回报递增、体制锁定与中国社会工作职业化——一个历史制度主义的分析框架

李棉管 姚媛

回报递增、体制锁定与中国社会工作职业化
——一个历史制度主义的分析框架

李棉管 姚媛

近年来，尽管中央及各地方政府都在大力倡导和鼓励中国社会工作职业化发展，但其实际推进依旧缓慢，这一现象着实令人费解。从历史制度主义分析，该矛盾现象是制度变迁中路径依赖的结果。中国社会工作职业化过程的路径依赖通过两种具体机制而实现：一方面，由于“回报递增”机制的作用，庞大的行政性非专业社会工作对于公共资源的优先占有使专业社会工作的发展空间受限；另一方面，由于“体制锁定”原理的存在，处在“双重弱势”的制度地位的专业社会工作既难以满足生产主义福利体制的需求，也难以为社会工作的职业化发展争取更多的资源。

社会工作职业化 制度变迁 回报递增 体制锁定 历史制度主义

李棉管，浙江师范大学法政学院副教授，硕士生导师（浙江金华 321004）；姚 媛，中共桐乡市委党校教师，硕士（浙江桐乡 314599）。

一、问题提出

回顾中国社会工作职业化发展的轨迹，我们可以发现一个令人费解的现象：政府一直在强力推进社会工作职业化，但是其现实进展却极为缓慢。为什么政府提供了强力支持，但“社会工作的春天”却没能真正到来？

与西方来自社会需求的渐进式发展不同，社会工作在中国的发展是在党和政府的强有力推动下进行的。2006年，在党的十六届六中全会上，中央明确提出“造就一支结构合理、素质优良的社会工作人才队伍，是构建社会主义和谐社会的迫切需求”，党中央的这一重大决定首次把对社会工作人才队伍的建设提到了中央决策的高度。2007年7月，民政部下发了《民政部关于确定社会工作人才队伍建设试点地区和单位的通知》；2008年6月，人事部人事考试中心和民政部相关负责机构在全国举办了首届社会工作师、助理社会工作师职业水平考试；2010年6月，经党中央、国务院批准，由新华社授权全文播发了《国家中长期人才发展规划纲要（2010—2020年）》；2011年11月，中央十八部委联合发布了《关于加强社会工作专业人才队伍建设的意见》；2012年6月20日，全国政府购买社会工作服务战略研讨会在浙江嘉兴召开，这是民政部首次组织研究政府购买社会工作服务问题的全国性会议。

各级地方政府积极响应上级号召，纷纷出台相关政策文件，鼓励当地社会工作职业化发展。早在2003年，上海就已经出台了《上海市社会工作职业资格认证暂行办法》。2007年，深圳市出台了《深圳市社会工作者职业水平评价实施方案（试行）》《社会工作人才教育培训方案（试行）》《深圳市社会工作专业岗位设置方案（试行）》等多个实施方案，致力于初步实现社会工作的专业化与职业化发展。2009年，北京市民政局发布了《北京市民政局关于贯彻落实民政部〈社会工作者职业水平证书登记办法〉的实施意见》。在浙江、福建、湖北、山西、内蒙古、重庆等地，近年来也出台了相应的社会工作人才队伍建设政策。

然而，现实情况是除了京沪粤三地外，社会工作职业化在大陆其它地区的发展却很缓慢，没能达到政府预期的水准。尽管相关的政策文件时有出台，但是社会工作职业化的实际进程却跟不上这些政策文件的步伐，社会工作职业化的实际成效滞后于政策进程的现象较为明显。政府的强力推动和社会工作职业化的滞后现状所形成的落差，给研究者提出了极具价值的研究话题：既然政府掌握至关重要的政治合法性和公共资源，为何在中国政府大力给予相关政策支持的前提下，中国社会工作的职业化发展还会滞后？社会工作职业化的现实状况揭示了怎样的制度变迁路径？

二、文献回顾与分析框架

尽管国内关于“社会工作职业化”的研究已经不少，但是研究者对“社会工作职业化”的概念界定仍然没有取得共识，多数研究在模糊意义上笼统地使用该词。研究者常常引用Greenwood（1957）有关界定“职业”的五个条件——理论体系、专业权威、专业认可、专业价值和专业文化——作为判断社会工作职业化的标准，而这些标准其实是关于“社会工作专业化”的标准而非“社会工作职业化”的标准。另外一些学者认为“当代中国社会工作的职业化进程大体分为社会工作专业教育及专业组织初步发展、职业化学术讨论逐渐开展、职业认证标准逐渐发展出来等三个阶段”（尹保华，2008），这一判断混淆了“社会工作教育”、“社会工作专业”和“社会工作职业”的差异。比较而言，李迎生（2008a）从职业化的要素出发所进行的分析更接近“职业化”概念的本质属性，他认为“社会工作职业化的基本要素包括职业区隔、职业资格、职称体系、职业认证、职业保护和监管等。推进社会工作职业化，需要在对社会工作职业（社会工作者）的就业环境、岗位特征、数量规模及结构层次等做出界定的基础上建立健全社会工作职业制度体系”。因此，“社会工作职业化”实质上指向一种制度变迁：国家建立一种新的职业制度体系，这一制度体系接纳专业社会工作服务作为原来社会管理和社会服务方式的补充或替代。既然社会工作职业化的本质属性是制度变迁，那么制度分析的方法自然适用于该现象的分析。

（一）文献回顾

从制度分析的角度归纳，学术界关于中国社会工作职业化推进缓慢的原因解释大体可总结为三种解释：效率逻辑、社会认同逻辑和路径依赖逻辑。

效率逻辑是理性选择制度主义的核心原理。在理性选择制度主义者看来，一种新的制度之所以会取代旧的制度，关键在于新制度比旧制度更有效率。新制度经济学的代表人物科斯、诺思和威廉姆森等认为，制度变迁的目的在于节约交易成本，交易成本是决定一种政治或经济体制结构的制度基础。将这一原理应用于中国社会工作职业化的研究，不少学者认为，虽然专业社会工作在西方已经被证明是社会管理和社会服务的有效制度安排，但是国内社会工作实践却没能展现这种专业优势。效率机制是制度变迁的根本逻辑，然而，尽管有着各级政府的强力推进，社会工作本身的效率优势并不明显，所以中国社会工作职业化的制度变迁是缓慢的（童敏，2007；文军，2009）。这类研究往往从分析中国社会工作的专业性和本土化的角度来分析效率低下的原因。研究者强调，中国社会工作教育的“土法上马”和缺乏实务教学已经严重影响了社会工作的专业性，这是导致社会工作实践效率低下的重要原因（林卡，2009；文军，2009）。另一些学者认为中国社会工作教学和实践过程中的西方移植导致“本土理论供给不足”，其结果是社会工作者解决本土社会问题的能力不足和针对性不强（李迎生，2008；童敏，2007）。在效率逻辑的支持者看来，只有增强社会工作本身的专业性和本土化水平，才能迎合政府对社会工作发展的期待，也唯有如此，才能让社会工作获得社会认同，这是解决中国社会工作职业化问题的关键出路（李迎生，2008b；何雪松，2009、2012）。效率机制的解释逻辑提出了一个重要的问题：中国的社会工作是否能够高效而有针对性地解决当前出现的各种社会问题？这无疑是影响中国社会工作发展的重要因素。但是恰恰在这个问题上，研究者出现了较大的分歧，王思斌指出，一些由高校教师领办的社会工作机构在降低社会管理的行政成本，为服务对象提供专业化的社会服务方面展现出了应有的专业优势，甚至成为了一道“城市风景”（王思斌，2013a），史柏年（2011）的跟踪研究证明，“希望社工”在三年的灾后重建工作中已经得到服务对象的充分认可。由此可见，学术界对专业社会工作在中国应用中的效率问题还存在较大争议，因此采用“效率低下”这一判断来解释中国社会工作职业化推进缓慢有可能面临“预设有误”的风险。

社会认同逻辑是组织制度学派的核心观点，它指的是“一个社会的文化观念、法律制度可以塑造社会事实，对社会的所有成员产生影响”（周雪光，2003：75）。鲍威尔和迪马吉奥认为，社会认同机制会通过强制性同形、模仿性同形和规范性同形三种方式进行扩散，导致组织的制度同形，对组织和行动者的制度选择形成强大的约束力（DiMaggio&Powell，1983）。一些学者认为中国社会工作的教育和实践无不体现出模仿性同形的特点。中国社会的工业化、城市化和现代化进程中出现了与西方社会工作诞生时类似的社会问题和社会需求，而西方国家采用社会工作这种专业技术有效地回应了这些需求，从而使得社会工作被认为是一种先进的社会管理和社会服务制度（林卡，2009）。这就对中国的社会管理者提出了一种社会认同压力：如果不采用社会工作这种制度安排，中国的社会管理制度就会被认为是落后的、不入流的。在这一社会认同压力下，中国政府模仿性地引入社会工作制度安排（肖小霞、张兴杰，2012）。社会认同逻辑的一个研究优势在于，它不但能够解释制度的实质性扩散，而且能够解释制度的形式性扩散，也就是说“制度搁置”现象是社会认同逻辑的重要理论发现。制度搁置是指，各种组织受到社会认同的强大压力而不得不形式性采纳某种制度安排，但是一旦制度建立满足形式化需求之后却被束之高阁，这种制度安排不会得到真正的实施。王思斌指出，要想促进中国社会工作的职业化发展，政府必须要从“形式承认”走向“实质承认”，这恰恰是对“制度搁置”现象的回应（王思斌，2013b）。社会认同逻辑的确直接回应了本文的问题：政府的口号很响亮是为了满足社会认同需求，但由于缺乏实质性推进而出现了制度搁置现象，这是导致社会工作职业化缓慢的原因。这一理论视角的重要启示在于，在政策分析中，政策过程比政策文本更为重要。但是这一解释逻辑却没有回答一个重要问题：为何在中国社会工作职业化在推进过程中缺乏实质性政策支持？对这一问题的忽视使得社会认同逻辑的解释显得不彻底。

近些年来，“嵌入性”理论被引入社会工作职业化的研究，引发了大量的讨论，这代表了该领域研究的第三种视角——路径依赖逻辑。历史制度主义的研究表明，在制度变迁的过程中，过去的制度安排在随后的决策中会产生持续的建构性影响，换句话来说，制度变迁体现了历史的经验。政策制定和制度变迁往往是一种路径依赖的过程（Thelen&Steinmo，1992）。研究者发现，中国社会工作职业化的推进过程无不与过去存在并持续至今的社会服务体系、公共资源分配体制和文化特征高度相关，因此，学术界用“体制嵌入”、“结构嵌入”或“文化嵌入”等概念描述中国社会工作发展的特殊经验（熊跃根，2006；徐永祥，2009；王思斌，2011a）。嵌入性发展的一个重要结果是，社会工作不是替代性地挑战原有的社会管理和社会服务制度，而是在原有制度安排内寻求依附式发展，实现一种增量变革（王思斌，2011a）。“嵌入性”这一特殊经验使中国社会工作职业化发展体现出缓慢推进的特点，尤其在职业化初期更是如此。路径依赖逻辑在解释中国社会工作职业化滞后的原因时更具有现实性，事实上它也回应了合法性逻辑所忽视的问题，即中国社会工作职业化之所以缺乏实质性推进政策，根源在于路径依赖。从这个角度说，路径依赖逻辑既比效率逻辑更现实，又比合法性逻辑更深入。但是目前这一解释模式依然存在一定的薄弱点。作为社会科学制度分析的三大流派之一，历史制度主义在近二十余年里已经致力于将其理论模型系统化，路径依赖的具体机制已经成为历史制度主义必不可少的分析要素，但是国内的相关研究仍然在笼统意义上使用“路径依赖”等概念，缺乏一个系统的分析框架。本文将致力于将“路径依赖”的整体分析框架应用于中国社会工作职业化的分析，建立一个清晰的分析框架。

（二）分析框架

与理性选择制度主义的效率逻辑和社会学制度学派的合法性逻辑相对应，历史制度主义的核心机制是路径依赖（path dependence）逻辑，其基本关注点是制度惯性：制度往往在延续与变迁之间保持一定的平衡，历史中的制度安排会对日后的制度安排产生重大影响（彼得斯，2011：71；刘圣中，2010：126）。从长时段看，新近的制度与历史上的制度或许存在重大差异，但是这些差异只不过是制度惯性在历史中演变的结果，因此要理解当前的制度需要从历史中寻找解释。

在技术变革史的经济学研究中，路径依赖概念得到了初步阐释。保罗（A.David Paul）指出技术变革中存在着一种正反馈机制（positive feedback），一旦某项技术被市场所采纳，就会沿着固定的轨迹或路径一直演化下去；即使有更具效率的技术出现，既定的演变路径也很难被绝对打破。而后出现的回报递增（increasing return）和锁定（lock-in）两个概念，使得路径依赖从假设性理念转变为机制性分析（刘和旺，2006）。而诺思（2008）的经济史分析则将路径依赖从纯粹的技术变革研究拓展到制度变革的研究。在诺思看来，经济制度变革之所以出现路径依赖，其核心原理与技术变革一样仍然是回报递增。

在社会学的理论脉络中，彼得·霍尔（Peter Hall）、彼得·卡岑斯坦（Peter Katzenstein）和西达·斯考克波（Theda Skocpol）等人的国家理论已经包含了历史制度主义的基本内涵。直到西伦、斯坦莫等人创造性地提出了“历史制度主义”概念，“历史制度主义”才得到学术界的充分认知，并成为了制度分析的三大主流学派之一（Thelen&Steinmo，1992）。但是直到2000年，保罗·皮尔逊相对清楚地阐释了回报递增在制度演变中的具体因素和过程，路径依赖的分析方法才得到了框架式架构（Pierson，2000）。

与诺斯的经济史分析一脉相承，皮尔逊认为，回报递增实际上是制度的自我强化机制，而制度的自我强化倾向主要根源于以下几个原因：制度成本、利益群体和观念框架。首先，制度的建立需要巨大的建设成本，而且制度的运行也需要大量的维持成本，因此随着时间的延长，改变这一制度需要付出的成本更大；其次，制度一旦产生便划分了利益群体，从既有制度中获利的群体有着强烈的维持制度的意愿。更重要的是，利益群体越能熟知和利用既有制度，就越能从制度中获取利益，这具有典型的累积效应。最后，制度是一个体系，它不但提供行动规则，而且通过制度理念提供观念框架，也就是说，一旦行动者接受了一套行动规则，实际上就已经对制度所包含的理念有了一定认知，而这种认识事实上塑造了行动者的观念边界和思维空间。受到观念边界和思维空间的限制，行动者很难在边界之外寻找到替代性制度变迁方案。

但是，相关的经验研究已经证明，路径依赖之所以会发生，除了“回报递增”机制之外还有一种机制发生着重要的作用：体制锁定（李棉管，2014）。体制锁定的研究视角从某一项具体制度内部转向制度之间关系的分析。这一视角认为，任何一项制度都不是单独发挥作用，而是与其他各项制度相互配合，共同构成制度之网，即制度矩阵。制度之间的相互依赖关系会对单项制度的变迁产生重要影响，于是，从某一单项制度开始的变革往往只能是边际变革而非根本性变革，这样就使得原有制度在延续与变革之间保持了一定的平衡。体制锁定理论特别强调制度场域的三个特性，一是体制粘性。由于制度矩阵中各项制度之间存在依赖关系，各项制度难以摆脱其他制度实现单独变迁，于是多项制度集合而成的制度场域往往具有稳定性特征，这就是体制粘性。二是场域规制性。各项制度所构成的体制或矩阵是任何一项具体制度生存和运作的环境，但是由于体制粘性的存在，单项制度的变革不得不在体制环境中寻求妥协式变迁。这种制度生存环境对于制度变迁的约束被称为场域规制性。三是场域内部的制度地位分化。每项制度规则在制度场域中的位置和地位是不一样的，核心制度的变迁能够激发相关制度发生配合性变迁，边缘制度的变迁则更受制于场域中其他制度（尤其是核心制度）的形态，制度场域中的各项具体制度地位的分化使得不同的制度的变迁路径具有显著差异。

“回报递增”机制分析了制度运作的社会后果，聚焦于某一项具体制度及其运作，是一种典型的内部视角；“体制锁定”机制集中研究该制度与其他制度的关系，将制度矩阵作为分析的焦点，是一种典型的外部视角。这种视角的结合为我们研究路径依赖和制度惯性提供了更完整的解释。基于以上分析，本文的分析框架得以建立（如下图所示）。

三、回报递增与社会工作职业化困境

社会工作从本质上来说是一套解决社会问题、提供社会福利的理念和方法。从这个角度上来说，在西方的专业社会工作被再次引入中国之前，本土性的社会工作就已经存在，因为原有的一套解决社会问题、提供社会福利的方法一直在发挥作用。当前所讨论的“社会工作职业化”虽然主要指的是专业社会工作的发展，但是对于它的讨论绝不能离开原有的解决社会问题的模式而空谈（王思斌，2011a）。因此，中国的社会工作制度向来包含两个方面：专业社会工作和本土社会工作。

（一）制度成本、利益群体与变迁难题

虽然在20世纪80年代末期以前，作为一个专业的社会工作被长期取消了，但是社会问题却不会因为社会工作的取消而消亡，因此政府必须建立一套工作模式来应对社会需求。一种行政性的社会问题解决模式应运而生。与西方专业社会工作概念不同，由于历史、体制和政治的原因，中国的本土社会工作大体被认为包括思想政治工作、群众工作、民众服务工作在内的集合体，而这些工作是通过行政化体系而运作的。王思斌认为，“本土性社会工作指的是对某种助人模式（包括理念、过程和方法）的判断和认定，即指那些土生土长的、发挥着有效的助人功能的制度化的行动过程。那些生长于本土的、与其经济、政治和社会制度以及文化传统相适应的有效的、制度化的助人模式可称为本土性社会工作”（王思斌，2011b）。

奠基于计划经济的福利体制，满足民众福利需求尤其是困难群众的福利需求往往依托政府系统中比较基层的工作人员来实现的。分布在民政系统、社会保障系统、工会系统和妇联系统的政府工作人员，其重要的职能是有针对性地满足特定对象的福利需求。除此之外，长期以来承担着直接福利职责的城市社区和农村村庄，虽然不是严格意义上的行政系统，但是却是实质意义上的行政系统的延伸。随着社会工作教育在国内的普及，在政府和党委内部也出现了“社会工作委员会”“社会工作部”和“社会工作科”等直接以社会工作命名的分支部门，但大体上仍然是行政性社会工作在新形势下的流变。行政性非专业社会工作的总体特征是：第一，运用公共资源尤其是财政资源满足福利需求；第二，运用非专业化方法尤其是利用行政手段解决社会问题；第三，作为行政系统的一部分，工作人员不得不承受来自行政系统的考核，因此“向上负责”是一个普遍现象。

不得不承认，中国政府为探索和建立这一整套行政性社会工作体系付出了巨大的制度成本，在解决社会问题和提供社会福利的同时，也建立起了一个相对庞大的从事社会福利的群体。随着制度的运行，它的成本在不断增加，因为旧的社会问题依然存在，而新的社会问题又不断出现，于是行政性福利体系只能“摊大饼”式的拓展以应对新的需求。制度成本已经付出，而新的替代性制度的有效性尚不明确，在变革成本与变革收益的综合比较中，相对保守的“嵌入性”视角往往是比较“稳妥”的选择：将专业社会工作部分地吸纳到原有的福利体系中来。

另一方面，福利体系还在塑造着利益群体，这些直接或间接与福利提供相关的部门系统或从原有的福利体系中获得利益的社会群众都对原有的体系采取维护的态度。高夫（Ian Gough）指出，在一个由政府主导的福利体制中，随着社会福利的扩张，福利体系工作团队的扩张几乎是一件无法避免的事情（奥菲，2006：9）。更为重要的是，在基层政府和地方政府行政人员晋升的“锦标赛体制”（周飞舟，2009）中，与社会福利相关的行政体系自然要想方设法扩大自己的支配范围以凸显自身的行政绩效。现在国内较为流行的社会工作岗位性质主要有两种：第一种是在体制内让渡空间，即在不改变现有的政策与制度框架的前提下，在新的政策与制度框架和新的领域内推进社会工作职业化发展，比如，在一些政府岗位中缩减旧名额或增加新名额以新招聘一批专业社会工作人员从事相关工作；另一种方式是在现有的体制内输入社会工作元素，在现有的政策和制度框架内嵌入相关政策、项目与服务，为社会工作争取领域与空间，如政府购买社会工作服务，在政府与社会之间构建起一种新的办事渠道。但是上述两种空间争取方式都必须以不冲击原有福利体系所塑造的利益群体为前提。

因此，专业社会工作在发展的过程中不得不面对原有的行政性非专业社会工作制度所带来的制度成本和利益群体所产生的制度变迁障碍。专业社会工作只能在原有的行政性非专业社会工作所“允许”的范围内寻求一个发展空间。

（二）观念框架与认知限定

观念框架逻辑是指制度制定者身处于一定的主流认知氛围之中，主流思想观念为制度制定者设定了认知框架和变迁边界，行动者只能在此框架内进行策略选择，而根本想象不到观念框架之外的其他选择，即便其他选择可能更有效率，它们也不能进入制度制定者的视野。这样一种逻辑就导致了制度变迁的延续性：尽管制度的具体规则会发生演变，但是制度核心价值依然得到延续。当然，制度巨变也是现实存在的，但是制度巨变的前提是认知范式的巨变（Hay，2001）。

深受中国原有制度安排的影响，中国人头脑中有一套固定的求助文化与方式。“差序格局”是中国社会特有的体制特征，熟人圈是中国人的主要求助方式之一。在农村社会，人们基本长期稳定地生活在同一地缘网络中，经过长期互动，能形成相对稳定的、持久的、相互依赖的关系，并能培养出一种亲密和相互信赖的情感。通过对这一情境的反复认知，当他们在遇到困难时，首先想到的是从身边熟人网中寻求帮助。而在城市社区，随着现代化的发展，人们在地缘网络中获得的情感联系可能并没有像农村社会那样紧密，但是他们可以从业缘网络中发展出类似的关系，从而获得一定帮助。同时，相比于农村社会，城市人在碰到困难时更善于从中国传统行政部门中寻得帮助。尽管民众对于行政部门是否值得信赖也存在一定的质疑，但是与新近出现且不甚熟悉的专业社会工作比较起来，中国人在日常办事中常会表现出一种明显的对行政部门的依赖特征。在对熟人网络与行政部门这些传统的求助方式经过长期认知与反复实践后，中国人头脑中形成了一股强劲的粘滞性观念，这股观念限定了他们的思维框架。

事实上，不论是熟人网络，还是传统的行政部门，它们之所以能对中国人的思维观念产生深刻影响，是因为这些传统求助方式更具便利性、可信赖性和节约成本的特征；并且，人们早已习得了如何更有效率地使用这些求助方式和这套制度，他们或拥有之前成功的体验，或有众多身边人的亲身经验做参考。与此相反，专业社会工作是一种新的制度模式，中国人对其缺乏足够又广泛的认知，会质疑社会工作解决实际问题的有效性。社会工作尚未能真正进入中国人的观念框架之内。

四、体制锁定与社会工作职业化困境

体制锁定视角帮助研究者跳出某一个制度的局限，从制度矩阵和制度场域中分析一项制度与其他制度的关系，关注制度所生存和运作的环境，这是一种更宏观的制度分析思维。要想运用这一视角分析中国社会工作职业化问题，首先必须对中国的福利体制甚至是经济社会体制有宏观的认知。现有的研究已经越来越清楚地认识到不是社会工作决定社会福利，而是社会福利体制决定社会工作的形态，有什么样的社会福利体制就会发展出相应的社会工作类型（殷妙仲，2011）。

（一）生产主义体制及其延续：体制粘性

虽然对包括中国大陆在内的东亚国家和地区社会福利的个案研究和政策分析早已有之，但是社会福利研究圈的多数学者还是将“东亚福利体制”（East Asia Welfare Regime）这一研究主题的源头追溯至20世纪90年代初期。二十余年以来，关于东亚福利体制形成了多种学术概括，如“家户福利国家”（Jones，1990）、“儒家福利国家”（Jones，1993）、“低度民主福利社会”（Rose，1993）和“保守型福利国家”（Aspalter，2011）等，但是“生产主义体制”和“发展型福利体制”得到了最多的认同并引发了大量相关的理论建构和经验检验研究。

Holliday（2001）认为，东亚国家和地区社会福利的典型特征是经济增长的政策目标高于一切，社会政策必须服从于它；社会权利在东亚社会中并不是一个关键要素，并且社会权利的扩展要与生产活动相结合，只有那些被认为有助于促进生产活动的权利诉求才会得到承认；由此导致的直接政策结果是，社会资源高度向生产要素倾斜，社会福利沦为辅助性政策。郝利德将上述福利特征归纳为“生产主义体制”（Productivist Welfare Regime），这种体制与艾斯平-安德森所归纳的三种体制都不同：“自由世界优先考虑市场，保守世界重视不同的人的社会地位，社会民主主义世界重视福利，而促进生产的世界则一切以经济增长为前提”（刘金婧，2001）。高夫（Gough，2004）也认为，东亚国家和地区社会政策为经济增长和生产发展服务的特征的确与“福利资本主义的三个世界”各不相同，他主张将“生产型福利体系”（Productive Welfare System）与传统福利国家的三种体制并列。

尽管不少学者从东亚国家和地区的内部差异出发质疑“东亚福利体制”作为一个总体概念的有效性，但是对“社会政策为经济政策服务”这一总体特征还是达成了基本共识。改革以前的中国福利体制从表面上看似乎是一种“平均主义”的体制，但是无论从城市内部还是城乡差异的角度来看，当时的福利体制也是一种“生产主义”体制。在城市内部，政府通过“低工资、高福利”的制度安排实现一种“集体消费”，而集体消费的结果则是拉动了工业化生产的需求；而城乡之间的“剪刀差”制度更是直接将农村的资源抽取到城市以支持赶超式的工业化和城市化（李棉管，2013）。改革初期的经济体制改革更是将诸多社会福利职责作为经济发展的“包袱”而抛掉，直接强化了生产主义体制。

20世纪90年代中期以来，中国走上了社会福利重建的阶段，不少学者认为通过这场“大转型”中国会走向一个“社会政策时代”（王思斌，2004；王绍光，2008；郁建兴，何子英，2010），其中“适度普惠型社会福利”被视为中国福利体制改革的方向而被寄予厚望。然而，制度变迁一定会体现出历史痕迹，福利体制同样会存在的体制粘性。更具体地说，虽然在国家层面上已经不再直接提“社会政策为经济政策服务”，关于民生保障的话题已经取得了与经济发展同等重要的话语权，但是生产主义体制以一种更隐蔽的方式得到了延续，中国福利体制的多重分割说明了一个事实：那些被认为更有助于促进经济增长效率的社会成员更容易得到社会保险和其他社会福利的覆盖。

（二）生产主义体制对社会工作职业化的双重影响：场域规制性和制度地位

生产主义体制的存在和延续对中国社会工作职业化产生了双重影响：一方面，传统的社会工作模式极难满足生产主义体制的需求，进一步加剧了社会工作的边缘化，这是“场域规制性”的直接体现；另一方面，社会福利制度在公共政策中的弱势地位使得社会工作的发展较难获得充足的资源，这体现了制度在制度场域中的地位对制度变迁的影响。

生产主义体制要求经济增长优先，社会服务只有在“是否能促进经济增长”的语境中才能获得讨论空间。因此，生产主义体制对于社会工作制度的接纳存在着一个预设的前提：社会工作必须直接或间接地为经济增长做出贡献。然而传统的社会工作实务模式和当前的社会工作人才培养模式都难以满足生产主义体制的这一需求。虽然在社会工作理论中有若干关于“增权模式”、“优势视角”等发展型社会工作的模型，但是由于在国内实践环境中的操作化难题，这些发展取向的社会工作基本没有得到应用。目前仍处于引介阶段的中国社会工作实务模式，基本都是参照西方已有的成熟模式，而这些模式又基本以“问题解决”为导向，总体来看属于关注“经济社会发展过程中出现的问题”，而没有介入到“经济社会发展的核心要素”中来。专业社会工作实务中出现的这一主流取向与当前的社会工作人才培养模式存在重要关系。现有的中国社会工作教育往往将心理学知识作为人才培养的核心内容，这一微观取向无法回应当前社会转型过程中宏大社会变迁所出现的问题意识。

生产主义体制的本质性属性在于社会政策从属于经济政策，社会福利依附于经济发展，因此中国的社会政策长期以来在公共政策平台上处于弱势地位。这一弱势地位导致投向社会福利领域的公共财政长期不足。与西方国家相比较，中国专业社会工作发展的特殊性在于它先有“专业化”后有“职业化”，这一特殊路径注定了它从一开始无法获得广泛的社会认同，通过“市场化”或“社会化”运作而获取发展所需要的资源变得异常艰难。于是从政府获得公共资源的支持成为中国社会工作发展的重要路径。但是由于社会福利的弱势地位，社会福利本身的资源长期有限，社会工作所能获得的资源自然十分有限。与此相关的另一个问题是，社会工作制度在社会福利制度这一制度矩阵中又处于弱势地位。政府更希望通过社会保险、社会救助等福利计划“一揽子”地解决问题，对强调通过个别化方式来提供服务的社会工作在效率方面有所质疑。这一状况进一步加剧了社会工作的资源困境。所以，虽然全国各地都出现了“政府购买服务”来支持社会工作事业，但是各社会工作机构所获得的资源量仅供维持机构运转，而无法实现社会工作的大规模发展。总之，从制度地位分化的角度来看，一方面社会政策在公共政策平台上处于相对弱势地位，另一方面专业社会工作服务又在社会政策和公共服务领域中处于相对弱势地位，这种“双重弱势”地位极大地限制了专业社会工作获取更多的资源和扩大其专业性影响。

五、结论与讨论

社会工作作为一种新的制度被引进中国后，它在中国的推行往往是按照自上而下的路径逐级展开的，研究者指出，“中国的改革是在中央集权的政治体制下进行的……新制度的安排往往就是要在一个相对短的时间内由中央或某一级地方政府强制推行下去”（刘玉照，田青，2009）。政府主导式的改革是目前国内的主要的制度变迁模式，它是在中国政府主动适应历史发展的要求形成的制度变迁过程（张玉，武玉坤，2010），它的特点在于力量集中，推行稳定，能有效的组织和动员社会各方面的资源致力于眼前的改革（王建芹，2009），政府作为一个强有力的权威组织，是制度变迁推行的权力后盾（张玉，武玉坤，2010）。一般来说，在中国政府强制力的推行下，政策文件的推行与实践应该是较快的。然而采用这一视角来分析中国社会工作职业化的推进过程却发现了一个突出的问题：虽然高层政府一直在致力于倡导和推广社会工作，然而社会工作职业化的现实进展却相当缓慢。

综上分析发现，历史制度主义的分析视野对这一问题可以提供比较充分的解释。中国社会工作职业化推进过程体现了明显的路径依赖现象，它通过两种具体机制而发生：回报递增和体制锁定。就社会工作制度本身而言，“回报递增”是核心机制。一方面，原有的社会问题解决模式建立了一套“本土社会工作制度”，行政性社会工作制度的建立和维持都已经付出了巨大的制度成本，由于对新制度效果的确定性存有疑惑，维持原有的制度安排被视为一种“稳妥”的选择。与此同时，本土社会工作制度还塑造了利益群体，他们是原有制度维持的政治基础。另一方面，本土社会工作制度与乡土中国的求助文化相结合塑造了民众的思维框架，在自己的“差序格局”网络中不能解决的问题，民众往往会向行政系统求助，专业服务机构往往不会进入求助者的思维范围。就社会工作制度所处的制度场域而言，“体制锁定”是核心机制。包括中国在内的东亚国家和地区的福利体制往往被归纳为“生产主义体制”，它的突出特点是社会政策为经济增长服务，这一福利体制对于中国社会工作职业化产生了深刻影响。由于传统社会工作的特性和当前社会工作教育的现状，目前的社会工作服务较难适应生产主义体制对于“发展和增长”的需求。此外，“社会政策在公共政策中的弱势地位”和“社会工作在社会福利中的弱势地位”这一“双重弱势”的制度地位也使得社会工作较难获得发展所需要的资源。

［1］道格拉斯·C.诺思，2008，《制度、制度变迁与经济绩效》，杭行译，上海：格致出版社。

［2］盖伊·彼得斯，2011，《政治科学中的制度理论：“新制度主义”》，王向民，段红伟译，上海：上海世纪出版集团。

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编辑/程激清

教育部人文社会科学研究一般项目“社会工作职业化推进与发展型社会工作建构研究”（15YJA840008）。

C916

A

1672-4828(2017)01-0025-11

10.3969/j.issn.1672-4828.2017.01.003