一定要将公营企业从国有企业中分离出来
2017-04-12钱津
钱津
学术反思
一定要将公营企业从国有企业中分离出来
钱津
社会主义公有制与资本主义私有制的本质区别是容不得混淆的,仅仅从公有或社会所有的角度解释不了社会主义公有制的本质特征,通过消灭资本主义剥削关系的历史分析,我们才能准确而清晰地认识到社会主义公有制取消资产收益权的本质要求。深化国有企业改革,首先要从理论上确定国有企业的设立范围,要确定所有的非竞争性企业都需要界定是公营企业。分流改革就是将目前国有企业中的非竞争性企业分离出去界定为公营企业,再分别进行国有企业改革与公营企业改革,不再将公营企业与国有企业混在一起,不将公营企业改革排除在全面深化改革之外。
公营企业;国有企业改革;社会主义公有制;资产收益权
公营企业不是国有企业,当然国有企业也不是公营企业,这两类企业的区分不是字面上的,而是有着实质性不同。准确地讲,公营企业与国有企业是两类性质完全不同的企业。长期以来,却一直很少有人对公营企业与国有企业作出区分,这不能不说是一个十分严重的重大问题存在。可以毫不夸张地说,正是由于不区分公营企业与国有企业,将公营企业混在国有企业之中,才造成了国有企业改革的长期徘徊,至今难以深入下去。
一、公营企业不同于国有企业
按性质界定,国有企业是社会主义性质的企业,而公营企业是国家资本主义性质的企业。除此之外,这两类不同性质的企业还有以下明显的区别:在世界历史中,国有企业只存在于社会主义国家;而公营企业存在于世界上的各个国家或地区,包括应存在于社会主义初级阶段的中国。在生产方式上,国有企业实现了劳动者与生产资料的直接结合;而在公营企业依然是劳动者与生产资料间接结合。在经营范围方面,国有企业只能在竞争性领域从事生产经营活动,而公营企业必须坚守在非竞争性领域。在企业管理方面,国有企业通过改革必须实现政企分开,这是其改革的核心要义;而所有的公营企业都必须是政企不分的,必须听从政府的支配。在企业的权属方面,国有企业的所有权归全民所有,由中央政府和各级地方政府分级代表全民运作;而公营企业的所有权分别归属各级政府所有,因而公营企业分为中央公营企业和各级地方公营企业。在企业设立的目的上,国有企业是国家建立社会主义制度的经济基础,设立国有企业是为了实现社会主义革命的目的——消灭资本主义剥削制度;而公营企业的设立是政府通过直接投资干预经济的运作手段,以此有效地维护市场经济运行秩序。
国有企业改革是公有制企业改革,不能将这种改革的基本性质要求抹煞,更不能混淆公有制与私有制的本质区别。中国要坚持的是社会主义公有制企业改革,要进行的是在市场经济条件下的公有制实现形式的转化,决不是要将公有制企业变为私有制企业,将改革的要求变为取消改革的内容。在改革之前,在极左思想的控制下,中国是搞所有制升级,是搞越公越好。农村搞人民公社,城市用全民所有制取代一切,迫使所有的集体经济也仿照全民所有制经济进行管理,那个时候人们是想将所有的经济组织都建成公有制经济成分,将所有的企业都做成公有制企业。而现在,在改革已进行了30多年之后,那种企业越公越好的思想并没有完全消失,与改革之前不同的是,现在的一部分人是想将公营企业也说成是公有制企业,见到带 “公”字的就认为是公有制性质。这是典型的在理论上混淆公有制企业与私有制企业的界限,在这种极为混乱的思想状态下是无法推进国有企业改革的。
在摸着石头过河的改革中,有些人或是有意或是无意地在设法改变国有企业公有制明确的内涵,给人以似是而非的误导。一种典型的误导是认为,公有制就是公众所有制,所以只要是公众所有的企业,就是公有制企业。这样的解释是在搞文字游戏,将公众所有等同于公有,根本不懂得此公有的“公”不是彼公众的 “公”, “公”与 “公”之间是有不同涵义的。因此,对于公有制的解释,决不是一个字面上的问题,即决不能仅仅从公有制就是公众所有生产资料的角度去认识公有制的性质。而且,更进一步地,将公众所有抛开,用社会所有即用社会的名义拥有生产资料来解释公有制的本质也是远远不够的,或是说这样解释并未揭示公有制与私有制的本质区别。讲社会所有生产资料仍是从表层上解释公有制,这样的解释很容易混淆社会所有与公众所有的区别,即很容易被人们用文字转换的方式偷换公有制概念,达不到界定的深度。而这种表层的解释在过去是常见的,当时并没有觉得有什么不妥,只是到了改革之后,人们才感到了问题的复杂性,才感到仅仅作一种表层上的概括确实解释不了公有制与私有制的本质区别。
社会主义公有制与资本主义私有制的本质区别是容不得混淆的,仅仅从公有或社会所有的角度解释不了社会主义公有制的本质特征。通过消灭资本主义剥削关系的历史分析,我们才能准确而清晰地认识到社会主义公有制取消资产收益权的本质要求。国有企业改革是公有制经济的改革,是社会主义性质的改革,必须坚持社会主义公有制的本质即必须坚持在所有制关系上取消资产收益权的原则,并为此要坚持生产资料的全民所有。必须明确生产资料的公有是手段,取消资产收益权、消灭剥削关系才是目的,才是本质的体现。只讲公众所有,而不讲取消资产收益权,公众既拥有资产,又可以获取资产收益,那决不可能是社会主义的公有制。所以,国有企业的改革一定要坚持从取消资产收益权的社会主义公有制本质要求出发,不能违背这一原则。若否定社会主义公有制的取消资产收益权的本质,那就不存在社会主义公有制性质的改革了,那就必定要将社会主义国有企业的改革引向歧途。在坚持社会主义市场经济体制改革的原则下,中国必须严密地防止打着中国特色社会主义改革的旗号,通过混淆社会主义公有制与资本主义私有制的本质区别,意欲取消社会主义国有企业存在的事情发生。
在20世纪后期,英国首相撒切尔夫人掀起了一场震撼全球的英国政府投资企业的民营化运动,那进行的就是公营企业的民营化,决不能将其与中国的国有企业改革相提并论。中国的国有企业注定是社会主义性质的,是公有制企业,不是公营制企业,而世界各国的公营企业包括英国的公营企业都是国家资本主义性质的,这一点,在马克思主义的政治经济学教科书中讲的是非常清楚的。尽管传统的马克思主义政治经济学教材的内容需要创新,但是原有理论对于社会主义国有企业与国家资本主义公营企业的性质划分并没有错,对此,西方发达资本主义国家的经济学界都是给予承认的。区别国有企业与公营企业性质的不同,这是改革的一个前提问题,也是改革中的一个关键问题。在世界上,没有一个国家将他们的公营企业解释为社会主义公有制性质的。然而,从目前中国的国有企业改革实践看,明显存在着对国有企业与公营企业性质的严重混淆。近年来,国有企业改革选择的模式,基本上是参照国外的经验,选用的是国外的公营企业的模式。而且,在对国有企业的地位和作用的界定上也逐步地同于国外的公营企业,因此,混淆国有企业与公营企业的区别已成为阻碍中国当前国有企业改革推进的最为严重的问题。这不是一个实践本身能够解决的问题,这是一个改革必须确定的基本理论问题。这一理论问题不解决,国有企业改革是无法进行下去的。
公营企业存在于世界上各个国家。在社会主义初级阶段,中国同样需要有公营企业,只是在过去极左的环境中将本来应属于公营企业的企业统统划归为国有企业,这是极左思想造成的混淆,是必须在改革之中给予拨正和解决的。这就是说,中国的国有企业改革包括将本应属于公营企业的企业还其本来面目,即必须将现在的一部分国有企业按照市场经济体制的要求演化为新的公营企业。在社会主义初级阶段,中国必须允许存在一种国家资本主义的经济成分,使公营企业也成为中国社会主义市场经济建设中的一支不可缺少的力量。只是必须明确,承认需要公营企业,是在中国目前的多种经济成份并存中,再增加一种国家资本主义经济成分,而决不是要用这种国家资本主义的经济成分取代社会主义公有制经济成分的存在,决不是要用这种世界上各个国家都有的公营企业取代中国独有的公有制性质的国有企业。国有企业的存在决定中国市场经济的社会主义性质,所以,在改革中中国的国有企业决不能被其他任何所有制性质的企业所取代。更为明确地说,若取消了国有企业,只存在公营企业,或笼统地将公营企业都称之为国有企业,那实际上改革就不再是社会主义性质的改革,中国的市场经济建设也不再是社会主义的市场经济建设,与其他国家相比,中国就失去了社会主义特色了。
将公营企业与国有企业混同,不仅严重地阻碍了社会主义公有制性质的国有企业改革的推进,而且同时也阻碍或者说干扰了国家资本主义性质的公营企业在社会主义初级阶段改革中的重建。社会主义市场经济建设必须要依靠相当数量的公营企业发挥特定的作用,这些公营企业的数量及其经济实力至少要在现阶段国民经济中占到20%以上的比重,但是由于目前中国对这一经济成分没有法定的身份明确,直接影响到从中央到地方的公营企业的发展和其规范作用的发挥。因此,理论的研究需要阐明:在现实的国有企业改革中,既要坚持主干部分的国有企业的性质不变,又需要主动地制度演化出一定的公营企业并将其从国有企业中分离出去。这两种经济成分在社会主义初级阶段是并存的,决不能用国有企业去取代公营企业,也不能用公营企业来模糊和混淆国有企业。
二、国有企业改革前必须进行分流
《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》 (以下简称 《指导意见》)指出: “高举中国特色社会主义伟大旗帜,认真贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中全会精神,深入学习贯彻习近平总书记系列重要讲话精神,坚持和完善基本经济制度,坚持社会主义市场经济改革方向,适应市场化、现代化、国际化新形势,以解放和发展社会生产力为标准,以提高国有资本效率、增强国有企业活力为中心,完善产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代企业制度,完善国有资产监管体制,防止国有资产流失,全面推进依法治企,加强和改进党对国有企业的领导,做强做优做大国有企业,不断增强国有经济活力、控制力、影响力、抗风险能力,主动适应和引领经济发展新常态,为促进经济社会持续健康发展、实现中华民族伟大复兴中国梦作出积极贡献。” 《指导意见》明确指出: “国有企业属于全民所有,是推进国家现代化、保障人民共同利益的重要力量,是我们党和国家事业发展的重要物质基础和政治基础。”对此,从经济学研究的角度看,还必须从理论上明确国有企业是社会主义社会制度建立的经济基础,由其全民所有的性质和作为建立社会主义制度的经济基础的设立目的决定,国有企业只存在于社会主义国家。按照 《指导意见》要求,下一步的改革要 “划分国有企业不同类别。根据国有资本的战略定位和发展目标,结合不同国有企业在经济社会发展中的作用、现状和发展需要,将国有企业分为商业类和公益类。通过界定功能、划分类别,实行分类改革、分类发展、分类监管、分类定责、分类考核,提高改革的针对性、监管的有效性、考核评价的科学性,推动国有企业同市场经济深入融合,促进国有企业经济效益和社会效益有机统一。按照谁出资谁分类的原则,由履行出资人职责的机构负责制定所出资企业的功能界定和分类方案,报本级政府批准。各地区可结合实际,划分并动态调整本地区国有企业功能类别。
对此,首先应从理论上确定国有企业的设立范围。改革之前,中国的国有企业无所不在,无所不为。这种经济全民化国有化的状态,正是促使国有企业改革爆发的基本缘由之一。改革之后,国有企业纷纷改制,大面积地退出竞争性特强的行业或经营规模较小的经济组织。由于中国目前处于社会主义初级阶段,多种所有制成分并存,应当允许和大力支持非公有经济发展,国有企业发展就不能再搞一统天下,必须限定在一个适度的范围之内。改革后的国有企业的设立范围应当有法律上的明确界定,这种界定要有两个基本前提:一是范围不要过大;二是边界不必太清。通过30多年的改革实践,现在已经可以讲整个非竞争性领域不在国有企业的设立范围之内,劳务服务行业也不能在国有企业的设立范围之内,省级以下行政区可以不设立国有企业,国有企业的设立应当仅限定在资源开发行业和基础工业建设领域,这一设立范围只是竞争性领域的一个较小的部分。而且,按照 《指导意见》要求,国有企业不论设立在哪一领域,都应在条件允许下大力发展混合所有制,不提倡再搞纯粹的国有企业。
其次,应从理论上确定非竞争性企业是公营企业。公营企业不同于国有企业,欧盟给出的定义说公营企业是指各国政府直接或间接控制经营的企业。一般设立在非竞争性领域的公营企业是世界上各个国家或地区普遍存在的一种经济成分,又称公共企业、公企业、政府企业。公营企业只受产权关系约束,而不受行政关系管辖,由拥有所有权的那一级政府全权负责。在1956年搞公私合营的社会主义改造运动的时候,中国是将当时所有的公营企业统统地并入国有企业,不再保留公营企业这一经济成分。而在30多年的国有企业改革之中,始终是带着本应为公营企业的非竞争性企业一同改革的,这成为了国有企业改革难以推进的最大障碍。时至2015年,中国改革全面深化,发布了 《指导意见》,其中最重要的是明确提出进行国有企业的分类改革,解决长年期以来国有企业改革难以推进的这一最大障碍问题。因此,在今后的理论研究和改革实践中,必须明确不能将公营企业等同于国有企业,以前中国将公营企业混同在国有企业之中,现在经过分类改革,一定要将本应为公营企业的非竞争性企业分离出去,不要将其继续混同在国有企业之中。在国有企业的分类改革之后,要明确界定现存于国有企业中的非竞争性企业为公营企业,应将这些公营企业从目前的国有企业中分离出去,不再将这些非竞争性企业继续笼统地称为国有企业。
这就是说,自2015年8月24日 《指导意见》公布之日起,国有企业改革即开始进入了分类改革阶段,并且还需要开创性地由分类改革阶段直接再走向分流改革阶段。准确地讲,国有企业的分流改革就是将目前国有企业中的非竞争性企业分离出去,界定为公营企业,增加社会主义初级阶段一个新的经济成分,然后,再分别进行国有企业改革与公营企业改革,不再将公营企业与国有企业混在一起改革,不将全面的国有企业改革止步于分类改革,不将公营企业改革排除在全面深化改革之外。公营企业改革是具有国家共性的改革,可以有中国特色,但与世界上各个国家或地区的公营企业改革的性质是一致的,不同于国有企业的社会主义特性改革。当年,英国首相撒切尔夫人搞的民营化改革,就是公营企业的民营化改革,其影响席卷全世界。因而,与世界同轨,与特性并存,明确地开创并稳步地推进国有企业与公营企业不同的分流改革将是认真贯彻落实 《指导意见》精神的最为重要的举措。
三、规范设立公营企业的必要性
中国已经不再是封闭的中国,中国已经成为了世界的焦点、亮点和极具影响力和发展力的地方,中国的市场已经成为世界市场的重要组成部分,中国的社会主义市场经济已经融入到全球市场经济之中。所以,与国有企业改革不同的是,中国的公营企业改革必须走国际化道路,从今往后,必须像全世界各个国家或地区一样,不仅要明确界定公营企业,而且要通过立法并依法治理,规范地设立公营企业。
《指导意见》指出的 “主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域、主要承担重大专项任务的商业类国有企业”, 《指导意见》强调的 “以保障民生、服务社会、提供公共产品和服务为主要目标”的公益类国有企业,基本上都应界定为公营企业,对其实施分流后的公营企业改革。这也就是说,有关国家安全的生产部门,自然垄断行业以及提供重要的公共产品与服务的产业,应是中国现阶段在全面深化改革之中设立公营企业的主要领域。在分流改革中,目前处于这些领域的国有企业要经过立法程序渐次地制度演化为公营企业。这样进行分离后的演化结果可使中国与世界上其他市场经济国家保持设立公营企业的相同性,即中国应在公营企业的设立方面与世界各个国家或地区保持一致。依法规范地设立公营企业,对于国家发展经济来说不是不讲效率,只是不单纯地强调和掌控公营企业的效率,而是要通过公营企业在政府控制下的经营使整个国民经济的运行更加有效率。当今,世界上各个国家或地区设立的公营企业并不完全相同,有个别国家在竞争性领域也设立了少许公营企业,还有的国家在非竞争性领域也通过一定的管控方式允许民营企业经营,同时各个国家或地区设立的公营企业占国民经济的比重也不同,对于这些不同的情况需要具体地分析。从目前的主流趋势看,在竞争性领域设立公营企业基本上已成为历史,除个别国家追求赢利之外,大多数国家都已将公营企业退出竞争性领域,只在非竞争性领域设立公营企业。而民营企业能否进入非竞争性领域,主要是看一个国家的市场发育程度和法治程度,如果一个国家的市场发育健康完善且法治程度较高,那么将本该由公营企业承担的经营任务交由民营企业完成也未必不可以。例如,美国和北欧的一些国家就是这样做的,因此,公营企业在这些国家占有的比例相对比较低。但是,如果市场发育不成熟,法治程度低,市场秩序不稳定,那么政府设立的公营企业的职责是很难由民营企业替代的。在现阶段,中国的市场发育距离成熟还有相当长的路要走,并且,市场行为中的法治观念仍然淡薄,政府的执法能力也还有待提高,因此,在这期间并不需要急于用民营企业去替代公营企业,而是需要普遍地直接地加强公营企业的建设,适当地提高一些公营经济的占有比重也是可以的。除了对一部分现在处于非竞争性领域的国有企业进行分流改革的制度演化之外,或许还需要再增设一定批量的公营企业,这就是有进有退的改革原则体现,退是退出国有企业行列,进就是进入到公营企业序列。凡是非竞争性领域,在各级政府有投资能力的前提下,似乎都应设立名正言顺和名副其实的公营企业。
国有企业制度与公营企业制度的并存,是两种不同性质的企业制度的并存。在中国,存在国家资本主义企业制度,是由社会主义初级阶段的客观存在决定的。在这一特定阶段,中国已是作为社会主义制度的国家存在的,但又是处于社会主义发展的初级阶段。初级阶段的界定表明,中国现在存在的社会主义性质的经济成分还是不完全的,还是较少存在,如果性质是完全的,又几乎全是社会主义经济成分,那就不是初级阶段了,而是到了社会主义最后完成阶段。显然,由于历史的制约,生产力的欠发达,中国目前还远没有达到社会主义最后的完成阶段,而只是处于初级阶段。因此,在初级阶段内,不会全部是社会主义经济成分存在,其中当然要包括相当一部分国家资本主义经济成分的存在。
有关国家安全的生产部门,自然垄断行业以及提供重要的公共产品与服务的产业,应是中国现阶段设立公营企业的主要领域。这也就是说,目前处于这些领域的国有企业应逐步从国有企业中分离出来制度演化为公营企业。这种制度的演化还表现为,一部分处于非竞争性领域的企业从国有企业中分离出来制度演化为中央公营企业,即为将来直接由中央政府控制的公营企业,还有一部分处于非竞争性领域的企业从国有企业中分离出来要制度演化为地方公营企业,即将来由各地各级政府直接拥有其所有权并对其控制的企业。这些从国有企业中分离出来的企业都不再属于国有企业,而成为最先明确职责和发挥作用的公营企业。相比而言,从国有企业中分离出来之后,制度演化为中央公营企业的应比较少,制度演化为地方公营企业的应比较多。这是因为地方公营企业分散在各地,承担的干预经济的任务量大,并且直接服务于各地民众。中央公营企业的数量是有限的,大型垄断企业集团是其主要的存在形式。目前,世界各国的发展趋势是,中央公营企业的数量相对减少,而地方公营企业的数量相对增多,只要直接为民众服务的责任在地方政府,那么相应地方政府就有责任设立公营企业以满足社会需求。总之,在今后进行的全面深化的改革之中,一定要将所有的公营企业都从国有企业中分离出去之后再进行国有企业改革,同时,从中央到地方,各级政府还必须明确而规范地发展公营企业和进行不同于国有企业改革的公营企业改革。
[1]《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,人民出版社2013年版。
[2]钱津: 《特殊法人:公营企业研究》,社会科学文献出版社2000年版。
[3]钱津: 《追寻彼岸:政治经济学论纲》,社会科学文献出版社2001年版。
[4]钱津: 《直面现实:中国重大经济问题分析》,社会科学文献出版社2011年版。
(责任编辑 陈孝兵)
F271
A
(2017)08-0005-05
钱津,中国社会科学院经济研究所研究员,北京,100836。