地方政府重大决策法律风险评估刍论

高琳琳,张 梅,马 丹,葛忠强

(沈阳工程学院 a.公共外语教学部;b.学报编辑部；c.国际教育学院，辽宁 沈阳 110136)

地方政府重大决策法律风险评估刍论

高琳琳a,张 梅b,马 丹a,葛忠强c

(沈阳工程学院 a.公共外语教学部;b.学报编辑部；c.国际教育学院，辽宁 沈阳 110136)

伴随着政治经济的巨大变化，各级政府面对的国际政治形势也发生着各种各样的变化，这些变化大多归根于经济的全球化和政治的多极化进程。在这种氛围下，国家的行政管理机构显得尤为重要，因为它承担着重大的行政决策的责任，要求得生存和发展就必须自立自强，这是国家意志和利益的体现，而每一个国家政府政策的决策与实施都是国家政治体系的具体落实和彰显。

地方政府；重大决策；风险评估

和谐社会的构建越来越重要，因为它能够有效降低社会管理成本，并且预防社会风险的出现，经济发展的同时还会带来一系列的影响。因此在党的十八大会议上提出要建立健全重大决策社会稳定风险评估机制的报告，以预防和化解社会矛盾。

然而，除了政府有相应措施外，人民群众的自我意识也相当重要，增强民主法制意识，使人们在日新月异和突飞猛进的经济发展中对其所带来的决策有辨别能力和理解能力，体会政府制定相关政策的变化和过程。但同时政府也因群众的法制意识和决策主体的各种变化，加上政治经济的各种干扰，在决策时也会面对相应的社会风险。

一、地方政府重大决策法律风险的产生及其表现

风险和决策不可分割，因为决策会产生风险，风险又会导致颁布一些决策，这些决策会减轻风险，这也是一直以来决策的首要目的。风险理论致力于当代社会经济基础和发展的视角上，所以社会风险又是有迹可循的，需要进行实践和实地考察，把理论变成实际和具体。这样在采取相应政策时，不至于被动和迷茫，而且在知道是什么样的风险后比较容易作出风险较小的决策。在不可控制时，也有足够的实力去预防和预后不可知的。

政府决策风险其实就是一种可能性，它受多种因素影响，比如决策者、决策的事件，还有当时的通讯等一系列状况。决策的重大也可以说明相应的风险也是大的，所以风险并不是说是确定的，而是在考虑决策时不希望它发生的一种假设和推测，然而如果假设成立所带来的后果也就是很严重的，甚至是难以掌控的。

法律风险使人联想到的是金融市场、企业运行、产品活动等，这些领域都是在社会主义市场经济的强大背景下运作的，政府的公权力很少能与之捆绑。将经济的运行和政府的权利联系在一起的视角很独特，如果政府在融资平台上进行干预，即使用相关融资法律，那么在经济上由法律带来的局限性变成政府干预下的法律风险。比如一个企业的运行在相关法律的调控下必然不能完全自由发挥，这样如果政府颁布重大决策影响法律的执行，那么企业就有可能在这样的法律调控下存在一定风险，如经济损失、倒闭皆有可能发生，这是政府行为带来的法律风险。法律风险也是一种可能性，这种可能性是由地方政府重大决策带来的，法律带来人们便利的同时也会带来不利的因素和后果。它同样受决策者思想的局限、空间地域带不利条件，信息的滞后与不全等种种条件的影响。有时候这些条件是必不可少的，不可去除和解决的。

现在社会已经在漫长的发展过程中形成了自身的规章和约束力，有时法律作用并不能很好解决实际问题，这也是风险之一。然而这样的风险也并非一成不变，相对于其他的自然风险，它还是有一定科学依据和来源的，在这样的基础上，法律风险又是属于可以控制的范畴。因此，在掌握这样的规律和规则的基础上，对决策进行合理的分析就有可能避免这样的风险产生。基于以上两种情况，将法律风险进行分类，一种是可以避免的，一种是不可避免的。可避免的法律风险也包括正常的法律风险。不可避免的则还包括非正常的风险。这样有利于决策者在做出重要的决定时后期发生的风险不会被法律自身规定和决定干扰。

法律并不面面俱到，也有触及不到的地方，这样就导致地方政府在制定重大决策时产生正常或者不可避免的法律风险，这样的风险受不同法律规范的相互制约并相互矛盾。有时在这样的矛盾和冲突下也会有新法律产生，所以这样的冲突也是有利有弊难以避免的。政府之间的合作虽然明文上并没有予以制止，但是也没有足够的证据说明能够开展。因此，要是政府之间形成合作，那么在法律有没有办法承认这样的合作还存在异议，而且就算颁布的关于合作的法律也存在无法执行的可能，达不到很好的效果。最基本的规章和规范性文件，都是为了给法律文件做铺垫的，为了保证其法律合法性，政府在做重大决策时没有把一些规章规范考虑在内，所以给法律的施行带来一定的风险，如果把这些因素考虑在内，一开始先制定较合理的规章，后颁布的法律也就有了一定的基础不至于互相矛盾，而使得法律的决策带着风险[1]。

二、地方政府重大决策法律风险的分析评估

法律风险由决策的重要性决定，越是重大的决策风险也相应增加，带来的影响程度也会相应提升。规章制度保障下的法律相应的风险可能比较小。使用制度合理分析其相关功能作用，制定三项规定能影响分析：第一个是需要政府提供考虑周全的制度框架；第二个是需要收集作为法规审查时所需的所有相关资料；第三个是采用公众形式来制定信息。因此，规制影响分析工具能够分析决策活动包含的法律合法性到底是多少，同时也能够分析有多少的风险会出现在规制执行的过程中。

1.分析评估的主体

理论上，决策者和决策内容的不同会影响决策单位主体进行分析评估。因此增强第三方独立评估机构的功能是为了防止政策对制定者所产生的不利后果。第三方评估的最大优势就是保证评估结果的公平公正公开性。

2.分析评估的内容

政府做重大性决策时要具有针对性，可以把做决策时需要的风险分为三种。

第一个是活动的合法性和合规性。依法行政要求其对内对外都要严格遵守相应的要求，即不仅包含政府做重大决定时的制度，也包含了过程的合规合法。他人提供服务的水平好坏直接取决于地方政府自身制度的完善度。

第二个是在做决定前的模拟和假象上要符合规定。确定问题是决策的基础，从多种方案中选择最好的一个。在有最好的方案选择下，除非是必须要实施的，其次还要不违背或冲突现行的法律规定和规范制度。如果地方政府的重大决策是没有具体文件的抽象性文件，一定要按照法律的规定来进行评估。

第三个是对实质合法性进行模拟和评估。面临做重大决策时，如果没有具体的法律规范下，除了政府要考虑各种原因外，还需考虑是否根据国家政策来实施，将现有的法律与预测的宗旨相吻合。

3.分析评估的实施

确立分析评估主体、拟定分析评估方案和收集相关资料信息是分析评估启动的内容。按照预先制定的方案来进行备选方案的选择，收集筛选方案，将分析的各种信息进行汇总，对正式开展的活动中每一组进行相应的评估分析，同时对其他相关不完善的地方进行描述，结合相关合法的规定对决策进行评估[2]。

三、防范地方政府决策风险的有效措施

1.提高地方政府决策的确定性程度

(1)找准地方政府决策的依据。政府进行决策的主要依据是决策所用的信息和资料，找准决策依据的前提是信息的客观性，结合数据的客观性将主观说法进行补充完善。

(2)提高地方政府决策主体的素质。决策者是决策活动的主控者，决策的质量取决于决策者自身的文化水平、知识储备、道德修养和理念与能力。决策者必须要具备的：思想政治要高，保障决策价值取向正确性，具备相对高的文化知识。在过去的实践中证明，对马克思主义理论掌握的多少可以证明决策者的能力高低。在实践中吸取经验，用实践证明一切，为正确认识的形成奠定基础，同时也提升了决策者自己的能力。

(3)重视先进决策方法在决策方案中的运用。如今进入转型关键期的社会，不稳定因素时有发生，防止决策社会稳定风险是十分重要的任务。决策者有必要做风险估算，确定新的对社会稳定风险的预警体系，防止决策社会稳定风险。

2.决策社会稳定风险评估

(1)对已经拥有的风险评估组织进行管理和调整，并且能够设置一个稳定的综合性社会风险评估机构。

(2)采用科学的方法将风险类别分开，建立多方面复合型评估机制。建立针对各种领域风险的机构，建立一个完美的决策社会稳定风险评估组织体制。

(3)为了更深刻地了解风险一定要让现有的各种决策社会稳定风险研究机构发挥积极的作用，使专家、媒体和民众之间的沟通畅通无阻，保证与风险相关的信息能够及时、有效地传达。

3.完善地方政府决策的社会参与机制

(1)营造有利于提高公民参与能力的参与型政治文化。如何能够让公民都积极参与，提高政治素质就成了必要的条件。为了更好地配合素质提升，实行政治性文化教育也是必要的方式方法。政府要大力宣传政治领域的文化魅力，提升政治文化气氛，使人民能自主加强主体意识、参与意识、平等法制等相关意识，从而改变人民传统意识与思维，加强新型模式的建立，从而防范政府决策的失误。

(2)完善制度体系，保障民众参与的深度和广度。为了调动群众积极参与，将公共政策风险降低，一定要建立完善制度体系。目前相关政策制度仍不完善，为了最大限度地加大信息宣传力度，让群众能更真实地了解行政决策的事项，亟需后期建立一系列利民的制度和体系，各个地方政府也可以设立与领导零距离接触的接待日，加强倾听民心的渠道， 建立电话专线，设立专门信箱等方法。因此，通过重视公民的积极参与度，采用大众各界的意见来更新完善制度体系，才能有效将危及社会安危的风险降到最低[3]。

4.地方政府决策科学化、民主化和法治化

(1)确保决策程序的科学性。为了能有科学的决策，团队的功能是必要的，一支高效率的团队应根据各项数据整合出一套完整的决策程序。为了体现出决策程序的规范性，需建立一个严谨的体系，通过一层层政府管辖制约的行为来规范程序，依照实际情况设立适合自己的决策程序；通过平日教育传播，将要严格遵守政策决策的宗旨从根部渗透给人民；做好严密的监督工作，按照管理制度对决策程序进行定期审查。

(2)保证决策程序的民主性。在商讨制定决策的过程中，政府应遵守四个必要点：一是不纸上谈兵，要实际地方考察勘探；二是把以往搜集的资料与考察后的资料进行整合，遇到误差大的地方要论证；三是对正确的资料找出学术上有相关研究的学者，询问他们的意见与见解；最后，制定的所有程序都要建立在合法的基础上,并通过法律部门认可。采用决策程序时也应保证民主：一是一定不能独立地下决断，要征求大家的意见；二是要积极地采用群众意见，要正确地听从外界意见，将决策的民主性充分地体现出来；三是在跟群众沟通问题时要采取公正公开的形式；最后是要进行实地考察后做最后的决定[4]。

(3)健全决策机构。随着社会的进步要不断调整相应的部门职能，不断完善专门处理决策的部门，加强各部门之间沟通协调。决策的机构不能因为专家名头而改变原本公正的态度，切实可行地将专家职能和用途最大化地利用,让专家与民众地位一样，更好地发挥智囊团作用，进一步完善智囊团，从而不断提升政府领导班子的科学决策能力。

[1]杨栋成.基于社会稳定风险评估公众参与的制度创新——以地方政府重大决策公众参与为视角[J].福建教育学院学报,2014(4)：32-35.

[2]朱海波.地方政府重大行政决策程序立法及其完善[J].广东社会科学,2013(4)：225-231.

[3]黄 杰，朱正威，吴 佳.重大决策社会稳定风险评估法治化建设研究论纲——基于政策文件和地方实践的探讨[J].中国行政管理,2016(7)：101-106.

[4]梁 玥.地方政府重大行政决策后评估制度研究[J].苏州大学学报：哲学社会科学版,2013(5)：87-93.

(责任编辑 伊人凤 校对 祁 刚)

On the Legal Risk Assessment of Local Governments′ Critically Important Decision-making

GAO Lin-lina，ZHANG Meib，MA Dana，GE Zhong-qiangc

(a.Department of Foreign Languages Teaching，b.Department of Edition，c.College of International

Education，Shenyang Institute of Engineering，Shenyang Liaoning 110136，China)

With the enormous changes both in economy and in politics，all governments are adapting to many kinds of variations under such international political situations.These changes mostly root in economic globalization and political multi-polarization.Therefore，governments′ administrative bodies come of particular importance.All the governments assume the responsibility for critically important administrative decision-making.Any nations should stand on their own legs in order to survive and develop，which reflects those nations′ willpower and future interests.Every decision and implementation of national government policy is to manifest themselves in the national political system.

local government;important decision-making;risk assessment

2016-12-15

辽宁省人民政府加快建设法治政府 全面推进依法治省重点课题(2016 LNFZZX-Z08)

高琳琳(1979-)，女，辽宁抚顺人，讲师，硕士。

10.13888/j.cnki.jsie(ss).2017.02.010

D691.6

A

1672-9617(2017)02-0193-04