因此与赖以生存的工作、发展机遇失之交臂，不利于社会的长远发展。[2]

三、域外惩治轻微犯罪的制度借鉴

（一）英国的治安法院制度

英国的犯罪审理分为两种形式，起诉书形式由刑事法院负责审理，而简易程序由治安法院负责审理。治安法院具有如下特点：（1）审判职能宽泛，审理了90%以上的刑事案件；（2）法官来源多样，不仅包括专职的司法人员，也包括德高望重的贤达、乡绅；（3）效率与人权并重，强调被告的辩护权，至少应获得一名律师的辩护；（4）刑罚轻缓化，自由刑的刑期不得超过6个月，财产刑的数额不得超过5000英镑。我国虽然难以设立专门的治安法院，但可以设立基层法院的派出法庭，专门审理在日常生活中具有常发性的轻微犯罪案件。[3]

（二）美国的辩诉交易制度

辩诉交易允许检察官与被告、律师通过谈判，在以被告人认罪为前提的情况下给予其较轻的定罪量刑。在达成辩诉交易的情况下，法院不再对案件事实进行实质上的审理。这一制度有利于提高对轻微犯罪的追诉效率，但也在一定程度上牺牲了案件的客观真相与被害人的合法权益。[4]因此，我国在对其借鉴时，应当在案件类型、适用条件上做出诸多限制。例如，可以根据犯罪嫌疑人、被告人是否认罪，进行区别处理。如果认罪，则一方面可以对其从轻量刑，另一方面可以给予其程序上的选择权，由其决定适用普通程序还是简易程序。在上述程序中的举证环节，可适当简化证明被告人有罪的证据出示程序；如果被告人不认罪，则严格按照普通程序进行审理。

（三）澳大利亚的非刑罚处置措施

在澳大利亚，轻微犯罪通常是由警察在行为人认罪的情况下，运用自由裁量权即时处罚。警察的处罚措施种类只包括警告（告诫）、罚款、良好行为保释令等，受限较多。当警察直接起诉到地区法院时，则由法院决定处罚方式。地区法官采独任制审判，并广泛适用非刑罚处置措施。即使判处刑罚，多数也是采用罚金刑而非自由刑的方式。在非刑罚处置措施方面，主要包括良好行为保释令、社区服务令、家庭监禁令、分期服刑和电子监控等。[5]这一系列制度中，有若干在我国当前的司法实践中具有可行性。

四、轻微犯罪的非刑罚制裁体系

（一）设置治安派出法庭审判机构

总体而言，治安派出法庭具有如下功能：（1）缓解当前基层法院“案多人少”的矛盾，实现不同类型案件的分流；（2）以具有较高专业水平、道德声望的人员进行裁判，有利于达成公平合理的判决结果；（3）有助于化解邻里矛盾，减少犯罪对社会关系造成的负面影响。[6]有关的制度设计如下：

1.设立方式

以区、县一级公安机关的辖区为单位，由基层法院在前述公安机关辖区内分别设立治安派出法庭，并层报本省高级法院批准。法庭负责审理日常生活中具有常发性的轻微犯罪，即可能判处3年以下有期徒刑的故意伤害、盗窃、诈骗、敲诈勒索、抢夺、寻衅滋事、交通肇事、危险驾驶犯罪。

2.人员配置

治安派出法庭的成员由基层法院在前述各辖区的居民中遴选，成员的选任、罢免与增补，应报本省高级法院批准。其编制规模为10至20人，设庭长1人，实行全职制。法庭成员的任职要求，应当以《中华人民共和国法官法》中的任职条件为参照，结合治安派出法庭服务社区、依托民众的特点制定，具体条件包括：（1）拥有我国国籍，拥护我国宪法；（2）年龄在40岁以上70岁以下。因为这类案件繁杂琐碎，不仅需要一定的知识积累，也需要足够的社会阅历与纠纷处理经验；（3）遵纪守法、品行良好；（4）无故意犯罪记录；（5）参与派出法庭审理，与自己现在以及曾经从事的工作不存在利害关系。此外，从事律师、医生、教师、法官、会计等需要专门许可证、对专业知识有较高要求的职业，或退休前曾从事上述职业者应优先录用。在任职薪酬方面，由市级法院按照本地区收入情况，参照同级法官的薪酬予以合理确定。

3.审理原则

治安派出法庭审理案件，应当坚持和解优先、高效审理的原则。和解优先，指的是对于轻微刑事案件应当以化解纠纷、协调冲突为主，以惩罚与制裁为辅。在接到检察机关的起诉后，法庭应当在查明事实的基础上，对违法者予以教育，并会同案件发生地或违法者住所地附近的村委会、居委会促成刑事和解。如达成和解协议、违法者真诚悔过并积极赔偿，则向其签发禁犯保释令，对其进行非罪化处理，并在此基础上签发社区服务令，以社区服务作为相应的惩罚措施。

4.审理程序

首先，轻微犯罪的第一审案件应当由公安机关调查，随后由同级检察机关向治安派出法庭起诉。随后，治安派出法庭应当审查案件材料当中两方面的问题：（1）公安机关在侦查过程中有无程序违法问题，根据违法的严重程度可要求公安机关予以补正或重新侦查；（2）该案是否属于审理权限内的轻微犯罪，并做出自行审理或移送本地区基层法院审理的决定。当前述审查结束后，庭长应指派一名审判人员适用刑事简易程序进行审判，本辖区的同级检察机关、上一级法院有权对审判活动进行监督。当事人如不服判决结果，可向上一级法院提起上诉。二审法院受理后，如对治安派出法庭所适用的法律、认定的事实有疑问，可要求审判人员书面说明理由。

（二）明确司法人员的独立责任制

建立司法人员独立责任制，是十八届四中全会有关司法改革的重要举措之一。在后劳教时代“二元分流”的背景下，司法机关受案数量与范围不断扩增，更凸显了明确独立责任制、推进审判权高效行使的必要性。

1.独立责任制的双重含义

独立责任制包括两个方面的含义：（1）明确司法人员的职责范围，赋予他们对案件如何判决、是否移送起诉的自主决定权。这将使他们不再受到上级和所在部门的制约，能够自主决定是否适用不起诉程序、是否宣告无罪；（2）实现对司法人员的事后追责，确保对他们错误的判决结果予以追究。这将有效遏制以权谋私、玩忽职守的现象，在提高案件审判效率的同时，亦可防止出现名义上集体负责，但实际上却无法落实具体责任人的情况。

2.适用中的疑难问题

这一责任制在适用中主要存在以下疑难问题：（1）当出现错案时，法官助理、书记员是否应当对外负责？（2）“错案终身追责”中的错案应当如何界定？首先，法官助理、书记员虽然在形式上依附于主审法官而存在，但实质上发挥着自身特有的、不可替代的作用，因此仍应在错案判决上与主审法官共同对外负责，只是在责任的内部分担上，其居于次要地位；其次，判断一个判决结果是否属于“错案”应当从事实认定、法律适用两方面进行分析。事实认定应当与客观事实相吻合，或虽然难以查明客观事实，但审判人员对全案证据的认定过程符合证据规则；法律适用应当依照现行刑法、刑事诉讼法等有关法律的规定，当适用法律存在疑难时，应当在对法律进行合理解释的基础上寻找裁判依据。

（三）构建非刑罚化的执行方式

惩治轻微犯罪不仅要求优化审判程序、提高审理效率，而且在执行层面也应当进行创新：首先，在现有的刑罚体系之外，创设非刑罚化的处遇制度；其次，在客观上不具备前述处遇制度的适用条件时，采用财产折抵的方式作为替代。具体制度设计如下：

1.令状制度

对于轻微犯罪中真诚悔过、与被害人达成和解协议的违法者，治安派出法庭可以对其发放令状。令状根据不同的目的，可划分为两种：（1）禁犯保释令，旨在减少再犯危险性，以此方式要求违法者做出不再犯罪的书面承诺，承诺的期限以实际可能判处刑罚之追诉期限为准。这一令状可由公安在侦查阶段，或治安派出法庭在审理阶段发放，并暂停对这一轻微犯罪的侦查与审判。一旦违法者做出书面承诺，则对该轻微犯罪作非罪化处理。如果其在保证期限内违背承诺，则恢复轻微犯罪的侦查与审理；（2）社区服务令，旨在作为刑罚的替代措施。它要求违法者在轻微犯罪实施地附近的社区内，为社区居民无偿提供服务以替代刑罚的执行，其执行过程由当地司法行政机关负责监督。社区服务的期限应当与犯罪的社会危害性相适应，每日的具体执行时段可根据实际情况合理安排。

2.财产折抵制度

当违法者在客观上不具备前述令状制度的适用条件时，公安机关、治安派出法庭在违法者同意的情况下，可以于侦查阶段、审理阶段分别做出书面建议、书面决定，采用财产折抵的执行方式。财产的折抵以每日为计算单位，累计满30日时予以缴纳。在折抵总额、缴纳期限上，折抵总额根据行为本身的社会危害性轻重确定，其每日缴纳的额度根据违法者的经济能力确定。为减少因经济情况不同而造成同罪不同罚的现象，如违法者确无财产可供执行，亦可在能够证明其具有支付条件的情况下，申请延期6个月履行。