从效率到合法性：政府购买社会工作服务行为变迁的选择机制研究

郭春甫 吴世坤

从效率到合法性：政府购买社会工作服务行为变迁的选择机制研究

郭春甫 吴世坤

受政府购买社会工作服务的选择机制影响，政府购买社会工作服务的行为呈现出竞争性购买阶段、混合性购买阶段及合法性阶段。在社会工作服务的竞争购买阶段，政府秉持效率导向，采取竞争性购买行为。在混合性购买阶段，兼具效率特征与合法性特征，政府购买呈现出由效率导向转变为合法性导向的趋势。在非竞争购买阶段，政府秉持合法性导向，采取非竞争性购买行为。针对不同的购买行为阶段性特征，政府需要建立制度规范、确立组织边界以及改进购买技术等举措来完善购买行为。

政府购买社会工作服务 竞争性购买 混合性购买 非竞争性购买 效率机制 合法性机制

郭春甫，法学在站博士后，管理学博士，副教授，西南政法大学中国社会稳定与危机管理研究中心副主任；吴世坤，西南政法大学2014级行政管理专业硕士研究生（重庆 400031）。

一、背景及问题界定

政府购买社会工作服务是指政府以提供资金为主要形式，购买社会工作机构提供的承包服务，双方以合同规定的权利义务关系来实现特定公共服务目标的机制（陈炳辉、王菁，2010）。也就是说，政府购买社会工作服务通过“将适合市场化方式提供的公共服务事项，交由具备条件、信誉良好的社会组织、机构和企业等承担，”从而达到“推动政府向社会购买服务的改革”目标。①国务院常务会议研究推进政府向社会购买公共服务[EB/OL].中国新闻网，（2014-03-04）（2014-10-20）http:// www.chinanews.com/gn/2013/07-31/5108217.shtml.政府购买社会工作服务构建了政府购买公共服务的新途径，逐渐引起理论界与实践部门的重视。自1996年以来，政府购买公共服务经历了试点初创期、试点扩大期和试点转变期等发展阶段，当前进入到全面推进时期。全面推进时期政府购买公共服务的主要表现是招投标成为公共服务购买的重要方式以及政府购买社会工作服务逐渐提上政策议程。①民政部.政府购买社会工作服务的指导意见[Z].2012年11月。目前政府购买社会工作服务主要应用于教育、公共卫生、养老服务、残障服务、社区服务等领域，初步形成了以协作为基础的包容性联合服务供应格局。这是在当前条件下实现有限政府和服务型政府的重要选择，也是我国公共治理的发展方向。

围绕政府购买社会工作服务的议题，目前国内学者从政治学、管理学、公共行政学、社会学、历史学、法学等学科视角，从政府购买服务的基本理论、流程管理、模式、购买服务中政府与社会组织关系等方面开展了基础理论介绍和个案经验深描等研究（岳经纶、谢菲，2013），取得了较为丰硕的研究成果。而对于政府购买行为的研究，学者们已经认识到竞争性购买与非竞争性购买行为是政府购买公共服务的主要行为。目前研究进路显示，学者们多关注竞争性购买行为，但较少关注非竞争性购买行为及其影响因素。究其原因，或许与竞争性购买可以提高政府购买社会工作服务的效率，能够引起理论界与实践部门的重视有一定关系。同时，已有研究多认为非竞争性购买是社团行政化的表现，社会工作机构因此失去独立性，所以这种购买模式不具备“合法性”。但不可忽视的是，非竞争性购买确实仍在某种程度上影响社会工作服务提供，并且在特定情境下非竞争性购买替代竞争性购买成为政府提供社会工作服务的主导模式。因此，准确理解与分析政府购买社会工作服务的阶段差异与行为特征，剖析影响政府购买行为的选择机制，对于健全政府购买社会工作服务制度，创新社会工作服务供给方式，完善供给机制，提高政府对社会工作和志愿服务购买的宏观管理能力具有重要意义。

基于上述分析，本文研究的核心问题是：政府购买社会工作服务中采取竞争性购买行为或非竞争性购买行为的选择机制是什么？具体而言，这一问题包涵如下三个子问题，即政府购买社会工作服务行为是如何变迁的？政府购买行为变迁的逻辑是什么？政府购买行为变迁对政府购买结果有什么影响？基于对上述问题的回答，本文以政府购买社会工作服务行为变迁为主题，以组织社会学的效率机制和合法性机制为理论视角，运用“制度—组织—技术”分析框架，描述政府在社区公共服务提供中竞争性购买阶段、混合性购买阶段和非竞争性购买阶段的运作状况，在分析政府购买社会工作服务行为变迁的逻辑基础上，解释影响政府购买社会工作服务行为的选择机制。

二 文献综述与理论探讨

（一）文献综述

1.政府购买社会工作服务行为研究

政府购买社会工作服务行为包括竞争性购买与非竞争性购买两种。竞争性购买是指政府与社会工作机构之间关系独立，政府采用公开竞争的程序选择承接服务的社会工作机构，因此存在公开的竞争市场（王名、乐园，2008）。由于新公共管理运动的发展、政府财政恶化及效率低下、社会服务需求持续增长等诸多因素的影响，政府必须得通过运用竞争择优的策略向社会组织购买公共服务，以填补自身的无效率（王浦劬、莱斯特·M·萨拉蒙，2010）。而实用主义的权宜之计、政府理性决策、政策规定、领导的政绩要求也是政府实施竞争性社会工作服务购买的重要原因（汪锦军，2012）。在购买的具体操作上，竞争性购买通常采用公开招投标的方式，并且结合成本核算和合同监督。非竞争性购买常见的模式是依赖关系非竞争性购买，社会工作机构由政府建立并依靠政府维持运转，因此这种购买模式常被认为是形式性购买（苏明、贾西津、孙洁、韩俊魁，2009）。在购买程序上，不是面向社会公开招募，而是采用非竞争性的方式。对于非竞争性购买，学者们更关注社会工作机构能否保持独立性问题，实际上，由于购买过程的行政化，社会工作机构成为了政府部门的延伸，且由于社会工作机构缺乏足够的谈判能力，购买程序的规范程度较低，导致合作过程随意性较大。政府购买服务还有可能让政府权力渗透得更深更广，成为国家权力再生产的过程（吕纳、张佩国，2012）。因此，政府与社会组织的关系要在支持与独立中寻找平衡（罗观翠、王军芳，2008）。萨拉蒙则乐观地认为，在这种购买过程中建立起来的政府与社会组织的关系值得保留和强化（Jennifer Wrolch，1990）。

竞争性购买能够提高政府购买社会工作服务的效率，逐渐引起理论界与实践部门的重视。同时，已有研究多认为非竞争性购买是社团行政化的表现，社会工作机构因此失去独立性，所以这种购买模式不具备“合法性”。但不可忽视非竞争性购买确实仍在某种程度上影响社区公共服务提供，在特定情境下非竞争性购买逐渐替代竞争性购买成为政府提供社会工作服务的主导模式。

2.政府购买社会工作服务行为变迁研究

持“控制交易成本”观点的学者认为，导致政府购买行为变化的主要原因在于政府要在刺激竞争和控制交易成本之间寻找平衡点。刺激竞争带来交易成本增加，这促使政府考量逐渐弱化竞争，最后趋于非竞争性（张海、范斌，2013）。持“路径依赖”观点的学者认为政府的行为会表现出路径依赖，决策时出于有限理性而诉求已有的习惯或模式来形成最终战略，购买服务便倾向于依赖已合作的组织（白苏珊，2009）。除了上述两种常见的观点外，国内外学者对这个变迁背后的逻辑还进行了其他分析。贾西津（2009）从社会工作机构角度切入，指出社会大量资源仍然依附在政治框架之下，社会工作机构要发展就得获取政府的持续支持，初始竞争胜出的组织会加强对政府的依赖关系，政府购买行为随之转变。敬乂嘉（2011）认为非竞争性购买由委托代理关系演变而来，是政府和社会工作机构由合作关系向合谋状态转化的结果。吴月（2014）提出政府采取“吸纳精英”、“机构渗透”以及“项目化运作”的隐性控制手段，社会工作机构则运用“组织模仿”予以回应，由此造成双方在行动逻辑上变得更为趋同，竞争性被逐渐淡化。费梅萍（2014）强调政府职能部门新的行政管理边界的界定及制度安排尚未完成，合作性政社关系的制度基础薄弱，社会工作者被“同化”为行政事务协管员，由此削弱了社会工作服务的独立性和专业性，现行政府主导下的政社结合体制导致社会组织难以在社会治理中发挥专业优势。

学者普遍认为从竞争性购买到非竞争性购买是政社关系畸形发展的结果，非竞争性购买因为背离效率原则而不被学界认同。这些研究注意到了客观因素和制度环境对政府购买行为变迁的作用，但是更多探究了社会组织行政化现象及成因，即政府怎样控制社会组织，导致政社关系畸形发展，对政府购买社会工作服务行为变迁机制的分析不够清晰明确，忽视了合法性机制在政府购买行为变迁中的作用，这成为本研究的切入点。

（二）“效率—合法性”视角

组织行为变迁的选择机制是怎样的？制度学派认为，组织面对两种不同的环境：技术环境和制度环境。技术环境要求组织服从效率机制，制度环境要求组织服从合法性机制（周雪光，2003）。效率机制是决定个人行为和组织行为的一个基本因果机制，其基本分析单位是交易。从因果关系上看，效率机制强调的是个人或组织追求效率的动机和行为，这些行为受利益最大化所驱动。因此，效率机制思路的研究着眼点是个人或组织的利益关系如何导致各种组织行为，它强调的是各种利益关系。合法性机制是指组织的运作主要由组织目标、形式以及内部的运行做为主要行为逻辑，其基本分析单位是制度，其分析的着眼点是一个领域中制度环境如何影响了组织行为和形式。从因果关系上看，合法性机制认为个人的主观能动性是有限的，制度思维制约个人和组织行为，并塑造行为。合法性机制思路的研究着眼点是制度环境与组织关系，强调整个制度对组织的影响，尤其强调制度环境、文化观念、行为规范对组织的制约。

效率机制和合法性机制适用于不同的行动逻辑和作用时期及作用领域，切合本文专注的不同时期政府购买行为及其行为演变现象。鉴于此，本文尝试将效率机制和合法性机制结合起来，运用“制度环境—组织—技术”分析框架，从动态角度对政府在竞争性购买阶段、混合性购买阶段和非竞争购买阶段所采取的购买行为进行描述，探究影响政府采取竞争性购买行为、混合性购买行为以及非竞争性购买行为的选择机制，。

三、竞争性购买：效率机制主导下的政府购买社会工作服务行为

（一）竞争性购买的制度环境

1.转型期公共服务需求压力促使政府购买社会工作服务进入议程

20世纪80年代以来中国经济、社会和人口结构快速变革，社区公共服务需求日益膨胀和多样化，公共服务供给主体、供给渠道与供给类型的单一化，却使得服务供给无法满足日益增长的需求，这导致诸多城市面临安老、扶幼、济困和助残等公共服务供不应求的尴尬局面。公共服务供给不同程度的短缺导致社会矛盾不断凸显，严重阻碍了社会稳定和经济的发展。另一方面，公共服务需求大幅度增加让政府逐渐感到力不从心，繁重的供给压力迫使政府将购买提上政策议程。为了更有效率地减轻政府负担和缓解社会矛盾，从2009年中期开始，我国开展了大规模的社区公共服务竞争性购买，以提供像居家养老、就业培训、弱势群体护理以及社区建设等服务。与此同时，上海、北京等城市决定启动大规模社区公共服务购买，要求城市基层政府聚焦于社会服务提供。显然，从制度设计的角度来看，政府部门已经认识到，社会工作机构和社会工作作为公共服务提供的基础力量，在政府购买社会工作服务进程中发挥着重要的作用。购买公共服务需要从政府直接购买公共服务与政府购买社会工作提供的公共服务两个层面着手。由此，政府购买社会工作服务就进入了政府的政策议程。

2.公共服务提供的“效率”是主要考量标准

政府采纳或实施一项新的公共政策或制度，初期更多是从理性选择角度考量（Pamela S.Tolbert &Lynne G.Zucker，1983），也就是主要从更好地提升行政效率角度决定是否采纳一项公共政策。政府购买社会公共服务的初衷是出于更有效率地缓解供需矛盾和发展经济，通常对整个购买过程做出制度性规定，要求购买各方严格按照招投标制度和绩效评估制度实施。随着效率导向从中央到基层自上而下传递开来，在具备条件的地区，带有明显竞争性的招投标制度通常被确定为政府的核心购买原则。2009年开始启动的政府购买公共服务改革实践表明，大部分基层政府尝试通过竞争性服务购买，适度拉开政府与社会工作机构的距离，为有能力的体制外组织创造进入的机会，从而更有效率地分配社会公共资源并激活社区服务工作。

（二）竞争性购买的组织结构与互动关系

1.社区服务中心的链接作用

效率机制主导下的政府与社会工作机构关系注重相对独立性，但是部门差异带来专业知识的缺失，考虑到政府部门在公共服务内容、质量及监控等方面专业知识的“有限理性”，仅仅靠政府来操作招投标制度显然无法满足效率机制的要求，效率机制必然引起政府和社会工作机构之间独立运行和能力缺失的矛盾。为了弥补这一矛盾，需要第三方来承接政府的职能，第三方应该具备符合公共服务知识与技术专长，同时还应该具备回应性与便利性特点，因此，社区服务中心应运而生。基于效率考量引入的社区服务中心使政府和社会工作机构之间变成间接关联，在组织结构上形成了政府和社会工作机构间的松散结构，这种结构能够较好地适应“效率”要求。例如，上海市民政局授权区县的社区服务中心作为基层政府的专业购买操作机构。从需求信息发布开始，涉及投标书收集、开标、评标和结果公示等中间环节都由社区服务中心负责主导实施，整个购买过程社区服务中心都将社会工作机构的整合能力和服务资源协调能力放在核心考虑位置，力图选择最优的社会工作机构作为中标者。随着社区服务中心职能的引入，形成了“政府—社区服务中心—社会工作机构”三方链式衔接的运行结构。作为这一链式结构的核心，社区服务中心能够运用专业技能执行社区公共服务招投标项目的购买活动，使得整个购买过程更有效和规范化。同时，社区服务中心作为政府与社工机构的中间联系机构，一定程度上可以减少寻租行为，提高购买效率。从机构设置上体现出政府追求社会工作服务的质量和效率，为招投标制度的实施做好组织基础的准备。

2.基于合同基础上的组织间互动

公共服务购买合同是政府和社会工作机构关系相对独立的重要保障。实际上，直到2015年3月1日颁布实施的《中华人民共和国政府采购法实施条例》才明确了政府购买公共服务属于政府采购范畴，并受《政府采购法》、《政府采购法实施条例》及其相关法律和规章的调整与约束。显然，政府购买社会工作服务属于“先行先试”。在合同基础上，政府更多基于行政效率的考量向社会工作机构传递服务需求，社会工作机构根据既定的权利义务向政府作出回应。在政府购买公共服务相关政策实施初期，政府不会过多干涉社会工作机构内部结构的运转，社会工作机构自由配置机构和人员，政府负责监督和考核。政府会根据社会需求情况释放资源，各个社会工作机构为了争取这些资金或者优惠政策而不断调整自己的行动策略。为了激活社会工作机构，更好提供服务，政府通常倾向对社会工作机构放权，只保留底线原则。因此，政府和社会工作机构之间在资源、沟通和权力等方面的互动都围绕效率因素展开。

（三）竞争性购买的操作技术

1.改“拨”为“招”的预算规划

竞争购买阶段技术应用体现在预算规划和招投标制度上。在资金使用上确保招投标过程的竞争性。早期公共服务项目的资助主要来自直接拨款，而且经费资助的原因在于政府办的事业单位，其服务产品和服务模式都无法满足社区居民的进一步需求。社区公共服务资金改“拨”为“招”为所有公益组织提供了机会均等的竞争平台，按照服务水平高低和服务项目受欢迎程度决定是否能得到资助。与资金配套的管理手段还包括设计合理的绩效评估体系。绩效评估体系的意义在于确保购买目标及购买结果的政策对应性。

为了确保中标社会工作机构服务提供的高效率，社区服务中心在项目实施过程中针对资金使用情况进行抽检，项目最终结束后在上级政府及民政部门协调下，社区服务中心还会组织政府机构、专家、部分民众组成评估小组，对招投标项目进行审计和绩效评估，严格审查资金预算和结算。

2.“需求—规划—审核”的招投标流程

在招投标工作开始之前，基层政府购买社会工作服务需要进行需求调研和项目规划工作，并且要根据调研情况和规划内容确立详细的公共服务需求方案，在此基础上规划出服务需求项目，经社区服务中心审核通过的项目再经民政局审批就可以进入招投标程序。按照招标投标法的规定，招投标开始前按照项目要求向社会发布招标信息，接受符合资格的社会工作机构的投标，到达招标文件规定的截止时间时，如果招标项目获得三个或以上投标书，则可以启动开标和评标程序。①《中华人民共和国招标投标法》第三章第二十八条。开标和评标由各地根据实际情况组织专家评委会进行操作，专家将根据各个组织的得分情况选择合适的社会工作机构作为社区公共服务的代理方，竞标评比全程接受公众和媒体的监督，市民可以表达自己的观点和质疑，确保整个环节的公开透明。

竞争性购买阶段政府行为主要受到效率机制的影响。从制度、组织和技术等方面都融入了效率机制的作用。整个购买过程呈现出竞争择优的特点，这种效率机制的运行环境让政府顺其自然采取竞争性购买方式。

四、混合性阶段购买：效率机制和合法性机制共同主导下的政府行为

（一）混合性阶段购买行为的制度环境

1.混合性阶段的制度环境逐渐由效率向合法性方向转移

随着政府购买社会工作服务进程的延续，追求效率的合同购买模式在局部出现了负效应，主要体现在招投标过程耗时长，难以适用于比较急需的服务；购买程序复杂，增加了交易成本；合同购买后期监督缺乏，合同履行缺乏弹性。因此，完全依靠合同购买模式并不必然保证社会工作服务质量得到很大的提高。为了弥补效率机制带来的缺陷，以行政主导的规制手段成为政府的合理选择。突出表现为政府部门以创新管理方式作为制度设计，通过引进社会工作机构以提高行政效率，改善公共服务质量。比如目前许多地方政府推行的网格化管理，通过引入更多的社会工作机构进驻社区，以政府购买社会工作服务的形式发动社会力量改善公共服务供给质量。此时的制度环境增加了行政主导的合法性色彩，主要表现为追求行政管理的精细化，权力运转的集中化。在这样的制度环境下，政府的社会工作服务购买行为由效率逐渐向合法性转移。

2.效率因素与合法性因素共同起作用

在混合性购买模式背景下的制度环境驱使政府除了考虑效率，还要注重合法性。为了改善公共服务质量，政府除了运用招投标制度，以合同外包的方式将公共服务承包给社会工作机构之外，还要运用自身的行政手段来规制效率机制失效的地方。因此，混合性阶段政府购买社会工作服务的制度环境兼有效率与合法性双重因素。这一制度环境产生了两方面的驱动力一方面促使政府继续以服务质量为工作方向，将公共服务交由社会工作机构生产；另一方面推动政府运用行政手段，严格确保管理和服务的稳定性。这两种因素各自所占比例的大小和影响程度的强弱并不是固定不变的，政府购买偏向效率还是偏向合法性，会随着购买的领域和时间变动，来自政治层面的购买政策成为重要的合法性因素之一。

（二）混合性阶段购买行为的组织结构与互动关系

1.“在场”的社区居委会对社会工作机构的控制与监督的强化

混合性阶段购买过程中，社会工作机构与社区居委会“在场—认同”的结构关系反映这一阶段政府购买社会工作服务的特征。一般而言，地方政府在与社会工作机构签订购买合同后，地方政府成为公共服务的采购方，负有监督与控制公共服务质量与数量的职责，这一职责一般会落实到公共服务提供“场域”的所在基层部门。而社区居委会“在场化”的地位，决定了社区居委会成为公共服务递送的最关键落实者，社区居委会也就成为社会工作机构提供服务数量与质量的监督者，对社会组织的影响力逐渐增大。例如，重庆市Y区在所辖11个社区试点向社会工作服务中心购买针对老年人以及青少年的专业社会工作服务。从购买行为的行动者来看，社会工作机构的活动场所设置在社区居委会，开展公共服务活动时资金、场地、人员等都需要社区居委会的授权或者同意，①重庆市YQ社会工作服务中心负责人访谈记录（编号：2014-12-02），访谈时间：2014年12月。在一定程度上，社区居委会通过资源的输入实现对社会工作机构提供公共服务的管理与监督。

2.社区居委会与社会工作机构的双向认同

在组织互动方面，由于社会工作机构和居委会的服务内容存在部分重叠的地方，居委会通常把社会工作机构的部分服务项目纳入自己的工作成绩当中，还会安排社会工作机构去执行本属于居委会职责范围内的社区事务，如安排社会工作者参加社区的治安巡逻，迎接上级领导的检查等。基于合法性的考量，社会工作机构只有通过服从居委会的安排，才能够获得居委会的认同。政府与社会工作机构的互动因居委会这层关系发生了变化，虽然居委会是居民自治组织，但是受街道行政化支配而在一定程度上成为“准政府组织”，社会工作机构在这样的组织关系下自然无法摆脱政府的干预。通过居委会的工作任务“传递”，政府间接向社会工作机构施加行政任务，在组织结构上把社会工作机构当作隶属机构，组织互动上倾向控制社会工作机构。当然，此时效率机制仍发生作用，政府没完全控制社会工作机构，仍然注重发挥社会工作的专业作用，解决政府做不好的服务事项。对社会工作机构而言，为了获得政府的支持，增加自身合法性，社会工作机构自然随着政府的策略的变化而变化，逐渐重视来自基层政府、社区居委会的政策意图，部分淡化自身的专业服务使命，与政府的组织边界变得模糊，双方关系日益密切。合法性因素的增加改变了政府与社会工作机构间的固有结构，推动了从效率向合法性的偏离。

（三）混合性阶段购买行为的操作技术

1.招投标制度形同质异

随着政府购买制度环境的变化，合法性因素也逐渐增加，政府购买技术随之调整。招投标的操作发生了微妙的变化，一方面政府按照招投标的流程来购买社会工作服务，另一方面在实际操作中加入人为因素以增加自身合法性。政府对招投标的影响力除了涉及前期需求信息的收集外，还能作用于竞标和评标过程。按照招投标法和政府采购法的规定，少于三个竞标者参加的招标项目自动流标。为了避免流标现象，政府自然鼓励已合作的社会工作机构陪标，各社会工作机构轮流坐庄。评标过程同样有人为操控，评估审议委员会组成人员通常是项目所在地区和街道的代表，其在进行项目介绍和投标书评估时难免有失客观（敬乂嘉，2011）。除此之外，在一些NGO组织不发达的地区，往往会出现NGO组织数量不足，无法参与竞标的现象，为保证公共服务递送的顺利展开，政府也会采取委托的购买方式。社区服务中心其在创立初期所负责的监督招投标作用部分地被形式化。

2.项目化运作加大了政府追求合法性的行动空间

另外，政府还会将社会工作服务项目化运作，因此增加更大的自主安排权。为了规避风险，确保对社会工作服务项目的有效掌控，政府在制定需求项目时会把将要实施或已经在实施的项目作为招标项目，通过实施各种策略，增加原有合作机构的中标率，排除其他组织潜在的威胁。对行政精确化和可控化的追求让政府逐渐偏离效率导向的招投标制度，但是此时政府还是以改善社会工作服务质量为前提要求，认为原合作组织能够提供更好的服务，购买技术上偏向原社会工作机构。

在制度、组织和技术三个方面，效率机制逐渐隐形，合法性机制逐步显现。这些策略调整导致的一个直接后果就是政府与社会工作机构的关系越来越密切，双方组织边界模糊，竞争性购买的组织基础和制度基础受到侵蚀，效率因素成为次要考虑对象，非竞争性购买成为新制度环境下政府的合法性选择。随着合作的推进，合法性因素继续积累，政府非竞争性购买方式继续深化发展。

五 非竞争性购买：合法性机制主导下的政府行为

（一）非竞争性购买的制度环境

1.绩效考评的双重压力

随着购买过程的持续，为了确保社会工作服务购买的有效性，正式文件规定了完备的配套制度，从需求调研直到绩效评估都有严格的监督，无形之中政府受到了诸多合法性规制。但由于社区公共服务效果的评价在精细化程度方面无法准确控制和监督，导致了非理性绩效考评的出现。非理性绩效考评表现为虽然政府设定了外部评估和社会工作机构自评两种评估方式相结合的评估模式，详细规定了评估流程与评估指标，①《重庆市YB区民政局关于开展2015年区级民办非企业单位考核工作的通知》。但由于政府组织目标内生的模糊性和变动性，合理确定政府的绩效指标并非易事，绩效考评体系的设计带有很强的社会建构色彩，其指标体系的设计自身就是组织内外环境综合作用的产物（李学，2010），使得非理性绩效考评更多带有惩罚性功能，惩罚性功能实施的结果就是社会工作机构无法持续获得合同而退出公共服务市场。但事实上，这样的结果很少出现。原因在于政府同样受到绩效考评的压力，NGO组织在本地的发展是年度考核的重要内容。②“市政府和区政府有对民政局的考核，考核内容之一就是社会组织建设，政府购买服务等指标是否达标，所以也需要有那么一个能够承接公共服务的社工组织”。重庆市YQ社会工作服务中心负责人访谈记录（编号：2015-11-01），访谈时间：2015年11月。在社会工作机构退出公共服务递送过程时，政府需要重新选择新的社会工作机构，显然，为了规避这种惩罚性结果的出现，政府便没有持续坚持竞争择优的行动偏好。

2.不确定性因素加重政府风险规避意识

政府与社会工作机构签订购买合同后，由于组织权力的责任不对等，容易导致政府在购买服务过程中更有动力趋利避害，也就是说，政府更愿意购买服务，不愿分享权力。同时，既希望社会工作机构不断发展以分担政府责任，又对社会工作机构能否顺利承接服务以满足公众需求持怀疑态度。因此，非竞争性购买阶段政府面临的诸多制度环境压力及各类不确定因素容易使政府暴露于风险之下，而合法性规制进一步加重了政府的风险规避意识，加上社会工作机构公共服务效果评价的难测度性，政府在购买服务中的行为更多基于规范不确定性的考量，更倾向于遵循已有的惯习和观念作为其行为的合理选择。这些因素组合在一起形成新的环境压力，影响政府的购买行为。

（二）非竞争性购买行为的组织结构与互动关系

1.政府对社会工作机构进行精英吸纳和组织引导

非竞争性购买阶段，政府以精英吸纳和组织引导等方式强化对社会工作机构的管理。这一阶段合法性机制影响了政府与社会工作机构的结构与互动关系。在政府与社会工作机构的结构关系方面，政府更热衷于从科层体系中选择具有丰富管理经验的管理者作为社会工作机构的核心成员。比如，由于公务员作为体制内人员具备资源吸纳与专业管理的优势，政府会通过指定公务员，以精英吸纳的方式实施对社会工作机构的管理。从管理效果来看，这一关键管理者的结构性嵌入，在管理过程中，由于其具备一定的管理能力能够较好地实现政府管理社会工作机构的政策目标，同时还有利于社会工作机构资源的获得。例如上海市D区残疾人服务社法人代表是已经退休的前妇联副主席。在职政府公务员和获信任的社会人士也可能受到政府的指派。如上海市H区的阳光彩虹社会工作事务所，其法人代表具有政府编制的人员。此外，政府还通过设置管理制度的方式来实施对社会工作机构的管理，除了正式规则，还有相当多非正式的“潜规则”成为社会工作机构的日常行为准则。

2.政府与社会工作机构的双向认同

政府与社会工作机构的关系在竞争购买阶段表现为基于合同基础上的组织间互动关系，在混合性阶段政府通过居委会这一媒介深化了对社会工作机构的行政影响，社会工作机构在维持相对独立关系的同时承担了越来越多的行政事务。在非竞争性购买阶段，政府与社会工作机构关系更加亲密化，组织结构逐渐趋同。趋同的原因一方面是政府公共服务购买行为形成“路径依赖”，政府将行政事务强制下沉到社会工作机构中去，通过依靠社会工作机构来解决社会需求强烈的公共服务。此外社会工作机构通过“模仿”模式，主动向政府认为关键的服务领域或重要服务对象提供社会工作服务，并不过多关注这些领域或对象是否在自己的专业范围和能力之内。政府和社会工作机构双方在结构趋同基础上产生双向认同的共识。

（三）非竞争性购买行为的操作技术

1.设置“非正式规则”

非竞争性购买意味着制度环境需要调整以适应合法性机制的要求。在招投标制度的具体实施环境中，政府会设置“非正式规则”以适应新环境。

通行的做法是，政府根据现有合作关系提出需求项目，引导社会工作机构提高服务需求设定标准，通过这种设置非正式规则的方式，针对其他社会工作机构逐渐形成隐性壁垒。将不能提供符合要求的社会工作机构排斥在外。各地的政府购买社会工作服务实践表明，在非竞争购买阶段进行服务需求调研时，政府通常只关注其下属辖区社会工作机构的业务发展情况和意图。在某些情况下，政府会直接要求与其合作的社会工作机构撰写服务需求调研书。除此之外，政府还可能直接帮助参与竞标的社会工作机构撰写投标书（敬乂嘉，2011）。既然物质资本和社会资本都倾向于已合作的社会工作机构，其他组织只能知难而退。

2.弱化合同管理

弱化合同管理同样也是非竞争购买阶段政府常用技术手段。严格执行正式合同会削弱政府与社会工作机构的关系，所以制定招投标合同时普遍缺乏详尽细节规定，给政府预留行为调整空间。由于具备了稳定的合作关系，双方制定招标书和投标书通常比较草率，在实施过程中一旦遇到意外便摒弃效率原则，而倾向为了合法性遵循习惯和已有观念。合同本身是作为正式制度的代表，但效率机制和合法性机制对组织行为的要求常常是相互矛盾的，此时政府就把内部运作和组织制度分离开来，采纳了系列规章制度却不付诸实施，而仅是为了应付制度环境。

政府对外采用在制度环境下“广为接受”的做法，而不管其是否真正有效率。如上述购买实践中社区服务中心依旧在发挥作用，也依然采用招投标制度，但其产生效率的根基已被侵蚀殆尽。而在政府内部，运作和组织规章结构完全剥离，设置隐性进入壁垒，干涉竞标和评标过程，弱化合同管理成为新的技术手段。相较于混合性阶段，合法性机制下政府的行为进一步非竞争化，购买双方主体互相扎根，制度环境因素让政府选择了非竞争性购买。

六、结 论

本文在描述政府购买社会工作服务行为变迁的基础上，将政府购买社会工作服务过程划分为竞争性购买、混合性购买以及非竞争购买等三个阶段。政府购买社会工作服务在不同阶段有着不同的主导机制作用。这种行为变迁普遍存在于许多地方政府的社会工作服务购买实践中。

在竞争购买阶段政府行为的主导机制是效率机制。这一阶段政府进行社会公共服务购买主要基于更有效率地缓解供需矛盾和发展经济，这一运行环境使得政府在行为选择上更愿意采取竞争性购买方式。在混合性阶段政府行为受到效率机制和合法性机制共同作用，购买行为逐渐偏离竞争性购买，并向非竞争性购买位移。在非竞争性购买阶段政府行为受合法性机制主导。相较于混合性阶段，政府与社会工作机构之间关系更加密切。此时竞争性购买行为退居次席。相较于混合性购买阶段，合法性机制主导下政府的购买行为进一步非竞争化，购买双方主体互相“扎根”，并辅之以制度环境的外部压力，使得政府主动选择非竞争性购买。

通过上述探讨发现，竞争性购买阶段由效率机制主导，从制度、组织和技术上融入了效率原则。随着购买的持续，政府受到合法性规制的影响，购买行为由遵循效率转到规范外部不确定性。政府由竞争性购买转向非竞争性购买是基于外部不确定性，尽管开始基于效率的理性选择，但由于面临诸多制度环境影响，政府购买行为由竞争性购买转到非竞争性购买，主导机制由效率机制转到合法性机制上来。政府购买社会工作服务走向“非效率”并不是单纯的政府领导者腐败或寻租，其中很重要的一点是政府在追求合法性。效率是追求理性，“非效率”同样是基于现实复杂性而做出的理性判断，从效率到合法性为的是规范外部不确定性，提高稳定性。

不管基于效率还是合法性考量，政府在购买社会工作服务的不同行为都是在制度环境、组织与技术要素影响下做出的理性选择。从制度环境层面来看，政府购买社会工作服务的制度设计要科学规范化。只有科学合理的制度设计才能推动政府根据环境的要求、组织属性与所具备的技术要素制定符合自身发展需要的购买规则。从组织层面来看，购买行为变迁的关键不是政府怎样去强化效率或者规避非效率，而是要厘清竞争购买阶段、混合性阶段与非竞争购买的边界，确定哪些领域要竞争，哪些领域适当限制竞争，以及非竞争的程度要多大。一味市场化和竞争化并不能确保公共服务领域的社会福利最大化。从技术角度来看，需要根据经济条件和社会状况的具体情况，在综合考虑社会工作机构的数量和质量基础上，合理确定应该充分竞争的社会工作服务领域以及限制竞争的社会工作服务领域，确定开放竞争的领域要做好制度配套和监管体系，保障竞争充分有效。

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编辑/程激清

C916

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1672-4828(2017)01-0062-11

10.3969/j.issn.1672-4828.2017.01.007

项目资助：重庆市2016年度哲学社会科学规划项目“群团组织引导服务社会组织研究”（编号：2016WT08）。重庆市科委2016年管理与咨询项目“群团组织引导带领社会组织发展研究”（编号：cstc2016jccxAX0082）。重庆市高等学校青年骨干教师资助计划（[2011]65）。