地方政府旅游应急指挥探究

吉兰兰 吉 鹏

（山西旅游职业学院，山西 太原 030031）

（山西警察学院，山西 太原 030021）

地方政府旅游应急指挥探究

吉兰兰 吉 鹏

（山西旅游职业学院，山西 太原 030031）

（山西警察学院，山西 太原 030021）

探讨旅游应急指挥的含义、特点，从组织机构、协调控制、信息传递、人员素质等方面指出地方政府旅游突发事件应急指挥活动的现实困境。提出设立现场指挥部，建立协调联动机制，完善旅游应急指挥平台，提高指挥人员素质四个方面的对策建议，从而为地方政府应对旅游突发事件，确保旅游业有序发展提供有效的、可操作性的模式。

地方政府；旅游突发事件；应急指挥

随着应对旅游突发事件的不断深入，旅游危机管理、旅游应急管理成为研究者关注的热点领域，形成了不少有价值的研究成果。然而，作为突发事件处置过程中最重要的应急指挥问题，却鲜有研究成果。本文试图借鉴危机管理、军队作战指挥、公安指挥等方面的研究成果，探讨旅游应急指挥的含义、特点、指出旅游应急指挥的现实困境，提出应对策略和建议，为地方政府提高旅游应急指挥水平提供可资借鉴的方法与思路。

一、旅游应急指挥的含义和特点

“旅游应急指挥”一词主要是指，在旅游突发事件中，政府机关及相关应急管理机构为达到一定目的，对事件相关部门和人员的处置行动进行运筹谋划的发令调度的活动。旅游应急指挥既有一般指挥活动的基本属性，也有其特殊性，主要表现在以下几个方面：一是明确的指向性。旅游应急指挥的指向是旅游突发事件。旅游突发事件是指突然发生的，会引起旅游者伤亡或者被困，扰乱旅游业正常经营，影响旅游者对旅游目的地信心的各种危害事件。[1]包括自然灾害、突发公共卫生事件、事故灾难、突发社会安全事件、重大旅游设施设备事故、重大酒店食品安全事故等。二是主体和对象的多样性。旅游应急指挥的主体不仅包括旅游主管部门的领导，还应该包括各级党委、政府的主要领导。旅游应急指挥的对象并非完全是旅游主管部门人员，还包括公安、消防、卫生、宣传等多个部门参与处置的人员，参加行动的社会力量，如旅游企业、游客等。三是极强的时效性。旅游应急指挥处在重大危机条件下，环境和条件瞬息万变，稍有迟疑就会错过最佳时机，造成严重后果。

二、旅游应急指挥的现实困境

1.旅游应急指挥机构设置有待完善。一般来讲应急指挥机构可分为总指挥部、分指挥部、现场指挥部三个层次。当前许多地方制定的旅游应急预案中，有总指挥部和分指挥部（指挥部下设的办公室），但没有明确规定设立现场指挥部。以山西为例，旅游应急指挥机构分为两个层次。处于最高层次的是山西旅游应急指挥部，统一领导本省范围内旅游突发事件应急处置工作。处于第二层次的是山西省旅游应急指挥部办公室，设在山西省旅游局，是省指挥部的日常工作机构，督促落实应急处置重大决策的实施。预案内容中并未明确规定现场指挥部的设立程序、职责范围，现场指挥官的权力、义务等相关内容。参与处置的各种力量之间缺乏统一的指挥关系，势必会在指挥实践过程中带来多头指挥、信息传递不畅、推诿扯皮等问题。

2.旅游应急指挥协调不力。旅游应急处置的力量分别来自交通运输、民政、医疗卫生等政府直属部门，铁路、民航、保监、电监等“条管单位”，驻地军队、武警等军事部门，党委宣传部等党的机构，驻地中央新闻媒体及当地主要新闻媒体。这样不同行业、不同层级、不同建制的力量要进行协调、控制的难度很大。省、市、县旅游应急预案雷同现象严重，缺乏针对性和可行性。各应急处置力量之间很少进行实际演练，缺乏磨合调试，难以在实际处置过程中做到步调一致、协调有序。公安、武警、卫生、民政等部门是突发事件应急处置的主要力量，地方政府各部门制定的专项应急预案中都把这些部门列为应急指挥部成员，导致这些部门疲于应对，再加上旅游突发事件并不经常发生，这些部门工作人员的危机防范意识有所下降。部分单位还存在本位主义思想，更增加了指挥协调的难度。

3.旅游应急指挥平台软件建设滞后，信息传递不及时。应急指挥手段既包括指挥者实施指挥所使用的设备、工具器材，也包括使用这些技术设备的方式、方法。先进的应急指挥设备是构成应急指挥手段的物质基础，发挥指挥者的主观能动性，提高他们使用硬件设备的方法、手段和技能是提高应急指挥效能的关键因素。为应对突发公共事件，地方政府各部门购置了大量的应急指挥设备，建立了110、120、119、旅游应急指挥平台等多种应急指挥平台。但各指挥平台独立建设运营，信息资源无法实现互联互通，形成了数据壁垒和信息孤岛。应急指挥平台重视硬件建设，忽视软件建设，重建设、轻维护使用，导致只能利用指挥平台的信息传递功能，没有拓展信息搜集、处理、研判功能，未能体现信息集成优势，造成资源极大浪费。

4.旅游应急指挥队伍专业素质不高。旅游应急指挥队伍可以分为指挥员、参谋人员、被指挥者等几种类型。从当前应急指挥的实践来看，旅游应急指挥员一般由当地政府分管旅游的行政领导担任。他们大多没有接受系统、正规指挥理论学习和训练，缺乏信息化条件下联合指挥的能力。指挥员习惯依靠个人经验进行指挥，忽视专家的辅助决策作用，指挥带有很大随意性，往往出现指挥失误。

旅游应急指挥机构是临时组成的，指挥员与参谋人员之间存在相互磨合的适应期，参谋人员受自身专业背景和能力所限，很难从应急指挥的全局去考虑问题，为指挥员提供有价值的决策参考意见。当前，我国突发公共事件处置力量的主要力量是军队、公安、武警、消防等部门，还没有成立专业的旅游应急处置队伍。

三、提高地方政府旅游应急水平的对策建议

1.设立现场指挥部，明确人员结构。现场指挥部是为处置旅游突发事件建立的临时性指挥机构，是实施旅游应急指挥的基本保障，在整个指挥体系中具有承上启下的作用，是直接具体实施指挥的机构，其建立直接关系到旅游应急指挥的成败。[2]现场指挥部一般由现场指挥官、指挥参谋人员、保障人员和机动人员组成。现场指挥官一般由事发地旅游主管部门的正职领导担任，副指挥官的人数应充分考虑处置行动的规模、处置难度、参与处置的部门类别和各方面处置力量的协同配合等因素综合考虑。现场指挥官的设立可借鉴广东省的成功经验。2014年广东省率先在全国制定并实施《广东省突发事件现场指挥官制度实施（办法）》（以下简称《办法》）。《办法》中规定了现场指挥官的设立原则、职权与职责、培训与任命、评估与奖惩等一整套管理制度。各级地方政府可参照借鉴这一成功经验，根据本地区、旅游行业特点设立现场指挥部指挥官，为提高旅游应急指挥水平提供坚强的组织保障。指挥参谋人员是指挥官集思广益、发号施令不可缺少的得力助手。参谋人员的主要职责是选择现场指挥部地点，调查分析预测现场情况，搜集现场信息，拟定处置方案，反馈处置行动，传达指挥指令等。参谋人员可选任处置部门中的专业技术人员担任，也可建立专家咨询库，根据现场情况，选调相关方面专家，为处置行动提供智力支持。现场保障人员主要是为应急指挥提供治安警戒、后勤保障、医疗救助等各种保障的工作人员。保障人员可根据应急指挥的实际情况抽调有关部门的专业力量组成。为应对现场随时可能遇到的事态突变，防止事态恶化，现场指挥部设立之后应该建立具有极强应变能力的机动分队，随时接受现场指挥官命令，应付突变，扭转不利局面。机动人员是应对突变情况的后备力量，不到关键时刻，不可轻易动用。

2.建立协调联动机制。旅游突发事件应急指挥涉及不同领域和部门，“需要不同部门之间相互配合、互通有无、信息共享、功能互补、资源整合、共同行动”。[3]地方政府在应对旅游突发事件过程中，要发挥统领作用，调动各相关部门的力量，统筹协调旅游突发事件应急处置工作。市县两级旅游行政管理机构根据本地实际情况，调查研究，制定本地区的旅游应急方案，提高方案的可操作性、针对性，形成完备的预案体系。各级旅游主管部门要指导旅游企业建立突发事件应急机构，制定预案，指定应急处置指挥员，形成政府、社会组织、旅游企业、游客等多主体共同参与的应急处置联动体系。地方政府及旅游行政主管部门要加大应急指挥的资金投入力度，安排专项资金开展应急预案演练，提高公民和全社会的旅游危机意识和危机应对技能。

3.完善旅游突发事件应急指挥平台。2016年10月，国家旅游产业运行监测与应急指挥平台正式启动。“平台能够实现旅游业运行情况的实时监测，承担着旅游应急处置指挥中心的职责。”[4]当前，国家旅游局正在安排部署全国各省、市旅游产业运行监测与应急指挥平台对接工作，建立全国联网的监测指挥平台。在实现全国联网的基础上还应做好以下工作：一是做好旅游应急指挥平台与公安消防、医疗救援等相关平台的对接。“支持多种接入方式的特性，具备跨部门信息互联互通的功能，具备接入多种数据和音频、视频信号源的能力。通过通信互联互通功能，为指挥部门提供现场处置协调的技术支持，打破现场处置各自为战的局面。”[5]二是要狠抓平台软件的开发和维护，保障平台正常运行和完成特定功能所需要的各种计算机程序、相应的数据和文档资料。[3]要进一步拓展平台的功能，在充分发挥平台信息采集功能之外，进一步拓展信息的分析、处理功能。各种数据上传到平台之后，系统对这些信息进行处理，帮助现场指挥员人员评估形势，发布预警，为正确、及时、有效处置提供可靠依据。

4.打造高素质的旅游应急指挥专业队伍。一是以继续教育为主培训旅游应急指挥员。培训“与系统的学位教育相比，培训更重视实践技能的训练，具有很强的问题导向，培训的材料往往要随着所要解决问题的变化而变化，具有较大的灵活性”，[6]是提高指挥员指挥业务素质的有效途径。地方政府可以依托国内高校和科研单位的应急管理研究及教学机构开展应急指挥方面的学术研究和人才培养工作。各级党校、行政干部学院要在领导干部培训课程体系中加入应急指挥方面的课程，举办应急指挥专题培训班，补齐领导干部应急指挥知识短板。指挥员要随社会形势的变化不断更新完善知识，着力提高应急指挥专业能力、风险识别能力、环境适应能力、执行能力、协作能力，锤炼坚强的心理素质。[7]指挥员要摒弃一味凭借个人经验开展工作的思路，善于利用先进的指挥自动化设备，把经验与科学技术密切结合，发挥互补作用，适应旅游应急指挥实践的需要。指挥员要发挥专家的“外脑”作用，利用专家的专业特长和技术优势，提高指挥科学化水平，降低指挥风险。二是组建指挥专业人才队伍。招募应急指挥人员坚持专兼职相结合的原则，既要考虑短期人才需求，又要兼顾长期人才需求，重点选拔具有专业知识背景的应急指挥人才。在招募专职应急指挥人才的同时，加强与高等院校、研究院所的合作交流，采取聘请、顾问和科技合作等柔性手段引进旅游应急专业人才，组建合格的兼职应急管理队伍，[8]形成专兼职相互结合，有效、合理的应急管理人才储备机制。

[1]张永领.我国旅游突发事件应急管理机制构建研究[J].资源开发与市场，2016（1）：116.

[2]秦立强.公安指挥学[M].北京:中国人民公安大学出版社，2004：126-127.

[3]王 伟.我国旅游突发事件应急管理模型的构建[J].中国安全生产科学技术，2015，11（9）：124.

[4]李志刚.国家旅游产业运行监测与应急指挥平台启动[N].中国旅游报，2016-10-03.

[5]张 好.突发事件中应急指挥通信系统的构建[J].信息与电脑（理论版），2016（3）：67.

[6]何元增，杨立华，邵 邦.中国应急管理人才队伍职业化建设研究[J].北京航空航天大学学报，2016，26（6）：23.

[7]唐华茂.应急管理人才队伍建设研究[J].中国行政管理，2010（12）：15.

[8]戴 雯.地方政府旅游应急管理研究[D].昆明：云南财经大学，2015：65-66.

责任编辑：徐 芳

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1674-1676（2017）03-0102-03

吉兰兰（1986- ），女，山西高平人，山西旅游职业学院国际经济与贸易系教师，研究方向为政府危机管理、旅游管理。吉 鹏（1985- ），男，山西阳高人，山西警察学院公安管理系讲师，研究方向为公安指挥、公安学基础理论。