论权力制约的制度伦理

谭志君，郑园园

（湖南商学院 廉政建设协同创新中心，湖南 长沙 410205）

论权力制约的制度伦理

谭志君，郑园园

（湖南商学院 廉政建设协同创新中心，湖南 长沙 410205）

权力异化折射权力伦理的深度缺失和制度伦理的严重乏力。 重视权力伦理，重构制度伦理是廉政建设的重要方向,也是制度反腐的必然选择。 制度伦理的构建，应彰显制度伦理价值，厘清伦理与制度的关系，遵循制度伦理法则，重视制度伦理设计。

权力异化；权力制约；制度伦理

把权力关进制度的笼子，建立不敢腐、不能腐、不想腐的有效机制，是廉政建设的重要方向。如何打造制度笼子是值得深入研究的重要课题。本文拟对权力制约的制度伦理进行剖析，以推进党风廉政建设和反腐败斗争不断引向深入。

一、制度伦理的内在逻辑

十八大以来，我国党风廉政建设和反腐败斗争成效卓著，反腐败斗争取得了压倒性态势，不敢腐的解决已经初见成效，但从查处的案件来看，反腐形势依然严峻，不能腐的问题并未根本解决，不想腐的问题尚在探索之中。解决不能腐的问题是当务之急。如果解决不好，任凭公权力偏离正常轨道而异化，不仅吞噬着公众利益，而且甚至危国家安危。如何解决不能腐？关键还是靠监督，靠制度管人管事。

（1） 权力异化。 从应然层面说， 权力是基于公共利益需要而产生的强制性力量，实现公共利益是权力的终极目标。因此，权力应该服务公共利益 ， 而 不 是 维 护 私 人 利 益 。[1]然 而 ， 透 视 权 力 窗口，我们不难发现——权力运行时常违背行为规范，偏离正常轨道，出现权力异化。这并非偶发现象，折射的是权力伦理的深度缺失，以致腐败泛滥成灾。当前，权力伦理缺失的主要表现有：①宗旨意识缺失。 “人民主权” 是现代民主政治的核心理念。我国宪法开篇就明确规定中华人民共和国的一切权力属于人民，因此，权为民所用是权力行使的基本要求，也是权力主体的最低境界。然而，现实却常常让人大跌眼镜，难以释怀。部分官员宗旨意识缺失，公仆情怀淡薄，价值理念扭曲，权力沦为谋取私利的工具。②责任导向迷失。权力来源于公众授予，是社会公众基于自身利益和公共利益的考量，对自身权利的一种割让，因此，权力执掌者必须忠诚公众权利，合法用权，对公众负责。这就是权力的责任导向。任何人在行使权力的时候都必须把这种责任放在心上，扛在肩上。然而，少数官员只对上级负责，而不对百姓负责，责任导向偏航。③自律意识丧失。作为一种强制性力量，权力是一把双刃剑，既可以为善，也可以为恶。当人民把权力交给公职人员，自然期待公职人员多为善，不为恶。而权力一旦被赋予，就具有相对独立性，在权力的行使过程中，掌权者拥有大量的自由裁量空间。正因为如此，自律就变得非常重要。自律要求权力主体，有良好的道德情操，充分发挥内心的善的力量，自觉克服对恶的倾向，树立强烈的服务意识、责任感和敬畏感。如果缺乏善的理念，缺乏道德指引，权力主体就会缺乏信仰，没有敬畏，就 可 能 迷 失 方向， 偏 离轨 道 ， 走向 贪腐 。[2]“一 切有权力的人都容易滥用权力，这是亘古不变的一条 经 验 。 ”[3]由 于 权 力 具 有 可 寻 租 性 ， 其 内 在 的 价值理性常常被忽视，因而腐败肆虐，泛滥成灾。腐败的本质特征是公权力的私用，即权力不是为了公利，而是为了私利，背离权力本身的价值诉求，也就是权力异化。权力异化有多种形态，其中权力私有化、权力商品化和权力任性滥用是常见 的 主 要 形 态。[1]权力 异 化， 不 仅 使 促 进公 共 利 益的理想成为泡影，而且将公共利益置于危险之中，甚至侵蚀损害，后果可想而知。追求权力是人的本性，权力具有某种恶的因素，但是，权力作为一种工具，它本身是中性的，没有恶与不恶的问题，可以奴役他人，也可以造福他人。绝对的权力导致腐败，但相对的权力则带来福祉。因此，权力腐败的根源是制度设计和运行问题。科学的制度管理是权力治理的核心，以便权力按照既定的轨道运行，逐渐实现权力设定的宗旨。权力治理需要伦理，需要道德与人性，而不能沉溺于权谋 ， 更不 能 与道德 与 法理 相 悖 ，[4]否 则 会导 致 腐 败泛滥， “人言胜过公理， 人治架空法治”。 正如伯特兰·罗素指出， “对权力的爱好， 假如要它结出善果来，就必须要与权力以外的某种目的有密切关系，必须要有助于满足别人的愿望，而且带来的流弊不能大于 良果。”[5]这就需要权 力 伦理。

（2） 权力伦理。 权力运行所必须遵循的道德准则就是权力伦理。权力的基本伦理原则就是谋取公利，增进公众幸福，而不是谋取私利，只用于个别人的幸福。权力伦理具有对权力进行反思、批判、规范和引导功能，也是评判权力合理性、正当性的标尺。权力伦理的主要作用是起着规范功能，使权力运行始终围绕公共利益。权力伦理当然包含权力道德，但并不局限于此。权力伦理既包括权力主体自身的道德境界，也包括对权力本 质 的 认识 水 准和 对 权 力运 行 规律 的 切 实 尊 重 。[6]权力伦理具有两重性，即人民性和实用性。人民性是指以 “人民利益至上” 作为权力行使的道德准则， 权力运行过程充分体现 “权为民所赋， 权为民所用” 的宗旨。 正如小说 《抉择》 所写: “人们打心底里顺从的并不是你的职位，也不是你所拥有的权力和显赫，而是你的价值取向和立场定位。你一心一意为老百姓的利益，为这个国家的未来，他就会认可你、敬仰你；反之，即使你拥有再大的权力，即便你拥有再显赫的位置，他也会在心底里蔑视你、憎恶你，也会把你视为他们的敌人!”[7]所 谓 实用性， 是指奉行利 益 至 上 ， 把 个人私利放在首位，抛却道德准则，忽视道德评判，认为行使权力只是谋生的手段，官场只有利益，没有是非；腐败源于人性，对权力的渴望是人的本性，进入权力场，腐败在所难免；权力治理必须依靠权谋，权谋是合理的，反贪只是手段，而不是目的，在某种意义上说，只要符合目的，实现 利 益， 反 贪 与否 都 是合理 的 。[8]权力 伦理 的两 面性，使得制度伦理成为必要。

（3） 制度伦理。 制度是一系列相互联系的行为规范的集合体，是对人的行为的一种约束。人们常常把腐败泛滥归因于制度缺失，可是事实并非如此。我国涉及党风廉政建设和反腐败的党内法规、国家法律和相关制度成百上千，反腐倡廉制度何其多也！为什么腐败屡禁不止呢？因此，真正缺失的并不是制度，而是制度蕴含的伦理。换而言之，腐败是由于制度问题，这既包括制度设计出了问题，也包括制度执行出了问题。制度是机械的，相对固定的，而人是活动的，是变动不居的，要用刚性的制度捆住弹性的人，就必须使制度带有灵性，使得外在的制度约束都带有内在的道德理性。因此，打造制度笼子的时候，必须灌注德性伦理，使制度与伦理浑然一体，把外在的强制和约束转 化 为 内 心 的 信仰 和 服从 。[9]制度 是 强 制性 和 伦 理性的统一。一切制度的最终目的都是为了促进社会发展，增进人的福祉，因此，制度不仅要具有科学性，还要具备合理性。制度与特定时空条件下的风俗、习惯和伦理道德是分不开的，制度的背后，就是伦理道德，折射的是当时当下的社会伦理。制度伦理意味着制度必须穿着道德的内衣，跳着伦理的舞曲。虽然制度本身不是道德规范，不直接提出道德要求，但制度的制定，无法忽视伦理道德因素，制度不仅服务于一定的伦理目的，而且产生一定的道德结果。制度伦理是制度与伦理的良性互动，是伦理要求和制度化安排的辩证统一。如果没有制度伦理，那就可能成为道德盲区，丧失应有的价值。如果没有制度伦理，在设立制度时缺乏任何道德考量，或者排斥伦理道德因素的影响，那么，合乎制度要求的行为就可能同时是违背伦理道德规范的行为。在这种情况下，制度规范的外在压力强于伦理道德的外在压力，伦理道德的实际作用就会被大大削减，道德建设就会被架空。因此，就某些方面而言，制度伦理甚至比制度本身能更有效地抑制不道德 行 为 。[10]制度伦理为制度的合理 性 找 到 了道 德 的根基，实现了伦理道德与现实生活的零距离，成为引导和规范现代社会公共生活秩序的主导力量。

可见，权力异化是制度伦理的逻辑起点。权力异化使得权力伦理具有必要性，权力异化使得制度伦理具有重要性。从权力异化，到权力伦理，再到制度伦理，逻辑轨迹是十分清晰的。透视权力异化，权力伦理亟需发力。然而，权力伦理宛如水中浮萍，无法自行，不能直接影响权力主体。权力伦理需要扎根制度的土壤，孕育无限生机，才能开花结果。无形的伦理化为有形的制度，在制度框架下，方能使权力运行不忘初心，沿着正确轨道前行。

二、制度伦理的应然价值

权力异化诚然有多种原因，但制度问题才是权力异化、腐败盛行的深层次原因。这一点，从十八大以来落马高官的数字和数字背后的腐败故事可以得到明证。制度的缺陷使得权力异化与腐败已经不是一人一事，而是一地鸡毛，满地叹息。好的制度，可以使坏人变好；坏的制度，可以使好人变坏。而好的制度是蕴含伦理精神的制度，任何制度都是在一定伦理观念的支配下制定的，制 度 是伦理观念的实体化 和 具 体 化 。[10]因 此 ， 从 制度伦理的价值层面分析，才能更准确把握遏制权力异化与腐败问题的有效路径。

（1） 公正。 公正是制度的基本价值， 也是制度的首要美德。制度的公共性使得制度的必要性得以凸显。公正是制度的本质，也是制度合理性的基础。制度的其他价值也依赖于公正性，制度没有公正性就会缺失其他价值。只有公正的制度才能使社会成员的合作成为自觉自愿和高效持久。制度公正地调节相关利益关系，使权利与义务在社会主体分配过程中合理确认。制度公正既包括内容公正，也包括形式公正。内容公正主要包括人民的基本权利得到公平的、切实的保障，形式公正主要是指制度的开放透明性。制度必须含义明晰，对外公开，被人们所知晓并成为公共知识。当然，公正的制度不能停留于公布，而应该依靠其公正性引 导 公众广泛参与。[11]

（2） 平等。 平等是衡量制度是否科学合理的标尺，也是制度伦理的重要价值。制度平等首先体现为制定平等，在制度规范的拟定上，让相关人员平等地享有权利，平等地履行义务。如果相关人员在享有的权利和承担的义务不具有平等性，制度的正当性就会遭受质疑，制度就难逃被废弃的命运。制度平等还体现在执行平等，权力行使要一视同仁，充分体现平等，既不强加法律以外的负担，也不免除法律规定内的义务。制度平等还意味着机会平等，对所有人都给予相同的可能性。在社会生活中，制度面前人人平等，不论是谁，都应给予相同的机会。虽然个体存在种种差异，但不能因为个体差异性而忽视机会平等性。虽然制度无法根据个体条件差异来适用不同的规则，但是，竭尽所能，使每一个个体在同一起跑线上去平等 竞 争是制度的使命 。[11]

（3） 忠诚。 权力对权利的忠诚， 是权力伦理的第一要义。首先，忠诚是一种契约精神。从权力的来源来看，权力是通过公民授予和放弃而取得的。公民通过契约放弃权利，授予权力，是基于对官员的信赖，以便捍卫和保护公民的权益，维护公共利益和公共秩序。为此，权力主体在行使权力时，必须受到制约，忠于权利契约，忠于权力宗旨。忠诚是契约内生出的精神和根本要求。其次，忠诚也是一种道德义务。权力行使主体的忠诚义务是确保社会秩序的最基本的道德要求。再次，忠诚还是一种道德控制力量。权力主体的忠诚离不开道德自律，只有秉承真诚，谨慎行使权力，防范权力滥用，克服权力专横，才能避免权利侵害。[12]

（4） 责任。 责任是指权力主体依法行使权力时必须承担的道义。责任伦理是伦理精神的必然诉求，也是对权力行为的一种约束，对权力善行的一种促进。有了责任伦理，才可能既对上级负责，又对下级负责，自觉地维护公共利益。责任意味着敬畏，以敬畏之心对待权力是基本的权力伦理要求。权力异化的一个重要原因，是权力主体对权力的认识出现偏差，缺乏敬畏，使权力异化为谋私的工具，妨害公共利益。因此，只有对权力心存敬畏，才能自觉做到秉公用权、依法用权 、 廉洁用权。[12]一 切权力来源于人 民 ， 作 为 权 力主体，应该以促进人民利益为宗旨，而不能背道而驰， 违背廉政 伦 理 中的责任要求。[13]

制度伦理的上述价值是打造制度笼子的灵魂。关住权力的制度笼子，如果只有刚性的外在尺度，没有伦理性的内在灵魂，制度就会缺乏生命力，就不能对权力主体产生深刻影响，权力主体就难免抱有侥幸之心，对党纪国法缺乏敬畏，制度成为虚置摆设，惩前毖后只是制度拟定者的一厢情愿。因此，在打造制度笼子过程中，要倾注伦理精神，让伦理规范和道德理想在权力制度的设计和运行中得以充分体现，使既定的权力制度充满伦 理 价 值。[14]可 以 说 ， 制度伦理为反 腐 倡 廉 提 供 了道德基础，构成廉政制度正当性、合法性的基石。就哲学意义而言，制度是形而下的存在，而伦理则是形而上的存在；制度体现技术理性，伦理体现价值理性。制度伦理是技术理性和价值理性的有机统一，是科学和哲学在制度领域的联姻。制度伦理折射了现代化进程中的人文关怀，体现了制度文化和政治文明。制度的伦理价值犹如一股清风，吹落了蒙在制度外壳的灰尘，使得廉政制度光洁透亮，常年如新。面对制度伦理，权力行使者肃然起敬，心存敬畏，如履薄冰，谨慎运用手中权， 克勤克 俭为公众谋利益 。[15]

三、制度伦理的理性构建

透视制度伦理的应然价值，权责义务本身就蕴含了制度的道德性，因此，确定制度的伦理内容是制度对个人提出要求的前提。换而言之，要想个人承担履行制度义务，那就首先必须使制度具有正义性。脱离制度的正当性，奢谈个人道德修养，必定徒劳。因此，对权力腐败的防治，不应仅仅停留在权力行使者的个人道德层面，而应将关注的焦点瞄准制度。腐败固然与权力行使者的道德素质有关，但是，如果制度不完善，不具有正义性，即使权力行使者品行高尚，也难免抵制不住诱惑而滑入腐败泥潭。因此，不能将权力完全托付个人。如果权力的良性运行完全仰仗个人 的 道德 修 养 ， 那 就 比较冒 险 ，[1]而应 着眼 于制 度伦理之构建。如何构建制度伦理呢?

（1） 厘清权力伦理和廉政制度的关系。 ①从约束功能上看， 权力伦理和廉政制度是 “软” 与“硬” 的统一。 “软” 是指权力伦理没有明文规定，而是通过价值观念来约束行为。这种约束奠基于人的廉耻之心，而一旦缺失廉耻之心，约束作用就随之失去。 “硬” 是指廉政制度具有明确性和稳定性，是人人都感受得到的。廉政制度就好比火炉， 谁要去碰它， 就要受到 “烫” 的惩罚，从而自觉遵守廉洁从政规范。廉政制度具有警告性——不能摸；必惩性——摸即伤人；即时性——摸着立时被烫伤；公平性——谁摸都一样。②从作用机利上肴， 权力伦理和廉政制度是 “内”与 “外” 的统一。道德伦理要靠人的内在自觉才发挥作用。如果廉政制度规范不能转化为权力主体的内在自觉，那就难免流于形式，成为一种摆设。 所谓 “外”， 是指建立在人身之外的制度约束。权力伦理旨在通过提高人的道德素质来消除贪腐念头，依靠的是人的内心反省，而廉政制度则是通过防范机制来约束人的腐败行为，凭借的是外在力量的刚性约束。权力伦理靠理性自律和内心信念，是抵御腐败的第一道防线，廉政制度是第二道防线。当贪欲之心冲破思想道德的第一道防线时，廉政制度将发挥第二道防线的制约作用。道德伦理与廉政制度，构成了反腐防腐的双保险。理性地说，无论制度设计得多么周详，不可能穷尽一切可能，在运行过程都难免出现意外，而且权力主体本身的思维、情感和习惯具有诸多可变因素，无法精准把握，因此，廉政制度无法取代权 力 伦 理 。[16]不 过 ， 在 中 国， 由于儒家传 统 文化坚持性善论，制度构建偏重权力主体的德性修养，过分强调制度的伦理性。这种制度设计，无疑带有道德理性主义的色彩，使得道德神圣化，结果适得其反，导致制度伦理的坍塌，制度伦理只是一种乌托邦。相反，西方文化主要坚持性恶论，在性恶论观念支配下，制度的伦理性主要靠契约，靠明确规定的权利义务约束，克服人的自私本性，以实现制度设定的初衷。

（2） 遵循制度伦理法则。 制度伦理法则是廉政制度建设的先导。为了克服权力异化，防范权力腐败，制度构建应遵循如下法则：①权力制约法则。即在拟定制度时，应给任何权力设定合适的边界，无边的权力必将产生无边的危害，因此，一切权力都必须受到制约，都必须有一套制衡机制。缺乏制约的权力，不论其初衷如何美好，无论其运行如何美妙，也无论行使者如何美德，最终都难免走向专制和腐败。既然一切有权力的人都容易滥用权力。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止，那么，从事物的性质来说 ， 要 防 范 滥用 权 力， 就 必 须对 权 力 进 行 约 束 。[3]②权力责任法则。实现公共利益是权力行使的宗旨，权力行使必须对公共利益负责，也不能为行使权力而行使权力，更不能夹带私货，为谋取私利而行使权力。责任是权力的应有之义，权力行使必须与承担责任相结合。有权有责，权大责大。只有将权力与责任结合起来，才会慎之又慎地行使权力，将权力的可能之恶降至最低。③权力合法法则。即以法治思维和法治方式看待和使用权力。一切公务活动，一切权力运行，都必须限定在法治框架内，不能违背国家宪法与法律，否则，权力就失去了存在的根据， 权力运行就失去了正当性。[6]

（3） 坚守制度伦理理念。 ①坚持制度伦理的价值导向。要在所有公共领域，把清廉的权力伦理浇灌到制度笼子上，让公权力廉洁高效运行，以实现公共利益的最大化，以此形成清正廉明局面。②坚持公权力的合理配置。对公权力的分配，要从公正与效率的价值追求出发，确保职权统一、权责一致，杜绝有职无权、有权无责、权大于职等权责错乱现象。因此，权力的合理配置是制度伦理建设的重要环节，权力配置应该实现责权统一，以增强法纪观念，提升道德水平。③坚持制度伦理的刚性约束。权力主体的道德自律固然重要，但决不能仅仅依靠自律，必须在打造制度笼子之时，让道德自律转化为道德他律，即由道德的内心确认转化为道德的外在制度，形成刚性约束，从而实现道德作用的可操作性。如此，既可体现法制威严，也可发挥规范惩戒，增加贪腐成本，强化用权要求。因此，促进制度与道德的有机结合，既要法治，又要德治，德法并重，是制度伦理化的根本途径。④强化制度伦理的敬畏作用。廉政制度是权力主体的德性规范，权力主体在行使权力时，受到廉政制度伦理的熏陶和影响，在心灵深处形成敬畏之心和约束理念，强化道德意识，烙守权力尺度，关怀公共利益，外化于行，内化于心，自觉将廉政制度的外在要求，变为权力主体的德性修养。伦理化的廉政制度有助于权力主体克己奉公，增强自省意识，进行自我监督和 克 制 ，[14]并 在 权 力 运 用之前、 权力运行之 中 和 权力运行之后，以权力伦理和公共利益作为镜子，反观自己是否清廉，从而在内心筑起一道反腐防腐高墙，让贪欲止步，邪念湮灭。

缺乏伦理的制度，难免流于摆设；缺乏制度的伦理，难免陷入苍白。制度刚性与伦理灵性有机结合，才能在反腐倡廉实践中大放异彩。制度伦理虽然意义重大，但也并非灵丹妙药。制度伦理必须与社会道德、公众舆论和价值信仰等其它因素结合起来，共同构建廉洁社会，促进制度文明。如果片面夸大制度伦理的作用，脱离反腐倡廉实际，就难免误入歧途。

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（责任编辑： 杨粤芳）

On Institutional Ethics of Power Restriction

TAN Zhi-jun，ZHEN Yuan-yuan
(Cooperative Innovation Center for Anti-corruption Construction,Hunan University of Commerce,Changsha，Hunan 410205)

The alienation of power reflects the lack of power ethics and the serious lack of institutional ethics.It is an important direction of building an honest and clean government,and also an inevitable choice of institutional anti-corruption to attach importance to the power ethics and reconstruct the system ethics.The construction of institutional ethics should highlight the value of institutional ethics,clarify the relationship between ethics and system,follow the rules of system ethics,pay attention to the design of system ethics.

alienation of power;power restriction;institutional ethics

D262.6；D630.9

A

1008-2107(2017)02-0047-05

2017-02-25

湖南省廉政建设研究基地、湖南省廉政建设协同创新中心基础理论研究重大招标课题（课题编号：LZ152207）阶段性成果。

谭志君（1971—），男，湖南衡阳人，湖南商学院教授，湖南省廉政建设协同创新中心研究员。