推进国家治理体系与治理能力现代化的内涵、意义与举措

郭广平

（中共河南省委党校，河南 郑州 451000）

推进国家治理体系与治理能力现代化的内涵、意义与举措

郭广平

（中共河南省委党校，河南 郑州 451000）

国家治理体系和治理能力，是一个国家制度和制度执行能力的集中体现。推进国家治理体系和治理能力现代化这一目标的提出，标志着我们党探索社会主义社会治理取得的最新理论成果，是领导改革开放的经验总结和认识结晶，反映了对完善和发展中国特色社会主义制度的高度自觉。因此，明确国家治理体系与治理能力的内涵，深刻认识国家治理体系与治理能力现代化的重要意义，认识这一重要目标的实现路径，有助于进一步坚持与巩固特色社会主义制度。

国家治理体系；治理能力；现代化

一、国家治理体系与治理能力现代化的基本内涵

国家治理体系，是党领导人民管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域的体制、机制和法律法规安排。国家治理能力，是运用国家制度管理社会各方面事务的能力，包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各个方面的能力。国家治理体系和治理能力相辅相成，有了科学的国家治理体系才能孕育高水平的治理能力，不断提高国家治理能力才能充分发挥国家治理体系的效能。推进国家治理体系和治理能力现代化，必须以完善和发展中国特色社会主义制度建设为基础。

（一）国家治理体系现代化概念的发展

从党的治理理念发展的过程来看，党的十六大报告提出党领导人民治理国家的概念。党的十七大报告指出，坚持党总揽全局、协调各方的领导核心作用，提高党科学执政、民主执政、依法执政的水平，保证党领导人民有效治理国家。党的十八大报告则从“国家治理”层面提出，坚持依法治国这个党领导人民治理国家的基本方略，要更加注重改进党的领导方式和执政方式，保证党领导人民有效治理国家。在此基础上，党中央进一步强调“治理”这一概念，提出有效的政府治理是发挥社会主义市场经济体制优势的内在要求，要加快形成科学有效的社会治理体制，改进社会治理方式，加强社会治安治理，等等。“国家治理”理念的提出，实现了治国理念由政府“管理”向国家、社会、个人协同“治理”的转变，运行方式由“自上而下”向“自上而下、自下而上及横向流动结合”的转变，标志着我党治国理政理念的进一步深化。国家治理体系的概念在十八大报告基础上的得以提升与完善。从《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》的十六部分内容来看，经济、政治、文化、社会、生态文明、党的建设、国防军队统统归入到了国家治理体系，也就是说，这些既是全面深化改革的主要内容和领域，也是国家治理的主要内容和领域。

（二）国家治理能力现代化的内涵

国家治理能力，是运用国家制度管理社会各方面事务，使之相互协调、共同发展的能力，包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各个方面。国家治理能力的现代化，就是强调在城市化、市场化、民主化、开放化、多元化等现代性因素及其交织形成的复杂关系中，政府能够实现国家治理思维体系、话语体系和制度体系的综合“大转型”，从单一的主体管理变为民主式、参与式、互动式的多元主体治理，主要包括以下几个方面：

首先是目标凝聚能力。无论是管理，还是治理，都必须围绕一定的目标来进行。传统的管理时代，目标主要来自自上而下的科层制政策目标与责任目标，相对稳定统一；但在治理时代，不仅每一个地方的实际情况不同，“治理”的目标会是多样、变动的，而且参与治理的不同组织、不同个人，都有不同的目标诉求。没有目标的共识，不仅难以达到治理的预期效果，甚至有可能加剧社会的分裂与对抗。

其次是资源整合能力。无论是管理，还是治理，目标的实现，核心都是围绕资源配置与整合来进行。传统的管理时代，资源基本上集中掌握在政府手中；但在市场起决定性作用的治理时代，虽然政府依然掌握了庞大的资源，但越来越多的资源会分散在不同的社会组织和公民手中，特别是一些稀缺资源往往并不掌握在政府手中，有时候政府甚至根本无法获取。在当前政府掌握和配置资源既定事实的基础上，如何识别并优化使用来自其他政府部门、私人部门、第三部门和一些志愿性群体所拥有的资源，如何发挥共识、信任以及社会资本等无形资源的作用，从而促成不同主体间的合作与集体行动，就成了政府在治理时代必须具备的能力。国家治理能力的现代化，就要求政府将提升资源整合能力作为重要目标，甚至是围绕资源整合与配置进行组织重构和转变职能。

再次是工具使用能力。无论是管理，还是治理，都必须通过一定的管理工具来进行。传统的管理时代，政府常用的管理工具是财力工具、权威工具、组织工具、信息工具等，带有强制性的普遍特点；但在强调民主、参与、互动的多元主体治理时代，政府需要更多地和私人部门、非营利组织或公民个人合作，共享公共权力，共同治理公共事务，人们不仅会继续关注“政府应当做什么”，而且会更加关注“政府应当怎样做”，即更加强调政府使用管理工具的价值理性，政府将由过多地依赖强制性的工具转向较多地依靠多种非强制性的工具，以合同外包、公私伙伴关系管理与社区自主管理为主要内容的网络治理途径成为新的工具选择。国家治理能力的现代化，就要求政府进一步创新增加管理工具，并根据不同性质增强管理工具的相匹配性。

最后是责任控制能力。传统的管理时代，权力更多地集中在政府手中，责任也更多地由政府承担；而在治理时代，权力在相当程度上是社会分享的，也应该由社会来共同承担责任。信任是合作的基础，当我们从严格单纯的等级管理时代转为更具流动性和关系更为复杂的治理时代，政府就必须着力培育和其他政府部门、私人部门、第三部门、志愿性群体或公民个人、公民之间的合作意识与信任机制。如果政府不能很好地控制责任，就会加大监督成本甚至导致多元治理瘫痪或毫无作为。因此，政府责任控制能力的现代化就成了国家治理能力现代化的关键。

（三）推进国家治理体系、治理能力现代化与制度建设的关系

推进国家治理体系和治理能力现代化与完善和发展中国特色社会主义制度是相辅相成的。完善和发展中国特色社会主义制度既是建设中国特色社会主义的根本保障，也是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要前提。

首先，推进国家治理体系和治理能力现代化的前提是完善和发展中国特色社会主义制度，二是对于全面深化改革和推进国家治理体系和能力现代化的性质和方向的定位。全面深化改革，推进国家治理体系和治理能力现代化，必须在坚持中国特色社会主义制度的前提下进行，在完善和发展中国特色社会主义制度的方向上进行。

其次，推进国家治理体系和治理能力现代化，目的和归宿是为了完善和发展中国特色社会主义制度。全面深化改革，从根本上讲是为了更好地坚持和发展中国特色社会主义，为了全面建成小康社会，实现“中国梦”，实现全体人民的福祉。

再次，推进国家治理体系和治理能力现代化既是全面深化改革达成的目标内容，又是完善和发展中国特色社会主义制度的实际内容。作为全面深化改革的总体目标的内容，推进国家治理体系和治理能力的现代化，就是在完善和发展中国特色社会主义制度的前提下，在中国共产党领导下，优化和创新国家治理的主体格局、体制机制和流程环节，提升治国理政的能力，把我国的根本制度与基本制度内含的巨大能量和活力充分释放出来，以解决改革中不断面临的问题和难题，又在不断解决问题中优化主体格局、体制机制、流程环节和治理能力，最终实现我国根本制度和基本制度内含的价值规范和主张要求，从而达成中国特色的社会主义现代化国家治理体系和治理能力。

二、推进国家治理体系与治理能力现代化的重大意义

推进国家治理体系与治理能力现代化的提出，是新时期改革目标的新提升，标志着改革全面的深化与党的治国理念的重要转变，是社会主义现代化的必然要求与民主政治的新发展。

（一）改革目标的新提升

改革是实现社会主义制度自我完善和发展的必由之路，中国发展、壮大的过程正是一个不断改革的过程。我们始终在实践中深化对改革目标的认识，并在新的目标指引下持续推动改革前进的步伐。从农村改革到城市改革，从经济体制改革到政治体制和其他体制改革，从对内改革到对外开放，我们始终通过持续不断改革推动着社会主义制度的完善与发展。而在新时期，完善和发展中国特色社会主义制度，必须推进国家治理体系和治理能力现代化；中国特色社会主义制度的优越性，必须转化为国家治理的效能。党中央把完善和发展中国特色社会主义制度与推进国家治理体系和治理能力现代化有机联系起来，确立为全面深化改革的总目标。这个总目标的确立，反映了当代中国发展的要求，是我国改革进入新的发展阶段、达到新的历史高度的根本标志。这不仅有利于统筹谋划各个领域的改革，保证改革的系统性、整体性、协同性，而且为新形势下全面深化改革指明了总的方向、提供了根本遵循。这既是对各个领域改革目标的科学提炼，又是对改革目标的根本提升。

（二）党治国理念的新变革

从历史沿革来看，党的十六届四中全会第一次提出建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局。党的十六届六中全会强调必须创新社会管理体制，整合社会管理资源，提高社会管理水平，健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局。十七大报告进一步强调健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，同时明确提出健全基层社会管理体制。十八大报告提出加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制，强调加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制，彰显了法治在社会管理中的重要作用。党中央面对经济体制深刻变革，社会结构深刻变动，积极推进社会管理体制创新，积极将社会力量、社会资源纳入到国家管理体制中来，实际上已经体现了多元共治的理念。而党的十八届三中全会则更进一步，把治理问题提到总目标的高度，强调国家治理、政府治理、社会治理问题。这意味着党的执政理念由政府自上而下的“管理”转变为政府自上而下与社会自下而上相结合的“治理”。这意味着政府不再只是治理的主体，而且也是被治理的对象；社会不再只是被治理的对象，也是治理的主体。这意味着我们治理模式不再是单向的、强制的、刚性的管理的运作模式，而将是复合的、合作的、包容的治理的运作模式。治理行为的合理性将受到更多重视，其有效性大大增加。将“治理”的理念纳入到治国理政的层面，由“管理”到“治理”的转换，标志着我党治国理念的新变革。

（三）社会主义现代化的新要求

国家治理体系与治理能力的现代化是社会主义现代化的应有内涵。党的十六届六中全会将“富强、民主、文明、和谐”作为新时期我国社会主义现代化建设的目标。这是自新中国成立以来，中国共产党对社会主义现代化建设规律不断认识的结果。而现代化建设包含着两方面，一方面是有形的现代化建设，即我们所能看到的经济建设、政治建设、文化建设、社会建设，包括生态文明建设。另外一种是无形的现代化建设，即制度的现代化建设。因此，现代化不仅包括基于生产力发展基础上的物质现代化，而且包括更高层面上制度的现代化。推进国家治理体系与治理能力的现代化是社会主义现代化的应有之义与必然要求。同时，推进国家治理体系和治理能力现代化，能够为社会主义现代化的实现提供重要制度保障，实现以制度现代化推动国家现代化的伟大目标。可以使党和政府及时更新治理理念，通过创新和完善经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等领域的各项制度机制和法律法规，最大限度地减少体制机制障碍和制度漏洞，使各方面制度更加科学、更加完善，实现各项事务治理制度化、科学化、规范化、程序化。能够把社会主义经济建设、政治建设、文化建设、社会建设与国家治理体系紧密结合起来，充分发挥制度的重要作用，用法律和制度促进并保障各项目标的实现。

（四）社会主义民主政治的新发展

我国的民主政治是人民民主，人民民主的本质是让人民在国家治理和自身生活中真正当家作主。我国民主政治建设的核心问题是调整国家与公民之间的关系。推进国家治理体系和治理能力现代化，本质是控制政府职责范围的基本方式，通过政府与社会关系的根本性变革，构建政府、市场、社会组织各归其位协同治理的国家治理模式。在治理条件下，不止政府是治理的主体，人民也是治理的主体，传统意义上的统治、管理的权力下行渠道依然存在，而且还建立了权力的上行渠道和权力的平行渠道，从单一主体的社会管理向多元交互共治的结构性变化。通过国家治理、政府治理、社会治理，逐步扩大公民有序参与管理社会公共事务的权利，促进法治政府、责任政府与服务型政府的建设，以法律制度确保公民的结社自由，将权利返还给社会。扩大公民有序参与管理社会公共事务的权利，使社会各阶层民众都能平等地参与到社会治理中来，以实现社会主义民主的全民参与。

（五）全面深化改革的新设计

国家治理体系和治理能力现代化的提出，反映了此次改革的全面与深化。改革开放几十年来积累下来的诸多问题，不再是某一领域、某一方面的问题。更多地是体制机制层面的问题，这些问题无法通过某一项具体的措施来加以清除，亦无法再通过物质的发展来加以解决。而是需要从理论、观念、体系等方面入手来解决。与过去关注具体的对策和问题相比，国家治理体系与治理能力现代化的提出，是从生产关系、上层建筑的角度对深化改革进行的顶层设计，它既是目标也是手段。正是基于对阻碍中国全面发展软环境的认识，党中央高瞻远瞩，通过全面系统地改革设计，从而实现政治、经济、文化、社会、生态等各个领域全面突破，让一切劳动、知识、技术、管理、资本的活力竞相迸发，让一切创造社会财富的源泉充分涌流，从而使发展的成果公平地惠及全体人民。

三、推进国家治理体系与治理能力现代化的重要举措

推进国家治理体系与治理能力现代化，必须牢固树立治理的基本理念，着力理顺治理主体间的协调匹配，严格遵循六个“紧紧围绕”的具体路径，积极创新国家治理的方式方法，并站在战略高度，积极总结地方经验与吸收国外成功经验。

（一）必须树立治理的基本理念

国家治理体系与治理能力的现代化，不仅是国家机构、社会组织的现代化，而且首先是执政手段、执政理念的现代化。实现国家治理体系与治理能力的现代化，必须树立治理的基本理念。

首先，树立治理的基本理念，要求我们必须掌握基本的治理理论。治理与管理有着显著区别：一是主体不同。管理的主体只是政府，而治理的主体还包括社会组织乃至个人。政府不再只是治理的主体，而且也是被治理的对象；社会不再只是被治理的对象，也是治理的主体。二是权力来源不同。政府的管理权来自于权力机关的授权。尽管权力机关授权从根本上说是人民授权，但人民授权毕竟是间接的。而治理权当中的相当一部分由人民直接行使，这便是所谓的自治、共治。三是运作不同。管理的运作模式是单向的、强制的、刚性的，治理的运作模式是复合的、合作的、包容的，治理行为的合理性则受到更多重视。

其次，树立治理的基本理念，要求我们必须破除官本位思想。当前，官本位观念和官本位现象是影响治理者素质的重要因素，推进国家治理体系的现代化，必须消除官本主义流毒。许多掌握行政权力的人往往把自己看成是社会的主人，将行政权力看作是为个人或者小集团谋取利益的手段，将权力的运用看作是自上而下的控制、命令和管理，习惯以管理者身份干预社会管理的各个层面，缺乏服务意识，缺乏法律与规则意识，习惯以自由裁量权对权力的运用进行界定，习惯于“家长式”管理模式，认为政府或公权部门是唯一的管理者，将公民、市场及社会组织看作被管理者。这些官本位的思想观念必须加以破除，同时要对广大人民特别是各级党政官员进行民主、平等、公正、法治、和谐等观念的教育，破除权力崇拜。

再次，树立治理的基本理念，要求我们必须树立正确的权力观与服务意识。首先，必须树立公共权力观，充分认识到权力的委托属性，人民群众是权力的委托者、监督者、制约者，运用好人民赋予的权力，执行人民的意志、维护人民的利益。其次，必须树立法治权力观，用法律规范、治理和控制国家的权力，国家治理、政府治理、社会治理的现代化有赖于各个领域的法治化。要以法治的可预期性、可操作性、可救济性等优势来凝聚转型时期的社会共识，使不同利益主体求同存异，依法追求和实现自身利益最大化。再次，必须树立牢固的服务意识，尊重人民主体地位，做到执政为民、勤政为民。

（二）必须理顺治理主体间的协调匹配

首先，建立有限职责的、服务性的政府。全会指出，经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用的同时更好发挥政府作用。这意味着在经济建设领域，政府必须让路。而十八大以来，中央在阐述社会管理体制时，用“政府负责”取代了以往的“政府主导”的概念，这意味着在社会领域，在维护秩序、化解风险、处理危机等方面，政府依然要掌握预防化解社会矛盾的主动权，完善矛盾纠纷排查、预警、化解、处置机制，把源头治理、动态管理、应急处置有机结合起来。

其次，实现多元主体共治的低成本、高效率的协调配合。我国在上世纪八十年代开始执行“社会治安综合治理”方针，所谓综合治理，实质就是合作治理，这一举措就具有多元治理的萌芽。如今，综合治理已从“社会治安”扩展到了“社会管理”，并将逐步走向多元治理的层面。而全会强调，必须更加注重改革的系统性、整体性、协同性。因此，我们必须解决多元治理的协调性、匹配性，才能实现治理的有效性，同时，必须进一步完善治理成本的承担机制，降低治理成本，实现多元治理的顺利发展。

再次，提升社会组织的治理能力。治理能力指向的是治理有没有效果，会不会“失灵”。失灵的问题，政府存在，社会组织必然也存在。因此，要高度重视社会组织的治理能力建设。因此，社会组织自身必须提高治理水平、严格自律；同时，政府要支持、帮助社会组织提高治理能力；最后，加强政府和个人对社会组织治理行为的监督。

（三）必须遵循六个“紧紧围绕”的具体路径

推进国家治理体系和治理能力现代化，必须要紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用深化经济体制改革，紧紧围绕坚持党的领导、人民当家做主、依法治国有机统一深化政治体制改革，紧紧围绕建设社会主义核心价值体系、社会主义文化强国深化文化体制改革，紧紧围绕更好保障和改善民生、促进社会公平正义深化社会体制改革，紧紧围绕建设美丽中国深化生态文明体制改革，紧紧围绕提高科学执政、民主执政、依法执政水平深化党的建设制度改革。这六个“紧紧围绕”，是全面深化改革的顶层设计和总体思路，是完善和发展中国特色社会主义制度的必然要求，也是推进国家治理体系和治理能力现代化的具体路径。

（四）必须创新国家治理的方式

推进国家治理体系和治理能力现代化，必须对相应的治理方式进行必要的创新。治理方式的创新应遵循以下原则：变整治为疏导，变刚性为柔性；变命令为协商；变指挥为指导；变监管为服务，变强制为利导；变官办为民营，变垄断为竞争；变实体为程序，变“人控”为“机控”。在遵循这些原则的基础上，采取具体治理的新方式：其一，契约化与合作方式，转命令为协商，转独占为合作，为权力寻求新的合法性途径。其二，市场化与竞争方式，转官办为民营，转垄断为竞争，充分尊重经济社会发展的客观规律。其三，法治化与服务方式，转人治为法治，转管理为服务，让权力在法律与制度的框架下运行，汲取现代治理的思想精髓。其四，注重信息与科技手段的运用，善于利用现代信息技术的成果武装国家治理，提高治理效率、减少治理成本。

（五）必须积极总结地方经验

碎片化、短期行为、政出多门，以及部门主义和地方主义，是我国现行治理体制和公共政策的明显弱点，它们严重削弱了国家的治理能力。国家的治理体系是一个制度系统，包括政治、经济、社会、文化、生态等各个领域，必须从战略上谋划国家治理体系的现代化，站在全局的高度科学谋划各个治理领域的改革方案和具体举措，加强统筹协调，更加注重改革的系统性、整体性、协同性。同时，从历史上看，许多制度创新都是从地方开始，最后得到中央的肯定并推广全国的。因此，要系统地总结各级政府的治理改革经验，及时将成熟的改革创新政策上升为法规制度，从制度上解决政府治理和社会治理改革创新的动力问题。进而，我们应当站在国家富强、民族振兴和人民幸福的高度，结合我国的具体国情，学习借鉴国外社会治理的成功经验。

总之，完善和发展中国特色社会主义制度，着力推进治理体系与治理能力现代化，必须结合各个地区经济社会发展的实际，不断加强理论研究和实践研究，深入探索提升社会治理体系和治理能力现代化水平，创新社会治理模式，调动各方面参与社会治理的积极性和创造性，全面推动经济社会跨越发展。

责任编辑：郭丽娟

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1674-1676（2017）02-0054-05

郭广平（1979- ），男，河南淇县人，哲学博士，中共河南省委党校党史教研部讲师，研究方向为党的建设。