试析我国区(县)级公安机关“大部门”“大警种”改革

周 迪

(中国刑事警察学院 公安基础调研部，辽宁 沈阳 110035)

试析我国区(县)级公安机关“大部门”“大警种”改革

周 迪

(中国刑事警察学院 公安基础调研部，辽宁 沈阳 110035)

当前，我国区(县)级公安机关存在内设机构和警种部门庞杂、职能交叉重叠等问题，最终导致社会管理与服务中的“缺位、错位、越位”现象普遍存在，造成警务管理负担过重、效率显得不高。为此，要加快推进实战警务机制建设，积极探索“大部门”“大警种”改革，压缩指挥层级、实施合成作战，着力提高动态化信息化条件下驾驭社会治安局势的能力，不断增强人民群众安全感。

“大部门”“大警种”制；警务改革；区(县)级公安机关

当前，由于区(县)级公安机关普遍存在内设机构过多、分工过细、警力配置不科学等“机关化”问题，造成警力资源极其分散，难以适应当代警务实战的具体要求。区(县)级公安机关应该抓住当前全面深化公安改革的有利契机，围绕推进“大部门”“大警种”改革，顺势而为、积极谋划，有效推进公安改革顺利进行。

一、目前我国区(县)级公安机关存在的问题

1.机构设置不科学

(1)公安管理体制不统一。当前，我国公安管理体制是“统一领导、分级管理、条块结合、以块为主”。而在计划经济时期，由于政府把控着各种资源，统辖着社会生活的各各层面，进而形成了“集中统一”领导思想，造成了各类公安事务均由公安机关负责，大包大揽，一抓到底，一定程度上影响了公安机关的体制效能。但随着市场经济逐步确立，“集中统一”管理思想的弊端逐渐凸显，表现为职能过宽、权限不明、效率不高，造成系统内部上下关系与职责的不明晰，其结果就是产生与其他政府部门、社会组织之间的职责不清，进一步制约了我国公安工作的发展。

(2)机构组织不规范。区(县)级公安机关内部普遍存在机构设置过多过细，机关化倾向突出，存在警种壁垒，造成了警务资源的浪费。此外还存在管理的层级多，政出多门，令出多头的现象，势必让人难以适从，政令警令不畅。从另一个角度看，一直以来机构设置不完善，人员配置不合理，产生了部门警种工作相对轻松，却占用较多的警力资源；无法实现警力资源效能最大化，一些从重要岗位退休的同志得不到合理的安排，无法实现“人岗相适，人尽其才”，造成了警力资源的浪费。

(3)内设机构数量明显偏多。以区(县)级公安机关内部侦查部门为例，目前普遍设有刑警、经侦、禁毒、食药侦、治安等侦查单位，又设有技侦、情报、网安、视频侦察等侦查单位，部门林立，层级繁多，在作战指挥上往往形成指挥不畅、力量分散的问题，警种之间打击配合力度削弱，严重制约了打击刑事犯罪的整体水平和能力。出现这些问题的原因，既有顶层设计不合理的问题，也存在地方公安机关对警种专业化指挥和领导配备等问题。往往一个部门可以解决的事情，却需要几个部门“协同作战”；往往可以横向协调解决的事情，却非要提请上级机关组织调整，自设障碍。

(4)基层单位机构职能配置不规范。由于区(县)级公安机关机构设置的问题，分局业务大队的机关化倾向严重，部分业务大队不直接开展具体工作，而是将任务指标直接分解到派出所，导致派出所疲于应对各条线。此外，每个警种部门单设后，既要配备大队领导，又要设置内勤岗位，成为非实战警力，产生了隐性减员，非战斗减员等问题，致使真正担负打击、防控、管理职责的骨干、战斗员减少，实战功能严重弱化。

2.警力配置不协调

(1)倒三角结构，基层与机关警力比重严重失衡。各级公安机关盲目追求机关化，机关与基层警力配置严重失调。如鞍山市局全市城区分局占市局总警力的55.8%，阜新城区分局警力占市局总警力的53.68%，而湖北武汉市局实行警力下沉改革后，分局警力占总编制比例升至73.8%。有的上级公安机关不顾地方实际，一味要求地方设置与其实际不相适应的警力配备标准。这种头重脚轻情况，对公安机关内部构成来讲是不科学的。

(2)公安机关职能泛化，造成警力分散配置。当前，伴随基层公安机关权限扩大，各种警务、非警务工作呈递增态势,公安机关只能采取新建部门来完成上级任务,造成机构设置不断膨胀现象日益突出。而在公安机关“大部门”“大部制”改革的进程中,也会出现各自为政、互不联系、局部推进、零星改革的突出问题,全国公安机关改革“各自为政”。仅以建立巡交警体制改革为例,一些地区同时出现巡警、交警等各自在街面上巡逻,职责权限划分不明确,领导、指挥体制不顺畅，这就严重影响了公安机关的工作效率,造成了警力资源的浪费。这绝对是与公安机关作为一支具有武装性质的刑事司法和行政执法力量的性质是不协调的。

(3)机构编制设置上下套用，刺激基层机构膨胀。以辽宁公安为例，据统计，全省县(区)局实有警力47 722人，占全省警力数的61%，如果扣除分县局机关的警力数，基层警力实际占比更低。机构臃肿的副作用便是人浮于事，机关化严重，从而造成基层实战单位警力紧张。加之区(县)级公安机关下设机构越来越多，却无法解决警力配置的问题，导致一些部门警力极少，而一些部门警力庞杂的两极现象。

3.警务保障乏力

(1)人员管理模式僵化，基层民警发展空间受限。受警力资源配置的限制，相对社会发展的动态变化，区(县)级公安机关“大部制”“大警种”改革并没有紧跟时代的快速节奏。静态的警务管理模式，在一线无法实现警察的专职化，一人多岗现象普遍存在，专职岗位形同虚设，无法将大部分警力充实到一线执法岗位，同时，缺少相应的职责规范、考核机制，将一线民警完全引入盲目开展警务工作的被动局面，造成警力配置效能低下，不必要的资源闲置和浪费极大地降低了民警的工作积极性和工作效率。

(2)警务保障倒挂，一线民警动力不足。随着经济社会的快速发展，人口流动速度激增，警力资源配置已经远远不能满足辖区面积对警力配置的需求。那么对警力该如何配置？这就必须对辖区经济发展、社会治安现状，以及人、财、物流动等因素进行综合分析考虑。面对公安基层警力严重不足的现状,一线民警往往处于被动应付的状态；如果盲目增加辅助警力来弥补警力的不足，不免会在执法过程中产生不公正行为，为改革之路增加了障碍。

(3)激励优抚政策缺失，导致人才流失。目前，公安一线民警普遍存在工作负荷过重，身体健康状况整体下滑，加之非警务工作不断增加，从而经常加班加点，节假日休息也是无法保证，而基层所队等一线民警的工作时间更长。众所周知，警察这种职业相比于其他公务员，工作强度大、危险系数高、工资待遇又相对较低，再加上由于体系内编制有限，民警职级晋升机会少，面对这种现象，一些警察选择了跳槽或者转到其他政府部门工作，人才流失无法避免。

二、原因分析

(1)区(县)级公安机关内外职能交叉现象依然存在。内设机构职能交叉，多头指挥现象依然存在。针对犯罪形式多元化的趋势，各级公安机关为了有效应对，警种分工越来越细，导致部门职能不断扩展延伸；此外还缺少总体调控，导致职能交叉重叠，权力肢解，多头指挥。以高校保卫工作为例，省公安厅一般由内保总队管理，但各市有的划归国保支队管辖，有的却划归内保支队管辖。任务指标重复下达，基层民警苦不堪言。派出所作为公安体系的最基层单位，承担了各警种、业务部门的各种指令，结果势必造成民警不堪重负，疲于应对各种任务，不利于公安改革。

(2)机关内部未形成有效的权力监督制约机制。一方面，在规范权力运行机制中，没有彻底将改革权力运行纳入到可行的权力制度中，实现改革的公正公开；另一方面，在改革过程中未能建立起包括法纪、媒体、社会等力量构建的监督机制，以确保改革过程中的廉洁性；再有未能强化改革责任制度，在改革过程中要加强对警察执法行为的内部、外部双重监督力度，加大违法成本，以规范警察的执法行为，保障公民的合法权益。

(3)行政协调问题依然存在。当前，区(县)级公安机关一般处于同时隶属于地方政府和上级公安机关，在人、财、物上受制于地方政府，但上级公安机关和地方政府却没有相互交叉关系。如何协调好上级机关与地方政府的关系，也已成为进一步推进“大部门”“大警种”改革的重点之一。“大部门”改革属于一项系统的复杂工程，必须有党委、政府和上级公安机关的大力支持和精心指挥，如果不能理顺关系，一味推动改革，缺少地方政府的支持，虽然一定程度上推动了改革，却也带来了风险，那么改革力度和效果也将大大降低。

(4)内外协同机制尚未真正建立。目前，区(县)级公安机关机构功能较为单一,多功能综合性战斗实体还不完善，尽管随着 110、 119、 122 接处警系统的合并，公安机关快速反应机制效能逐渐提升，但在实战过程中往往还是会出现各部门协调不畅，无法妥善处置突发情况。区域化分割的存在，造成一定程度管理层级的增加，无法进行有效扁平化指挥，缺少多警协同、合成作战能力，无法建立有效的内部联动协作机制，再加上信息传递不及时、信息共享程度不高，最终影响了警务资源的高效利用，实战化、专业化能力也会降低。

三、区(县)级公安机关“大部门”“大警种”改革对策及建议

(1)立足实战，坚持顶层设计与基层探索相结合。在当前区(县)级公安机关“大部门”“大警种”改革形势下，要尽快将“条块结合、以块为主”的领导管理体制，变为以“条块结合、以条为主”模式，要彻底改变区(县)级公安机关警令不畅、指挥不灵、监督不力等问题，强化作战指挥效能，通过改革以实现公安系统的有机统一。其次，在机构设置上，根据实际所需，加强对基层公安机关内设机构设置总数和必设机构的刚性束缚，统一机构设置数量、称谓以及级别等，给予基层选设机构一定的灵活度。也要坚决改变上面千根针，底下一条线的现实问题，改革不利于基层工作的因素，将警力下沉工作做到实处，解决公安基层实际工作困难。

(2)盘活现有警力，为机构改革减负。推进“大部门”“大警种”改革，关键在于通过优化组织结构、精简机关、减少指挥层级来提升核心作战能力。因此，要立足警务改革实际，理清警种部门职能，解放警力、重组机构、盘活资源、增强效能。要结合当前经济社会发展所需，按照“做精机关、做专警种、做强基层”的思路开展改革。一是强化一警多能。强化社区警务室建设，建立配套制度，让基层民警熟练掌握“大部门”岗位职责，进一步提高警务工作主动性、时效性和针对性。二是强化管理。搭建民警学习交流平台，进一步加强制度建设和规范化管理。三是强化考核。可以引入地区政府考核机制并结合公安管理体制，进一步精细化大部门考核机制，体现公平公正。

(3)完善制度，夯实机构改革基础建设。区(县)级公安机关推动“大部门”“大警种”制改革不可能一蹴而就，应该立足实际，在机制创新上想问题、想办法，坚持体制先行、机制随后，从量变到质变，厚积薄发，逐渐提升战斗力。同时，改革要坚持上层决定和基层创新并重，应该充分征求广大民警的意见建议，聚力创意，配套建立相关制度，确保改革顺利进行。要坚持在警力、保障、经费和政策上向基层一线倾斜，进一步下放权力、调整权限，更好地为基层一线服务。强化政策引领，出台相关政策和举措，进入机关必须进行公开选调，任何部门和人员不得随意借用基层一线警力。新入职警员必须先在一线进行锻炼，并进行考核，同时确保基层民警优先选干。

(4)创新管理，服务于民、惠及民生。改革的出发点和落脚点，体现在警务运行的效率上，更体现在治安秩序和群众安全感满意度上。改革要能够主动回应群众新期盼、新要求，积极创新管理，优化服务，惠民利民。从民众心理出发，推出例如方便群众办理户籍登记制度、出入境、车辆管理，以及便捷“网上行政审批”流程、窗口一站式服务等便民利民的惠民政策。实时公开行政审批项目的受理、进展和结果等情况，主动接受群众、社会和媒体的监督，优化服务、信守承诺，为改革不断推向深入、健康发展注入强大的动力。

(责任编辑 祁 刚 校对 伯 灵)

Analysis of the Reform of “Big Department” and “Big Police Species”in County Level of Public Security Organs in China

ZHOU Di

(Research Department of Public Security，National Police University of China,Shenyang110035,China)

At present，the Public Security Organs bear some problems the complex internal organs and police departments and overlapping functions，and then lead to social management and services in the “absence，dislocation，offside” phenomenon，which result in police management burden and the inefficiency.Therefore，we should speed up the construction of actual combat police mechanism，and actively explore the“ Big police species”,“Big department” reform，compress command level，implement the synthetic operations，make great efforts to improve the dynamic information under the conditions of the ability to control the social security situation，and continuously enhance people′s sense of security.”

system of “Big Department” and “Big Police Species”;police reform;public security organs of county level

2016-12-20

周 迪(1982-)，男，沈阳人，硕士研究生。

10.13888/j.cnki.jsie(ss).2017.02.008

D631.13

A

1672-9617(2017)02-0185-04