简政放权纵深发展中强化监管对策研究<br/>——以山东省为例

简政放权纵深发展中强化监管对策研究
——以山东省为例

2017-04-11王占益高学栋

山东行政学院学报 2017年4期

关键词：简政放权监管

王占益，高学栋

（1.中共烟台市委党校烟台市行政学院，山东烟台 264003；2.山东行政学院，济南 250014）

简政放权纵深发展中强化监管对策研究
——以山东省为例

王占益1，高学栋2

（1.中共烟台市委党校烟台市行政学院，山东烟台 264003；2.山东行政学院，济南 250014）

“放、管、服”是一个有机整体，也是一项系统工程，其中放管结合、确保监管有力是保证。当前，政府各层级各部门虽然都注重加强事中事后监管，努力抓好放管结合，但一定程度上也还存在着放管脱节、监督不力现象，这已成为影响市场规范化运行和经济持续健康发展的一个制约因素，是亟需破解的难题。在简政放权纵深发展中进一步强化监管，应加快监管转型，进一步落实监管责任，加强监管队伍建设，构建大监管格局，创新监管模式，优化监管机制。

简政放权；“放管服”改革；监管；监管转型；监管责任；监管队伍；监管格局；监管模式；监管机制

一、引言与研究简述

当前，“简政放权、放管结合、优化服务”工作正在进一步有序推进，不断释放着改革红利，对推进结构性供给侧改革、实施创新驱动发展战略、促进新旧动能转换、保持经济平稳运行等，发挥着越来越重要的作用。“放、管、服”是一个有机整体，也是一项系统工程，其中放管结合、确保监管有力是保证。放开不等于监管放松，而是要转变职能，转变管理方式，进一步强化事中事后监管。以山东省为例，目前在“放”上虽然基本上做到了应放尽放，但在“管”上仍存在一些不足和问题。放管脱节、监督不力，已成为当前影响市场规范化运行和经济持续健康发展的一个重要制约因素，是亟需破解的难题。

近年来，学术界对加强事中事后监管给予了广泛的关注，理论研究文章层出不穷，在百度上搜索，强化事中事后监管方面的学术论文近3500篇。这些研究著述，有的侧重强调加强监管的重要性，如张勇认为，只有权力和责任同步下放，调控和监管同步强化，才能推进简政放权放管结合职能转变向纵深发展；［1］张茅认为，简政放权不是一放了之，目前我国市场秩序还不规范，为此必须创新监管理念，注重事中事后监管，做到宽进严管相结合，放管并重，在放活的同时加强事中事后监管；［2］梁滨强调，加强事中事后监管是深化行政审批制度改革的重要内容和关键环节，是转变政府职能、创新政府管理方式的有力抓手，也是改变重审批轻监管现状、巩固行政审批制度改革成果、服务经济社会健康发展的有力举措。［3］

有的研究论述侧重对强化事中事后监管的方式方法进行探讨，例如，袁曙宏指出了“一放就乱、一管就死”的原有监管模式弊端，提出要建立一种更加重视过程监管的两头小、中间大的“橄榄形监管模式”，强调应坚守法治精神，勇于和善于运用法治思维和法治方式破解“一放就乱、一管就死”的历史窠臼，转变监管理念、创新监管方式；［4］魏礼群就加强顶层设计、实施科学监管，完善监管体制、形成“大监管”合力，创新监管方式、提高监管效能，加快修法立规、提供法治保障，推进机构改革、强化综合执法等诸多方面提出了建设性建议。［5］黄培东围绕加强产品质量的事中事后监管，提出了强化监管的基本遵循和实现途径。［6］

还有的研究论述坚持理论与实践的结合，更侧重总结介绍一些好的监管做法和经验，如梁滨介绍了青岛市积极探索建立健全科学有效的行政审批后监管机制，着力构建政府监管、社会监督、行业监管大监管格局的经验；［3］陈奇星介绍了上海自贸试验区强化事中事后监管的探索和经验，［7］刘玙、顾培新介绍了嘉兴市国土局行政审批制度改革中强化事中事后监管的做法和经验，［8］等等。

所有这些研究，对进一步强化事中事后监管都具有一定的参考借鉴意义。但“放、管、服”改革是一个持续推进的过程，目前的改革已进入深水区，新情况新问题不断涌现。面对新问题，有进一步深化研究的必要。尤其是，“十三五”时期是全面建成小康社会的决胜阶段，是我国经济转型和体制完善的关键时期，进一步强化和改善监管，是政府职能转变的重要方向，是国家治理体系和治理能力现代化的重要任务。因而，进一步加强研究，总结监管经验，探讨强化事中事后监管的对策，对于维护市场公平竞争、充分激发市场活力和创造力，具有重要的现实意义。

二、山东坚持放管结合的主要做法

（一）建立事中事后监督制度

山东在“放管服”改革中，各职能部门遵循简政放权、依法监管、责任明晰、协同监管、公开公正原则，结合各自系统的行业特点，分别制定出台了加强本系统行政审批事中事后监管的指导意见，对监督检查对象、内容、方式、程序、措施、处理和职责等方面内容分别作出明确规定，尤其是针对保留、取消、转移、下放的行政审批事项，分别制定不同的监管内容，形成了比较完善的监管制度体系。例如，省财政厅围绕创新管理方式、健全责任体系，明确权力“下放”和“外放”时间节点和具体要求，变“重审批”为“重监管”，针对已下放的权力，共制定财政支出资金监管、彩票市场和彩票资金监管等18项事中事后监管制度，形成了一整套科学、规范的财政监督制度和责任追究制度，对落实监管责任、规范监管行为、避免管理缺位起到了积极作用。

（二）明确并强化落实监管责任

各部门认真落实责任清单监管制度措施和监管责任，一般都针对具体业务特点，细化完善监管方式，建立督查和验收工作制度。例如，省商务厅制定《关于加强外商投资融资租赁公司监管工作的通知》，通过年度报告、严格信息报送、强化企业经营监管、设立专办员和企业直联等方式，强化监管责任，防范行业风险。经信委要求各相关处室、单位结合工作实际，根据责任清单中的每一项具体规定，在监督检查对象、内容、方式、措施、程序、处理等方面严格执行，做到“法定职责必须为”。省国土厅为严格追究纳入责任清单实施范围的部门、单位及其工作人员不履行或不正确履行职责的责任，建立了责任追究机制，并根据动态监管、批后备案、实时反馈的情况，采取重点抽查的方式对各市审批情况进行检查，并在全系统通报检查结果，督促整改和提高；在矿业权价款评估工作中，通过建立年度抽查、诚信档案制度、加大对县级国土资源部门矿业权价款评估工作的监督检查等方式，落实对矿业权评估的监督职责。

（三）着手构建协同监管体系

注重加强协调监管，着手构建协同监管体系，发挥协同监管在确保市场经济健康运行中的作用，是山东“放管服”工作稳步推进的成功经验之一。目前，横向协调、纵向联通、纵横协管的监管体系已破题推进。［9］省住建厅基于“全省建筑市场监管与诚信信息一体化平台”掌握的市场主体大数据资源，积极与交通、水利、人社等部门沟通建立数据交换渠道，工程建设领域跨部门信用信息共享工作加快推进。省商务厅与财政、工商、税务、外汇、海关等部门建立了审批监管、投诉调处等重大事项会商机制，加强外商投资管理。省公安厅与民政、财政、税务、质监、人民银行等综合职能部门协同合作，实行联合执法机制，建立社会救助信息比对系统，把平安边界建设工作列入对各地社会治安综合治理考核硬性指标。省环保厅建立起公安环保联勤联动执法工作机制，与省检察院、公安厅规范了环境污染刑事案件污染物鉴定、损害赔偿、移送和督办有关问题。

（四）“双随机一公开”监管稳步推进

“双随机一公开”，即“随机确定抽查对象、随机选派执法抽查人员，向社会公开抽查结果”，是近年来持续推进简政放权、放管结合、优化服务的一种行之有效的监管方式。山东各职能部门在“放管服”工作中，积极推进“双随机一公开”监管方式，激发了社会投资活力，确保了市场健康运行。例如，省住建厅印发《山东省住房城乡建设系统推广“双随机一公开”抽查机制规范事中事后监管工作方案》，每年开展全省工程监理企业资质和注册监理工程师动态核查，2015年省级检查共抽查企业132家、在监项目91个，责令整改57家企业、192项问题。省财政厅在对会计师事务所监管检查中，采用“双随机一公开”方式，将全省非证券资格会计师事务所名单录入会计监督检查管理系统，通过系统随机选取重点检查名单，而不是人为确定，检查工作结束后，将检查结果和处罚结果在厅门户网站进行公告，从而大力强化了对失信行为的惩戒力度。省国土厅创新巡查方式，积极推进测绘资质“双随机”抽查，实施“双随机”抽查和重点抽查方式相结合，逐步建立随机抽取检查对象、随机选派巡查人员的“双随机”抽查机制，加大测绘成果质量检查抽查和资质巡查力度，巡查结果及违法查处情况及时向社会公布，并纳入单位信用档案，确保了测绘地理信息市场健康发展。

（五）着力打造诚信监管体系

各部门积极探索建立市场诚信监管体系，按照打造“信用山东”的要求，采取取消税收减免资格、降低评估等级、限制参与承接政府转移职能和购买服务项目等措施，探索构建具有本系统、本行业特色的社会信用体系，以信息记录和公示为基础，以失信惩戒和诚信褒奖机制为手段，着力推动信用主体诚信自律，营造诚实守信的社会环境。例如，省住建厅建立了建筑企业和从业人员诚信档案管理制度，并于2015年10月启用“全省建筑市场监管与诚信信息一体化平台”，实现了部、省、市、县数据互联互通，并与“山东政务服务网”对接，初步构建了“诚信激励、失信惩戒”的市场信用环境。省发改委构建了全省公共信用信息平台，加大失信信息披露和惩戒力度，并协调工商、质监等多部门推行统一的社会信用代码制度，在多个领域对违法失信行为实施联合惩戒，初步建立了联合激励与惩戒机制。省商务厅制定《山东省创建重要产品追溯体系示范省工作方案》，着力构建“来源可查、去向可追、质量可控、责任可究”的重要产品追溯链条，初步建成覆盖全省17个地级市的流通追溯体系。对企业实行量化考评，并实行诚信评价等级制度，将依法诚信经营的企业等纳入绿色通道，对存有严重违法、违规和违反强制性条文的企业或个人给以不良行为记录，列为重点监管对象。

三、监管转型滞后的主要问题

（一）监管理念上存在误区

“重审批、轻监管，揽审批、推监管”的思想仍然存在，面对降低行政审批门槛后续的监管工作，缺乏创新，对某些方面监管甚至感到束手无策。很多工作人员在认识上还有一定差距，有的仍习惯于重特大事故应急式监管和运动式监管，缺乏现代监管手段和方式，体现出“重审批、轻监管”的传统观念。实践中，“谁审批、谁监管”往往演变成“不审批就不用监管”、“要监管就要审批”。在“放”上努力做到应放尽放，但在“管”上仍处于“很迷茫、很被动”的开题阶段，监管对象集中在已取得资质或已办理有关证书的相对人，对未取得相关资质或非法运营者缺乏有效监管；集中在保留和下放事项上，对取消事项则监管不够。思想是行动的先导，监管认识上的误区和不到位，在一定程度上限制了“放、管、服”工作向纵深推进，成为制约简政放权纵深发展的阻碍因素。

（二）监管法制基础比较薄弱

立法滞后，监管的责任和权力不匹配，监管主体及主体的责任不明确，监管体制有待于进一步改革和完善。很多监管事项的监管手段、监管方式及对监管对象的处理还没有明确的法律法规依据，现实中存在多头执法和执法标准不统一的问题，仅靠责任清单的规定不足以约束监管人员的监管行为以及监管对象的违法行为。例如：《山东省能源条例》只授予省和设区的市节能监察机构享有日常检查权，没有处罚权，致使有的市至今尚无一家企业受到处罚。部门协同监管不是法定义务，导致有些职能交叉、多头管理的事项处于都管都不管状态，再加之在涉及多个部门相关业务的事项中，各部门都有相应的法律法规，由于协调不畅、各自执法，致使各部门相互掣肘、各自为战。审批权与执法权分离存在运行障碍，二者分离运行容易导致审批部门和执法部门在“监管”上缺乏主动性。此外，事中事后监管过程中，某些部门只能给出整改通知，没有执法权，无法有力惩罚违法行为。

（三）监管体制机制不完善

一是某些部门监管体制的不健全，造成监管转型滞后于简政放权改革的实际进程。二是受“谁审批，谁监管”和以审批代监管的传统理念影响，“三合一”执法在实际业务监管中效果未达预期，主要原因在于各环节专业性要求较强，三部门联合监管，专业性对接不顺则容易弱化监管力度。三是部门监管协调联动机制不完善，横向协调、纵向联通、纵横协管的监管体系不健全，还没有形成强有力的监管合力。有些职能交叉、多头管理的事项处于都管都不管状态，一些边缘性工作管理不到位。［9］四是部门信息垄断尚未打破，部门之间的信息共享程度低，企业、组织信息公开公示不全面，“一处违法，处处受限”的部门联合惩戒机制无法落到实处。［10］

（四）监管力量总体薄弱

简政放权后，市场主体、社会组织数量急剧增加，各部门尤其是基层部门监管任务艰巨，“大市场、小队伍”的矛盾突出。一是普遍存在监管人员短缺现象，有些系统的基层监管力量素质还不过硬，基层监管队伍平均年龄偏大，专业化程度低，知识结构不合理，高层次人才更是匮乏；有的行业市场管理执法队伍力量不强，执法主体资格不明确，执法人员身份没有统一，执法装备和经费不能完全得到保障，基层执法队伍一直是力量严重不足；教育没有建立相对独立的执法队伍，执法长期以来偏软、偏弱，采取执法方式管理教育不足。二是社会监督、行业自律等严重不到位。监管中政府唱“独角戏”，社会参与监管严重滞后，还没有充分发挥社会组织、行业协会和从业人员的参与性、积极性和主动性，并且没有形成行业自律、行业自清、行业自信，行业协会严重缺乏公信力，难以有效发挥传统“行帮商会”的作用，由此导致“监管失灵”的矛盾具有普遍性。

（五）监管存在空档或薄弱环节

一是日常监管只能涵盖已经取得资质或者已经办理有关证书的企业，对于未取得相关资质或非法运营的企业，尚无有效监管手段。例如：成品油专项整治行动，从排查摸底情况看，全省共有无证无照非法生产经营企业1005家，相当一部分为无罩棚或流动性站点，监管难度很大；很多社会组织不注册、不登记，而民政部门鉴于人手紧张往往需要收到举报才能对其进行监管，这在很大程度上加大了对社会组织的监管难度。二是“双随机”检查存在一些漏洞。一方面，由于基层监管力量薄弱，监管人手有限，“双随机”检查很难做到检查人员随机；另一方面，难以实现监管对象广覆盖，有时导致缺失对重点对象的监管。“双随机”监管落实并不到位，“双随机”监管运行体系仍有待进一步探索。

（六）监管方式创新不足

依托市场诚信体系建设强化信用监管、通过运行情况成效评估强化风险监测、“双随机一公开”抽查制度、运用互联网信息技术强化线上线下一体化监管等监管措施有创新、有突破，取得良好成效。但总体来看，监管措施仍旧比较陈旧，还是过分依靠日常监管、专项整治、暗访督查、投诉举报等传统方式，或习惯于重特大事故应急式监管和运动式监管，缺乏现代监管手段和方式，大数据、云计算等智能监管应用还处于起步阶段，充分利用大数据的全面性、复杂性和准确性来提高监管效率和协同监管水平还不是很到位。

四、破解监管转型 “短板”的对策建议

（一）加快监管转型

必须把加快监管转型作为重点任务来抓。一要继续健全完善事中事后监管制度，真正实现工作重心由事前审批向事中事后监管转变。推行日常监管与随机监管相配合，实现事中事后监管常态化。切实做到依法办事，防止出现“监管缺位”，建议适时推动政府规章修改工作，及时堵塞漏洞，彻底解决“放管服”工作障碍。二要对现有市场监管体制进行总体设计。加强事中事后监管，明确监管任务、内容标准、程序，促进依法用权。凡是不涉及国家秘密和国家安全的事项，各级政府应把简政放权后的监管任务、监管措施、责任追究等问题以制度化方式公之于众，强化对权力运行的监管、规范政府行政行为。要针对不同领域的监管要求，设计差异化的监管机制和配套体系，增强制度设计的精准性。

（二）进一步落实监管责任

简政放权的有力保障是监管到位，为此应进一步提升各部门各级监管人员的监管意识，进一步明确各层级的主体责任，严查严惩监管不及时、监管不到位的现象。严格落实监管责任追究制度，兑现奖惩。如进一步完善污染源日常监管编码清单，提升随机抽查工作的公平性与全面性，加强重点区域、重点企业的监督检查，有效遏制工业企业污染反弹。要加强对审查组织机构的事中监督改革，探索建立与委托下放审批相配套的抽查复审制度，强化政风行风建设，落实监管责任。探索实施现场审查材料清单制度，严格限制自由裁量权。

（三）加强监管队伍建设

要优化行政资源配置，强化监管效能。进一步健全监管机构，加强专业化、职业化监管员队伍建设，尤其是对一些专业性和技术性要求都比较强的监管领域，要健全专业化人员、职业化的监管队伍。针对基层执法任务重、执法资源不足的问题，应进一步加大向基层倾斜人力、物力资源力度，同时发挥地方政府的积极性，保证各地区基层监管人员资金到位。要根据“放管服”改革后政府职能转变的新态势，把执法力量往基层倾斜，改变越往上级编制越多的情况，把监督执法人员充实到第一线。监管人员也要改变“办公室执法”的情况，多去现场巡查和了解情况。按照先急后缓、分步实施原则，改善基层执法装备、办公用房、检验检测设备设施和信息化等条件，推动先进的监管手段、技术逐步向基层延伸，不断提升基层监管效能。进一步加大系统培训力度，通过培训与指导，提高监管人员的专业化、信息化水平。

（四）构建大监管格局

针对监管结构不一、信用监管体系不完善、监管队伍薄弱等问题，在强化监管制度落地、明确监管责任的同时，要着力构建政府与社会全面参与的大监管格局，即打造法律约束、行政监督、行业规范、公众参与和企业自律相结合的监管格局。一要进一步推进协同监管，建立健全综合执法机构，整合部门监管力量，并打造各层级横向互联、纵向互通的信息化监管平台，实现政府部门间联网监管。对涉及多部门监管的事项，要进一步理清部门职责边界，完善部门协同、衔接机制，确保没有监管漏洞，杜绝监管盲区。二是调动包括社会公众、媒体等多方力量加强市场监管。从调研中反映的问题看，在政府“唱独角戏”的条件下，即使给监管部门增加编制，也难以全面解决监管中的矛盾与问题，出路在于调动多方力量，培育社会组织发展，引导建立社会共治格局，形成全社会的监管合力，构建多元监管体系。三是探索采用引入第三方的方式对市场主体进行监督监管，用以弥补某些专业化很强的监管领域技术力量不足的制约瓶颈，通过购买服务等方式，依法将监管过程中的事务性、技术性工作委托给社会组织，降低行政成本，提高监管效率。［9］

（五）创新监管模式

进一步完善、优化、全面推开“双随机、一公开”监管，抓紧建立随机抽查事项清单、检查对象名录库，制作随机抽查工作细则，强化监管过程、监管结果的双公开，解决执法扰民、执法不公、执法不严等问题，努力实现监管的公平性、规范性和简约性。探索审慎监管等模式，有效扩大监管覆盖面，提升监管效能。综合运用协同监管、随机抽查、责任追溯、经营者异常名录、“黑名单”等现代监管方式加强监管。要广泛、深度运用大数据、云计算、物联网等信息化手段，不断优化“互联网+监管”模式，充分利用系统对被监管对象实施及时监测和非现场监管。积极推广运用电子化手段进行联合监管和信息比对，依托政务服务网上平台、行政审批在线监管平台、企业信用信息共享平台等，实现以专业化、技术化、标准化为重点的创新监管方式，实现“制度+技术”的有效动态监管。

（六）优化监管机制

一要建立常态化监管机制，避免以“运动式”整治代替长效监管。畅通投诉举报渠道，加大投诉举报奖励力度，建立健全投诉举报保密制度。充分发挥媒体舆论的监督作用，织就监管的“恢恢天网”。二要建立“审批”“执法”资源共享、互联互通、同步协调的信息运行机制，打通审批与执法之间的信息壁垒，及时相互传达行政审批与监管信息，避免监管空白，并公开监管信息，便于公众监督，以信息共享为纽带实现精准监管，形成协同监管、责任追溯机制。三要尝试探索守信主体激励机制和失信主体严惩机制。健全以信用为核心的新型市场监管制度，加快公共信用信息平台建设，推行统一社会信用代码制度。加强相关部门间的沟通，协调优化联合激励与惩戒机制，对严重违法失信主体实行市场禁入制度，形成“一处失信，处处受制”的失信惩戒长效机制。开展信用体系建设试点工作，实施黑名单管理办法，多渠道汇总诚实守信和违法违规信息。如将食品药品安全信用评价纳入政府社会信用体系，加强与就业、信贷、教育、医疗等涉及社会组织和个人切身利益的要素之间的联动，推进食品药品安全信用评价结果与行业准入等挂钩，把对失信违法者的“惩罚权”交给社会，倒逼企业严格自律。

［1］张勇．权力和责任同步下放调控和监管同步强化推进简政放权放管结合职能转变向纵深发展［N］．人民日报，2015-06-19．

［2］张茅．深入推进商事制度改革激发市场经济内在活力——在“简政放权、放管结合、优化服务”座谈会上的发言［N］．人民日报，2015-06-19．

［3］梁滨．健全运行机制提升监管水平推动行政审批制度向纵深推进［J］．机构与行政， 2015（06）．

［4］袁曙宏．简政放权助力中国迈入“创时代”——在“简政放权、放管结合、优化服务”座谈会上的发言［N］人民日报，2015-06-19．

［5］魏礼群．创新和加强监管提高政府治理水平——在“简政放权、放管结合、优化服务”座谈会上的发言［N］．人民日报，2015-06-19．

［6］黄培东．加强产品质量事中事后监管的基本遵循和实现途径［J］．中国质量技术监督， 2016（09）．

［7］陈奇星．强化事中事后监管：上海自贸试验区的探索与思考［J］．中国行政管理， 2015（06）．

［8］刘玙，顾培新．强化事中事后监管全面提升依法行政效能——嘉兴市国土局行政审批制度改革的探索与思考［J］．浙江国土资源， 2016（05）．

［9］高学栋，张明亮．“放管服”工作中加强部门间协调配合对策研究——基于对S省部分政府部门第三方评估［J］．山东行政学院学报，2017（01）．

［10］高学栋，李坤轩．推进“互联网+政务服务”对策研究——基于山东省部分政府部门“放管服”改革第三方评估［J］．华东经济管理，2016（12）．

编辑：邵西梅

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