官场“逆淘汰”：表现及其治理

2017-04-11袭亮龚凡鑫

山东行政学院学报 2017年4期

关键词：官场官员现象

袭亮，龚凡鑫

（1.北京师范大学珠海分校法律与行政学院，广东珠海 519087；2.南昌大学体育与教育学院，南昌 330031）

官场“逆淘汰”：表现及其治理

袭亮1，龚凡鑫2

（1.北京师范大学珠海分校法律与行政学院，广东珠海 519087；2.南昌大学体育与教育学院，南昌 330031）

当前我国正处在市场经济转型时期，随着经济市场化的扩大，一方面带来官员职权范围内可支配资源的增加；另一方面相关的法律法规和配套设施不健全。两者相叠加使得我国官场“逆淘汰”现象屡禁不止，这对官场生态造成极大破坏，甚至有损党的执政根基。通过对官场“逆淘汰”现象作出明确界定，阐明对官场“逆淘汰”现象研究的理论及实践意义，分析和总结官场“逆淘汰”现象的类型及特征。在此基础上，归纳出官场“逆淘汰”现象的成因，并提出相应的对策措施。

官场；逆淘汰；腐败；治理

一、问题的提出

2014年6月30日在中共中央政治局第十六次集体学习时，习近平总书记指出，“加强党的建设，必须营造一个良好从政环境，也就是要有一个好的政治生态。营造良好从政环境，要从各级领导干部首先是高级干部做起”。［1］十八大以来，官场风气在狠抓作风建设的实践下得到有效净化，我们在营造风清气正的政治生态方面取得巨大成效。但必须清醒认识到，当前仍有部分官员的自我约束意识尚显不足，在官员晋升制度方面仍或多或少地存在唯GDP取人、唯绩效取人的现象。另外，监管独立性不足无疑也为官员贪腐留有空间。因此，官场逆淘汰现象仍有显现，为官清廉正派却郁郁不得志的现象仍在基层程度不同地存在。在人民网2014年9月的调查中，53.5%的受访者认为官场“逆淘汰”问题普遍存在。［2］官场“逆淘汰”现象背离了官员晋升制度的初衷，既破坏了制度权威，又败坏了社会风气，最终必然有损于党的执政之基。

我国公务员制度可划分为三个环节，即“进口”、“管理”和“出口”。官员淘汰机制作为公务员制度的“出口”环节，与前两个环节有着密不可分的联系。而官场“逆淘汰”现象是对官员淘汰机制中“正淘汰”过程的一种背离，有违淘汰机制的建立初衷，是一种亟待祛除的“顽疾”现象。在举国上下撸起袖子加油干、全面建成小康社会的背景下，官场风气建设对我国经济社会转型期而言尤为重要。风清气正的官场不仅能为经济发展提供公正的市场环境，还能为深化行政体制改革打下坚实基础，为社会主义市场经济的中高速发展提供制度保障。因此，探析官场“逆淘汰”现象，对于优化官员队伍系统内部结构，形成官员队伍正常的淘汰机制，确保行政效率具有重要的理论意义和现实意义。

二、官场“逆淘汰”现象分类、表现及危害

在我国，学者们对于官场“逆淘汰”的定义所用的角度和表述各有不同。学者高小平认为对于官场“逆淘汰”的研究“并未发现真正意义上的科研成果”，大都是对这一现象进行提炼式的表述，并未形成一个系统的科学概念。［3］虽然学者们并未形成一个通用的表述，但它们整体的涵义比较一致，综合分析来看，可将官场“逆淘汰”定义如下：官场“逆淘汰”现象是对“正淘汰”过程的一种背离现象，它有悖于公务员选任制建立的初衷，是一种主观上不希望发生，而客观上却实际存在的现象，其最终将导致优汰劣胜的逆向淘汰结果。下文将具体展开讨论官场“逆淘汰”现象的表现、分类及其危害。

（一）官场“逆淘汰”的分类

官场“逆淘汰”现象在现实中主要包含如下两类：

1.腐败型逆淘汰

腐败型逆淘汰是指由腐败行为滋生的“逆淘汰”现象，具体表现为腐败者淘汰清廉者。腐败型逆淘汰往往形成和发展在一个小圈子中，在裙带效应作用下，这个腐败圈的所有人都会遵从其买官卖官的潜规则，而那些清廉者由于不认同、不遵从这一潜规则，其最后或被排挤淘汰，亦或是与贪腐者同流合污。

2.投机型逆淘汰

投机型逆淘汰是指由投机行为而产生的“逆淘汰”现象，表现为阿谀奉承者淘汰实干者、平庸者淘汰优秀者。在现实中，官员的选任往往主要由上级决定，因而下级官员必定投上级所好以期得到提拔，而上级领导也顺其自然会提拔亲近的、听话有“政绩”的下级官员。平庸者能力不足，不与同事形成直接竞争，往往受到欢迎；而优秀者因能力和好胜心强、易成为他人的直接竞争对手而被淘汰。

（二）官场“逆淘汰”的典型表现

具体而言，官场“逆淘汰”在现实中主要有如下的典型表现：

1.为官清廉者不如为官腐败者

由于为官腐败者通过权钱交易获得金钱，同时以金钱疏通，继而步步高升；而清廉者由于不存在灰色收入，囊中羞涩，也就无法用金钱打点关系，逐渐被排挤出局。倘若这种现象普遍性的存在，无疑将会造成极大的不公，对为官清廉者来说是莫大的打击，最终会导致官场政治生态恶化，官员的整体素质下降。

2.干实事者不如说大话者

干实事者往往以百姓利益为重，重实效、惜民力，因此少有看得见摸得着的“政绩工程”。另外，为民谋利者更易触及某些既得利益者的个人利益，因此阻挠不断，以致最终实事难成。而善于动嘴皮子的人，往往喜欢讲大话，只要一张嘴便“政绩赫然”，而同时，不做事更少了可能会做错事的麻烦，何乐而不为！这也是为何很多干实事者被淘汰而善说大话者却往往平步青云的原因。

3.不站队者不如站队者

在官场经常会出现“某某是某某的人”这类论调，而在很多反腐案中，常常会出现“拔出萝卜带出泥”的现象，这也无疑坐实了“为官者站队”这一论调。如在2014年茂名市领导干部重大违纪违法案件中，揪出的涉案官员就多达159人。［4］“站队”很容易成为各地官场的“潜规则”之一。官员们之所以要“站队”的原因在于，站队会抱团形成一个“小团体”或“圈子”，更容易“平步青云”、“得以晋升”。在这个“圈子”里的所有官员一荣俱荣、一损俱损，但是这无疑会挤占“廉政为民”、“不站队”干部的发展空间。

4.为民谋利者不如霸道蛮横者

基层干部本应从群众中来、到群众中去，倾听群众诉求，了解群众呼声。但由于维护群众利益耗时费力，甚至可能对发展GDP无益，再加上我国原来的干部评价机制不健全，致使很多基层官员为民谋利、以民为本，却被认为是气魄不够、能力不足而受到冷落。而有些霸道蛮横的官员，忽视百姓利益，却被认为是能搞定百姓、摆平事情，从而被上级加以重用。

（三）官场“逆淘汰”现象危害

官场“逆淘汰”现象是对“正淘汰”机制的背离，显而易见会对经济社会等多个方面造成诸多负面影响。在经济方面，官场“逆淘汰”现象中所体现出的权力寻租行为不利于转型期社会主义市场经济的建设；在制度方面，官场“逆淘汰”现象中买官卖官行为无视制度约束，无疑对制度权威及合法性造成巨大破坏；而在政治文化方面，官场“逆淘汰”现象所体现出的腐败文化无疑对社会风气造成极大负面效应。

1. 经济危害

经济基础决定上层建筑，上层建筑反作用于经济基础。我国社会主义市场经济的发展离不开良性的政治环境，而官场“逆淘汰”现象无疑会成为经济社会发展的绊脚石。其中，权力设租寻租作为官场“逆淘汰”常见表现，违背帕累托效率最优的原则，在滋生腐败的同时，还将影响社会经济的健康发展。

2. 制度危害

首先，在晋升机制方面，我国官员有着严格的绩效考核及晋升机制，“正淘汰”是制度设计者希望达到的初衷。“逆淘汰”的出现打破了这一制度初衷，在制度规则之外另循一套“潜规则”，这无疑会造成“正淘汰”机制的权威性下降。其次，在监督机制方面，“逆淘汰”现象的出现既是监督主体缺乏独立性的结果，同时反过来又加剧了监督机制权威性的缺失。最后，在法律制度方面，官场“逆淘汰”现象中表现出的违法乱纪、以权谋私的行为，无疑都在挑战相关法律法规的权威，久而久之，容易产生“法外之地”。

3. 文化危害

我国传统政治文化中存在着“官本位”思想和裙带关系等与当今时代不符的文化糟粕，而官场“逆淘汰”现象带来的不正之风，侵蚀我国官场的风气，进一步强化了社会对文化糟粕的认可度。官场“逆淘汰”现象会造成一种假象，即做官能名利双收，而这种价值观念，与西方资产阶级思想中对利益追求的思想相互碰撞结合，在社会经济转型时期的背景下滋生了官场享乐主义等腐败风气，这些风气蔓延到社会各个阶层，便会形成一种腐败的社会文化。

三、官场“逆淘汰”现象成因分析

基于官场“逆淘汰”现象的种种危害，有必要对其成因进行追根朔源的深入分析。以下主要从经济因素、制度因素和文化因素三个方面来探讨。

（一）经济诱因

当前我国正处在市场经济转型时期，一方面，随着市场化的深入，社会生产力和生活水平正在发生翻天覆地的变化，而在另一方面，基层公务员工资待遇仍然较低以及权力寻租收益较高。在两者相叠加的情况下，使得某些基层官场容易滋生跑官要官甚至官场“逆淘汰”现象。

1.基层公务员工资待遇较低

根据2012年人社部调查显示，公务员工资水平已经低于企业相当人员的工资，这一工资水平与其所承担的社会职责和工作任务已明显不相适应。［5］我国基层公务员工资待遇水平不高，同时工作量大，职务晋升空间狭小，这无疑会极大削弱基层公务员的工作积极性，因而除去权力寻租这一恶果外，还会造成优秀的基层公务员大量流失，公务员队伍良莠不齐，也就容易形成官场“逆淘汰”现象。

2.权力寻租收益高

在制度不完善的前提下，权力设租寻租的风险低、收益大。在上文提及的关于茂名市部分官员重大违纪违法案件的新闻中，其中有一位镇长，扎根基层，努力工作，但却在基层岗位一直没有被提拔。为了当上镇党委书记，他通过抵押贷款的方式凑了二十万元去行贿，继而迅速被提上镇党委书记一职。买官者通过所买得的官职而拥有了更大的公共权力，通过扩大了的公共权力又去攫取更大的经济利益；而同时，卖官者将公共权力转化为私人经济利益。因此，仅就买卖双方来说，其投入产出比在经济上是非常可观的，这一寻租行为符合他们各自利益的最大化。

（二）制度不够完善

笔者主要从官员政绩考核及晋升机制、监督机制、法律体制这三方面进行分析探讨。

1.官员政绩考核及晋升机制

政绩考核即相关机构或组织按照一定的规章制度，制定相应的评价标准，运用一系列方法和指标，对政府官员所取得的政绩进行检查和评价，是政府官员人事升迁和行政奖惩的重要依据。［6］当前我国正处于社会经济转型时期，一方面经济发展市场化程度越来越高，而另一方面行政体制改革相对滞后，绩效考核制度不健全，考核指标不科学、考核过程不民主、考核结果易流于形式等问题程度不同地存在。最终，容易导致那些会做“绩效工程”的、会溜须拍马的官员得到升迁，而爱惜民力的、不圆滑的官员郁郁不得志。

我国现行领导干部的任用主要有委任制、聘任制和考任制三种方式，从目前来说，尽管还存在选举制，但委任制依旧占核心地位。［7］在官场的实际运作过程中，各地时常显现背离制度设计初衷的现象。拥有决定下级干部任免权的上级容易根据自己的利益和喜好对权力范围内的官员任免进行“理性”抉择，从而容易出现裙带关系、钱权交易等现象，最终导致官场“逆淘汰”。

2.监督机制

缺乏完善的监督，权力的运用就容易导致腐败滋生。因此必须由强力、健全的监督机制来约束权力。我国当前监督机制主要分为两部分，一部分是行政机关内部的监督，如监察机关、审计机关的监督，另一部分是党内监督、民主党派监督、司法监督、舆论监督、群众监督等等。在社会转型时期，这一权力监督体系存在许多不足。一是公共权力过于集中，特别是权力过分集中于少数领导手中，各个监督主体缺乏足够的独立性，从而容易导致其对官员权力的监督流于形式。二是监督方式偏重于事后监督，而事前与事中监督则效果不佳。监督机制不能充分有效地对官员任免进行民主监督，容易造成官场腐败现象的蔓延，官场“逆淘汰”现象也就在所难免。

3.法律制度

公民与官员之间是一种委托-代理关系，公民以法律形式赋予官员公共权力，因而代理人必须要用公共权力来维护公民利益，而绝不允许当作谋求私利的工具。在制度反腐中，法制反腐是极其重要的一个部分，由于我国目前在反腐方面的法制建设尚不完善，距离“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”还有很长的路要走。首先，在具体规范官员行为准则和职能范围方面的法律不完善，导致官员权力寻租空间大；其次，在立法方面不系统，对于腐败问题治理尚有诸多漏洞，不利于反腐败工作的进行；最后，对于官员腐败现象惩罚力度不足，现有法律的约束力和威慑力不足，官员的腐败成本仍然较低。

（三）文化诱因

我国传统官场文化既有其精华也有其糟粕，官场“逆淘汰”现象古已有之，正直如屈原、陶潜等人，空有政治抱负而无用武之地，最终只能落得郁郁不得志的无奈。由此可见，官场“逆淘汰”现象作为我国传统官场文化的一部分，亦有其政治文化诱因。

1.“官本位”思想

从分封制时期开始，人们就根据身份和地位被划分为不同的阶层，等级越高者其掌握的权力和地位也就越高。而由于重农抑商的自然经济和小农经济制度，做官成为人们进行阶层转换和实现人生价值的主要方式，因而“学而优则仕”、“升官发财”的“官本位”思想便应运而生。做官能带来名利双收已经潜移默化成为了中国人潜意识里的一种价值观念，而在改革开放后，西方自由经济文化传入我国，资产阶级思想中对利益的追求与中国传统“官本位”思想相互碰撞结合，在社会经济转型的背景下就容易滋生官场上的享乐主义等腐败风气，不少官员在个人利益的驱使下以权谋私，官场“逆淘汰”现象也就在所难免。

2.裙带关系

中国社会是一个宗族社会，民族凝聚力和社会价值观念在很大程度上建立在血缘关系上，费孝通将其称为“差序格局”，人情关系是中国社会的一条纽带。不能否认，我国官场仍然存在人情关系网络，在位者用手中的公共权力进行钱权交易、形成家族式腐败等现象仍时有发生，例如举国震惊的周永康案就是典型的窝案，牵扯出了他在“石油系”、“四川系”和“政法系”的家族式、集团式腐败。［8］这在某种程度上反映出我国官场裙带关系网络还是有很强的生命力的。

四、官场“逆淘汰”现象对策探讨

空谈误国，实干兴邦。十八大以来，狠抓官场作风建设的实践已取得很大进展，官场风气正逐渐好转。但与此同时，官场“逆淘汰”现象依然禁而不止，说明对这一不正常现象的遏制依然任重而道远。如何从根源上对官场“逆淘汰”现象进行治理，做到标本兼治，是摆在我们面前的当务之急。

（一）加强经济建设提高“正淘汰”收益

我国当前正处于市场经济转型的关键时期，这也要求包括政府、企业及社会在内的各个主体各司其职，树立市场经济在经济发展过程中的主导性地位，进一步推进我国社会主义市场经济稳步向前发展。由于政府职能边界模糊，依然存在政府行政权力干扰正常市场秩序的现象，寻租行为屡禁不止。加强经济建设，从经济根源上肃清官场风气则尤为重要。

1.职能边界明确化

在政府、市场以及社会三者关系上，必须明确职能边界，政府履行好服务、监管和经济调节的职能，市场则需要注重资源配置效率的最大化，而社会则可以为“市场失灵”和“政府失灵”提供新思路，三者各司其职，自然能有效减少公权力的寻租空间。

2.廉政行为收益化

腐败官员从“逆淘汰”过程中能够获得可观的个人利益，以权谋私固然违法，却也收益颇丰。巨大的投入产出比是官员“铤而走险”的强大动力。如果对于清廉的、遵守“正淘汰”机制的官员不仅仅是精神激励，而是大幅度提高物质奖励水平，最终可以达到以较小的物质成本获取较高的官场廉洁度的目的。显然，这是一种比较实际的次优选择。

（二）加强制度建设提高“逆淘汰”成本

加强制度建设是治本之策，只有通过建立科学的“正淘汰”机制、强力的监督机制和完善的法律法规体系才能从根本上肃清官场邪气，淘汰官场“逆淘汰”。

1.淘汰机制科学化

第一，构建更加科学的考核指标体系，力求考核指标具体化、科学化、实际化，同时增加考核过程的民主化和公开化程度，并且要落实考核结果的应用。第二，打破官员“铁饭碗”，对于考核不合格的官员，坚决将其淘汰出局，而不是仅仅在体制内部调换职务，从而在官员内部形成紧迫感和危机感。

2.监督机制强力化

首先，确保各监督主体的独立性。改变监督者受制于被监督者，政府官员既是裁判员又是运动员的局面。增强监督主体的独立性与权威性，从而为其发挥强力有效的监督功能打下制度基础。其次，强化事前的防御性监督。从而使得对于公共权力的监督形成事前、事中、事后监督系统的有效统一，形成事前、事中、事后监督相结合的完整全面的监督体系。

3.法制体系系统化

社会转型时期要求对于公共权力的监督必须高度法律化和系统化，而我国现行的很多法律、法规对公共权力的监督规定的相对模糊，具体操作起来无法达到预期目的。关于公共权力监督方面的法律、法规要进行必要的修改和重新制定，当务之急是制定出一部统一的、权威的、可操作的监督法。我国现行的公共权力监督体系分为三部分，即党组织系统的监督、行政系统的监督和司法系统的监督，但这三部分的监督缺乏统一性。首先，将实践证明了的行之有效的党纪党规、行政规范等上升到国家法律层面；其次，对各个监督体系进行统一管理，形成系统化的监督体系。在法律化和系统化的基础上，最终制定出一部统一的、权威的、可操作的公共权力监督法。

（三）加强文化建设改善官场“不正之风”

1.“官本位”思想淘汰化

我国传统的“官本位”思想可谓是“根深蒂固、源远流长”，要从根本上改变这一状况则必须从多方面来完善我国的行政文化，通过政治社会化的过程来形成新的、与我国实际相符合的行政文化。首先，加强行政伦理建设，在整个社会培养和形成一种符合时代需要的、良性的行政伦理观念，不“唯官位论英雄”，而是形成多元平等的职业观，做官与否不构成能否实现人生价值的必要条件；其次，提高官员道德观念，树立“以民为本”的服务理念。官员作为公民治理国家的代理人，其职权是神圣的，官员为政以德是党风、政风、廉洁建设的必然要求。

2.官员竞争公平化

裙带关系是我国宗族社会文化的一个衍生品，具有极强的文化生命力，在短时间内无法根除，而同时裙带关系又是官场“逆淘汰”现象的一个重要诱因。因此，在当前无法快速彻底根除裙带关系的背景下，降低其对官场淘汰机制的负面影响程度则尤为重要。首先，培育官员公平竞争的政治风气，反对投机行为，对于各种官场“老乡圈”、“同学圈”等小圈子要提高警惕；其次，加强社会舆论对裙带关系的监督制约，形成反对官场裙带关系社会价值理念，从而弱化裙带关系在官场的影响力。

五、结语

党的十八大以来，党中央从坚持和发展中国特色社会主义全局出发，提出并形成了“四个全面”的战略布局，旨在新形势下进一步推动改革开放和社会主义现代化建设迈上新台阶。为此，我们必须逐步营造信仰崇高、从严从实、奉献拼搏、风气优良、崇廉拒腐的官场生态。应该说，通过几年来的思想建设、制度建设以及反腐倡廉活动，我们在营造“风清气正”的政治生态方面取得了巨大的成绩。但不得不承认，我们的许多基层政府还存在着亟需治理的“劣币驱逐良币”、官场“逆淘汰”的现象，这一方面破坏了官场生态，不利于那些想干事、能干事的人的成长与进步，另一方面也严重影响了党和政府在人民群众中的形象。为此我们必须从经济方面、制度方面以及文化方面着手努力，变“逆淘汰”为“正淘汰”，从而真正创造一个让“能者上、庸者下”的公平公正环境。

［1］贾立政．关注官场逆淘汰［J］．人民论坛，2014（04）．

［2］人民论坛问卷调查中心．“逆淘汰”程度与根源——对官场逆淘汰的调查分析［J］．人民论坛，2014（01）．

［3］高小平．多角度看待官场逆淘汰［J］．人民论坛，2014（04）．

［4］数据来源：凤凰资讯http：//news．ifeng．com/ a/20160723/49573195_0．shtml．

［5］苏海南．正确认识、稳妥推进公务员工资改革［J］．中国党政干部论坛，2014（15）．

［6］胡国平．我国政府官员政绩追求的伦理审视［D］．长沙：湖南师范大学，2010．

［7］唐培宏．我国现行领导干部选拔制度研究［D］．兰州：兰州大学，2008．

［8］李蒙．周永康亲友圈查办全记录［J］．社会经纬，2014（04）．

编辑：高学栋

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2095-7238（2017）04-0010-05

10.3969/J.ISSN.2095-7238.2017.04.002