PX建设困局、“邻避思维”与新路探寻

□樊良树

(华北电力大学,北京 102206)



PX建设困局、“邻避思维”与新路探寻

□樊良树

(华北电力大学,北京 102206)

PX建设困局是当代中国社会转型的一个样本。在“反PX行动”中,环境风险、社会风险交织凸显,值得我们高度关注。正处于工业化、城镇化进程中的中国,PX建设会在未来一段时间处于增长通道。必须严把新建PX工厂环境准入关口,培育惠及各方的利益共同体,提升PX项目整体安全系数,建立风险预警机制,在日常生活中降低PX产品使用强度,多管齐下,标本兼治,化解PX建设困局。

环境维权;社会转型;风险;安全

1 “反PX行动”后遗症不容小觑

以2007年厦门“反PX行动”为起始,本为化工原料一种的PX(英文名:para-xylene,中文名:对二甲苯)迅速凝结国人的目光,在各地此起彼伏的“反PX行动”作用下,成为各大媒体竞相报道的要角。从厦门、大连到宁波、昆明,地方政府为了“息事宁人”,往往或“叫停”,或将PX项目迁移他处。

“石化产业规划布局方案一经确定,必须严格执行。”[1]然而,中国PX建设陷入“一闹就停”或“一闹就迁”的怪圈,整个社会背负巨大成本。纵观中国现代工业史,没有一种建设像PX项目落地这样艰难。20世纪50年代,中国核工业在大江南北、长城内外推进,在极短时间成功试爆第一颗原子弹。20世纪90年代,为了支援三峡建设,居住在三峡库区的民众背井离乡,义无反顾。如今,“反PX行动”迟滞了中国化工业在PX领域精耕细耘的良机。不时发生的安全事故(如福建漳州PX工厂在2013年7月、2015年4月两度发生爆炸),重创公众的信任体系,固化了PX项目高风险的形象。

PX建设困局,是当代中国社会转型的一个样本。面对种种已知、未知风险,民众趋利避害,祈盼PX项目离自己越远越好。这种广泛存在的“邻避思维”,人所难免。从现代社会发展趋势看,风险是现代社会难以避免的“副产品”。不确定性是风险的显著特征。与权利意识、环境意识伴生的“邻避思维”难以避免。

近年来,诸如“反PX行动”这类非阶层性有直接利益的群体事件频发,“反映了我国社会利益格局发生的重大变化,昭示了群众反映利益诉求形式的新变化,对我国社会治理体制提出了一些新问题。”[2]某种意义而言,一部现代中国工业史也是一部化工建设史。始建于20世纪中叶的燕山石化(位于北京)、扬子石化(位于南京)、兰州石化(位于兰州),都能与所在城市相安无事。现今,面对 “反PX行动”,地方政府“一闹就停”,或“一闹就迁”,在此过程中,各种环境风险、社会风险交织凸显,变相鼓励了民众“小闹小解决、大闹大解决”的集体心态。其中暗含的种种后遗症,不容小觑。

1.1 “一闹就停”使得前期投资前功尽弃,伤害地方政府的公信力

2012年宁波“反PX行动”发生后,宁波宣布暂停PX建设。行政主导的方式立竿见影,却让前期投资付之东流。现代社会离不开化工品和化工业。从长远看,潜在的化工项目投资者对该地裹足不前,该地的经济竞争力、就业岗位供给都受到影响。

1.2 “一闹就迁”将环境风险转嫁到弱势群体,固化加深已有的社会鸿沟

2007年厦门“反PX行动”后,PX项目从副省级城市厦门落户地级市漳州。同样在福建省,漳州的影响力不能同厦门并驾齐驱。在“别人是人,我们就不是人”这样一种心态驱使下,弱势群体极易形成一系列或显或隐的抗争。

1.3 “反PX行动”四处蔓延,蚕食中国对PX产品的定价权

横亘在国内巨大PX消费量与PX新增产能不足的巨大缺口,为国外PX生产商把握PX定价权奠定空间。假以时日,我们不能排除这样的极端情形,占据道德神圣感、很容易聚集成团的“反PX行动”将PX项目在偌大神州挤压得举步维艰,国内消费者最终将面对大批来自海外、价格高昂的PX产品。

1.4 “反PX行动”无助于提升PX项目整体安全系数,不时发生的安全事故,进一步催生放大环境维权者的自保心态

在资讯流通更为便捷的新媒体时代,PX项目安全事故的震撼景象伴随适时更新的伤亡数字不断演进,救援善后和各方反思源源不断,高度聚焦于这一“血的教训”。为了自保,项目拟落地的民众会对PX项目更为敏感排斥。如此循环往复,“反PX行动”声势越来越大,加剧地方政府处理此类事件的难度。

2 PX项目何以塑造成高度争议性项目?

作为世界第一人口大国和第二大经济体,PX广泛渗透人们的衣食住行。在全球经济复苏乏力、充满众多不确定性的背景下,中国PX需求量巨大,周边国家日本、韩国、新加坡纷纷新增PX产能,向中国大量出口PX产品。以韩国为例,“2012年韩国PX对华出口占出口总量的70%,出售额约28亿美元。”[3]

相关部门统计,2014年中国PX消费量共1766万吨,其中进口908万吨。2012、2013年,国内PX产品自给率分别为63%、47%。中国PX消费量居高不下,为中国建设PX项目、释放就业岗位提供广阔天地。何以PX项目在今日中国落地如此艰难呢?笔者认为,安全感的普遍匮乏催生大范围的焦虑,社会信任的缺失加剧PX项目“一坏百坏”的玷污效应。互联网和新媒体信息传播的即时性放大了PX项目安全事故的冲击效应。在大量负面信息作用下,民众容易激起对PX项目的恐惧心理,稍有一点风吹草动,容易激发过度反应。

2.1 民众的“风险敏感”放大,容易形成排拒PX项目的集体行为

今日中国,要在离居民区有相当缓冲的地方为PX项目找一块建设用地,并非易事。PX项目潜伏工业生产与生俱来的诸多风险。“一些可能存在的风险,哪怕这些风险的可能性极小到几乎可以忽略不计。”[4]

风险积少成多,周边民众,首当其冲。损失包括有形的、可以量化的物质损失(如房屋损失、生产资料损失),也包括无形的、难以计算的精神创伤、生命损失等。过往对风险影响的评估主要集中于显而易见的物质损失,而对生态修复、精神创伤、生计再造等方面忽略不计。只要发生一起安全事故,风险效应四处扩散,衍生种种直接灾害和次生灾害。面对暗潮汹涌的种种风险,民众的“风险敏感”容易放大,排斥PX项目在当地成为一种拥有广泛“群众基础”的集体行为。

2.2 PX项目不能与周边民众利益交融,容易成为社会不满情绪的宣泄点

PX项目体量越大,生产量越高,对地方财税贡献越大。地方政府获得税收不等同于民众拥有更多“获得感”。在利益主体多元化的今天,PX项目不能与周边民众相互依存,民众难以在PX项目发展中同步得益。

出于自保心态,民众大肆渲染PX项目的潜在危险,将其塑造成高度争议性的项目。先行者的行为催生其他地方民众的“攀比”心态,后来者也会采取相似行动,将其视作地方民意的胜利。

2.3 民众臆想PX项目背后存在政商利益同盟,将“维权的矛头”指向地方政府

PX项目有明确的市场预期,一些地方为了促进经济发展积极争取,环境评价不乏“走过场”等弊端。不同于地震、泥石流等自然天灾,PX项目发生安全事故,民众认定今天的风险来源于昨天的决策,这种“人造”的风险伴随地方政府的决策,是地方政府行为、企业逐利本能等因素共同作用的结果。

在“PX项目必有利益输出”和“我是受害者”心态挟持下,民众对PX项目如临大敌。置身一线的地方政府代替企业做“灭火”工作,无形中加剧处理此类群体事件的难度。

3 安全短板是PX建设困局的焦点

迄今为止,PX安全生产在技术上不存在壁垒。所有环节一丝不苟,PX项目就能为周边民众营造安全的环境。人们建设PX项目,PX项目也塑造人们的周边环境。PX项目运行稳定,民众对其的观感四平八稳,不会因偶尔的安全事故生出种种揣测。

PX项目能否与周边环境融为一体,取决于它能否给人们带来安全感。自古迄今,安全与安全感如影随形,相互作用。PX项目能否长期安全运行,是决定其建设阻力的重要因素。国外一些PX项目,“艺高人胆大”,距离繁华市区咫尺之遥。安全感的熔铸不会从天而降，一只木桶装多少水永远取决于它最短的那块木板。

3.1 多起安全事故重创民众信心,催生“逢PX必反”心理

中国众多的PX项目,只要一家发生安全事故,其他PX项目的形象受到牵连,由安全事故导致的恐惧感、不信任感泛滥,与风险相关联的环境、机构、人物、技术被打上负面烙印。2007年以来,接二连三的PX项目安全事故,一再碾压民众脆弱的信心。

信息传播无远弗届的今天,只要发生一起安全事故,玷污效应就会持续存在,催生民众的普遍恐慌和“逢PX必反”的社会心理。仅仅依靠专家学者的科普教育及一味强调PX项目为经济社会发展所必须,效果未必很好。没有PX项目稳定的安全运行,单凭科普教育重建民众信心无异于缘木求鱼。

3.2 “千里之堤,毁于蚁穴”,系统的复杂脆弱引发PX项目的整体风险

在科学技术发展过程中,系统功能不断增强完善,伴随而来的复杂性与日俱增。一个环节的失效就有可能引发整体瘫痪。“风险的大坝”坍塌,与之关联的社会系统如果抗风险能力和自身弹性不足,极易展示它的脆弱。

在周边不少国家瞄准中国庞大PX需求的同时,中国PX项目能否安全运行成为一大焦点。“技术安全这一重要的核心层面相对于多姿多彩大千世界的社会生活之方方面面,无疑只是一个十分狭小的层面。”任何时候,人的因素第一。一个“差不多先生”能给PX项目和周边民众带来灭顶之灾。安全事故发生,PX建设的重要性、必要性也在“血的教训”面前一票否决。

3.3 官员的安全承诺并非行之有效,“新时期群众工作”难度前所未有

许多时候,不知道安全事故何时发生也是一种风险。一些经济实力雄厚的家庭整体迁移以规避风险。对PX项目周边绝大多数“走不动”的民众而言,他们生活在安全事故的阴影下。

民众对潜在风险敏感,滋生大量流言。他们根据自己的兴奋点和观看视角描绘各种风险。信心匮乏,安全感不足,风险的模糊性、不确定性也就有其自身的存在土壤。为了安抚人心,地方官员往往强调生产技术的先进性,要求民众保持镇静。只要不发生安全事故,官员的安全承诺就能行之有效。然而,在庞大复杂的PX项目生产系统中,一颗生锈的小螺丝就能毁损官员的安全承诺。亡羊补牢，政府做“新时期群众工作”的难度水涨船高,需要花费更多时间重建官员和相关的公信力。

4 标本兼治化解PX建设困局

正处于工业化、城镇化进程中的中国,PX项目会在未来一段时间处于增长通道。在人们维权意识日益觉醒、利益诉求日渐多元的今天,PX建设困局扑面而来,成为当代中国社会治理的一大难点。为此,必须标本兼治,统筹兼顾,积极化解PX建设困局。

4.1 严把环境准入关口,以现有石化基地挖潜改造为重点,促进石化产业提质增效

过去，化工项目更多从经济效益考虑,地方政府对项目落地有很大的决定权。今天,民众参与公共决策的机会越来越多,信息透明,对PX项目的审批涉及环境影响、风险控制、社会稳定、生态修复等多个方面。

预防胜于治疗。坚持服务优先,严把环境准入关口,看似简单,实则有效。它能以简御繁,有效避免“事后救火”的被动局面。严格按照国家有关部门出台的《危险化学品经营企业开业条件和技术要求》规定,新建项目与周围的公共建筑、交通干线(公路、铁路、水路)、工矿企业保持相当距离,杜绝杂乱无章、大而化之。以现有石化基地挖潜改造为重点,在已有基础上适度、适量增加PX产能,能在一定程度上降低新建PX项目数量和“反PX行动”发生几率。

4.2 建立利益补偿机制,培育惠及各方的利益共同体,化解建设阻力

PX项目建成,地方政府获得财税收入,广大民众享受PX产品,周边民众却可能因为安全事故利益受损,形成“对少数人有害”和“对多数人有益”的局面。受制于利益补偿机制不健全,周边民众将PX项目视为和自身利益格格不入的风险源。如果不能培育惠及各方的利益共同体,中国PX项目还将触发更多的“反PX行动”。

秉持互利共赢思想,政府出面协调各方,建设企业、民众利益共同体,如定向为当地民众提供一定数量的就业岗位;将PX项目部分收益扶危济困,支持老弱病残人士;为当地年幼孩童设置助学金,等等。各方互利合作,共建、共享、共赢,把建设阻力化解于无形之中。

4.3 建设“样板项目”,实施从业者终身负责制,提升安全系数

由于种种原因,一些建成投产的PX项目为了最大限度追求利润,在工艺安全、生产安全、管理安全等方面存在隐患。安全大于天。如果人们的良好希望落到了“不靠谱”的厂商手上,一次安全事故就可让所有前期努力付诸东流。

安全生产是化解PX建设困局的关键一招。现在的问题是,安全生产,谁靠得住?天生逐利的资本盘算在单位时间用小投入换取大回报,民营企业的职业经理人也很难把安全生产放在首位。有鉴于此,“中央企业要带好头做表率。”[5]可由中石油、中石化、中化等“中字头”企业牵头建设若干家“样板工厂”,锻炼一支优秀的建设、生产队伍,谁做得好就交给谁做。实施从业者终身负责制。如果发生重大安全事故,涉事的环评机构、法人代表和相关责任人进入“黑名单”,终身不得从事该行业。

4.4 加强风险教育,统筹多方力量,建立PX项目风险管控机制

世界上的PX项目没有零风险,人们可以努力控制风险,把风险无限逼近为零。为了减少建设阻力,地方政府借助科普教育向民众传达PX低毒无害的信息。一些专家、官员自告奋勇,向民众保证PX项目“零风险”。现代社会,风险是永恒存在、可能发生的危险。百密难免一疏。即便在风险无限逼近为零的环境中,风险的释放仍有一定的难以预测性。一旦风险发生,专家、官员的“打包票”毁于一旦。

民众偏好对可能发生的风险“宁可信其有,不可信其无”。有鉴于此,地方政府应向民众传达风险可防、可控、可治的信息,不应承诺“零风险”。地方政府落实属地管理责任,依法依规,严格监管,加大隐患整改力度,确保不打折扣,不留死角。要向民众讲清楚风险事件发生的灾害链效应,使民众的注意力从主观臆断和先入之见转移,消除民众对灾害效应的不确定感,提升民众对风险可控的信心。地方政府和企业通力合作,建立应急值班、情报互享、风险教育、安全宣传等多位一体的风险管控机制。第一时间、第一地点排查风险因子,把问题解决在萌芽阶段。

4.5 减少日常浪费行为,降低PX产品使用强度和环境风险

作为一种化工原料,PX的下游产品包括人们身上所穿的聚酯衣服、饮料瓶、食用油瓶等。以聚酯衣服为例,棉麻之类的天然纤维受土地面积和土地生产力限制,供应量增长幅度有限。由PX经过多道工序生产的聚酯纤维在人们着装中的应用,降低土地开发强度,满足了中国“超大型人口体”对各式衣服的多样化需求。

消费与生产相辅相成,密不可分。不同的生活方式所衍生的PX消费量大相径庭。如果人们一次性消费或大手大脚,造成资源浪费,如购物大量使用塑料袋;购买小包装饮料;将聚酯瓶用过即丢等等,都会产生更多的碳排放和PX消费量。传导效应所至,促使更多的PX项目上马。“建设生态文明必须从资源使用这个源头抓起,把节约资源作为根本之策。”[6]减少乃至杜绝导致资源浪费的日常行为,减少终端产品浪费,对中国降低包括PX产品在内的化工产品使用强度、防范环境风险意义重大。

[1] 国务院.国务院定调石化产业布局:发展必须安全环保[DB/OL].http://www.gov.cn/xinwen/2014-06/04/content_2693914.htm,中国政府网,2014-06-04.

[2] 李培林.社会改革与社会治理[M].北京：社会科学文献出版社,2014.

[3] 杜燕飞.还原PX真相二:中国PX完全依靠进口或丧失话语权[N].人民日报,2014-04-10.

[4] (德)乌尔里希·贝克，王武龙.从工业社会到风险社会——关于人类生存、社会结构和生态启蒙等问题的思考(上篇)[J].马克思主义与现实,2003(3).

[5] 习近平.习近平谈治国理政[M].北京：外文出版社,2014.

[6] 中共中央宣传部.习近平总书记系列重要讲话读本[M].北京：学习出版社,2014.

[责任编辑：杨春艳]

2017-03-25

国家社会科学基金项目“环境污染型工程项目社会稳定风险与治理研究”(15BSH018),中央高校基本科研业务费专项资金资助项目“中国PX项目社会稳定风险演化及治理研究”(2016MS82)

樊良树(1977-)，男，湖北长阳人，博士，现工作于华北电力大学，副教授,研究方向：中国环境史、社会学、中国近现代史。

F206

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1008-9101(2017)02-0001-04