关于提升机关事业单位效率的思考

任理庆

（长治行政学院，山西 长治 046000）

关于提升机关事业单位效率的思考

任理庆

（长治行政学院，山西 长治 046000）

机关事业单位是社会核心与榜样组织，长期以来，一些机关事业单位存在低效能痼疾，其重要根源包括效率观不强、管理机制和效率考评机制的不健全。迫切需要通过建立和完善科学的管理、考评机制，把机关事业单位打造成现代高效能先进组织。

效率；评价；改革

支撑一个部门正常运行的主要资源包括人力资源、物力资源和财力资源，各资源要素的利用率与其内部运行状况密切相关。机关事业单位大多属于财政供养部门，有工资和办公经费的基本保障，导致大多数单位员工效率观念相对薄弱，对完成一定工作的资源投入量往往不甚计较，投入与产出比的观念模糊，资源消费模式相对粗放，浪费现象比较明显，有的甚至还相当严重。一些机关事业单位在人力资源的管理上存在不少漏洞和缺陷，人浮于事现象屡见不鲜，一些地方人头财政难题长期得不到解决。在现代高度竞争社会，为了实现社会更高质量的发展，克服机关事业单位的低效率问题迫在眉睫。

一、机关事业单位存在的低效率问题

多数机关事业属于“铁饭碗”或准“铁饭碗”单位，基本经费有保障，资源投入量与工作完成量之间的联系不紧密，存在资源浪费倾向，一些机关事业单位长期处于低效率状态、有的还相当严重。

1.从人力资源上看，人力资源的浪费是机关事业单位资源浪费中的重中之重，从清理吃空饷的情况可见机关事业单位人力资源浪费情形之一斑，事实上，一些机关事业单位仍存在准吃空饷和半吃空饷的问题，表现在机构重叠、岗位设置过多过细、出工不出力、有效工作时间不足等，虽然在岗实则与吃空饷并没太大的区别，或多或少存在半出工状态、因人设岗、用非所长等情况，一些比较辛苦的岗位在编在岗人员不愿意干，不得不另雇临时人员；有些单位不谋求激活内部闲置、半闲置人员，而是更注重不断地引进新人。

2.从物力资源上看，机关事业单位物力资源浪费现象主要表现在物力资源共享度低，管理封闭，与市场隔绝，围绕物力资源价值的充分发挥缺失相应调济机制。附属于某个单位的固定资产分配不均，随着时间的推移和任务的变化，具体单位对物力资源的需求不断变化，但物力管理机制僵化，流动难度大，有的富余、有的不足。由于物力资源所有权与管理权的僵化，一些固定资产长期沦为沉淀资源，难以发挥任何作用，有的固定资产长期闲置，有的固定资产利用率很低。特别是近年来一些机关事业单位办公条件追求豪华，造成办公用房总建筑面积大幅度超过实际需要，近年来虽然严格限制了办公用房的配置标准，但许多会议室、接待室、库房等建筑设施闲置率仍居高不下，且管理僵化、条块分割，有些资源即使长期处于闲置或半闲置状态，也很难进入调剂环节，这些固定资产不能发挥应有的经济社会效益。还有的囿于传统思维，担心产生麻烦，宁肯闲置，缺乏设法盘活固定资产、使之发挥应有效益的积极性。

3.从财力资源来看。财力资源的浪费主要表现在合规性浪费上。由于财政经费有限，财政包养单位较多，经费的绝大部分用于支付工资和维持水费、电费、电话费等基本支出，保障基本开支后已所剩无几，能真正能用于核心业务的往往只占很小的一部分，推进工作的经费捉襟见肘，财政经费大部用来养人，形成所谓人头财政现象。此外，经费使用上还存在着不讲效率的问题，有限的经费没有用在刀刃上，存在经费使用中的平摊现象和过多地追求政绩等表面性事务、追求形式、照顾平均利益等使用效率低的问题。

二、机关事业单位低效率现象的成因分析

机关事业单位的低效率现象，成因是多方面的，其中编制固化、运行管理和考评机制不科学是其中的重要因素。

1.铁饭碗观念根深蒂固，编制固化。除自收自支和部分自收自支的单位外，多数机关事业单位由财政负责，特别是工资由政府财政统筹，单位用人的数量多少一般不关单位的痛痒，人员的闲置或半闲置情况常有发生，多用人反而可以方便单位的工作，因此助长了一些单位能多用人则尽管多用人，由此产生了一定的人力资源浪费和事实上的超编现象。事实上，机关事业单位员工占有编制的固化性是人力资源浪费的深层因素。人力资源的使用量不是从工作需要出发，而是从编制出发，就给一些人提供了钻编制空子的机会，有的单位编制名额是考虑到将来发展的需要，当下并不需要那么多人，但由于编制有余，就尽可能占满编制，作为单位负责人，由于员工的工资支出均由财政支付，用人多少与用人成本是不必多考虑的，只要考虑工作做的怎么样就行，这样就造成单位负责人并不在意用人效率问题。随着形势的变化、工作任务和流程的改进、技术手段的进步，完成等量工作所需要的人力资源不断地变化，编制的固化往往跟不上形势发展的变化。由于编制固化，也导致岗位的固化、职级与薪酬的固化，合理的兼职很难真正实现，本来有不少人的工作量较少，属于半闲置态，可以根据其业务水平，兼职完成一些其它工作，但由于不能增加合理的薪酬，多承担工作的积极性不高，形成了人力资源的低效率状态。

2.对行政事业单位的效率考核缺失。现实中对机关事业单位的考核往往存在一定的片面性，存在重成绩、轻投入和以一盖全的倾向，这种倾向助长了低效率、低效益、懒政堕政现象，不科学不完善的考评体系致使勤奋工作与消积怠工在个人收入上区别甚微，只要不出大的问题和差错，干不干实际工作、干多干少并不重要，只要能够应付形式上的考核就万事大吉。

由充满活力与创新力的组织为细胞才能构成创新社会，才能更好地推进社会进步。重视效率与效益并对效率与效益进行科学考评是培育创新组织高效率组织的必由之路。树立高效率的价值观，营造重视效率的氛围，从而调动人的主观能动性、提升敬业精神、充分发挥人的深层潜力。行政事业单位虽然已有不少考核指标，但对效率与效益方面的考核还远远不够，仅有的一些考核多停留在形式上，如有的单位考核，不是看工作人员做了什么实质性工作，而是把重点放在签到情况，查岗情况，造成一些工作人员只是应付签到与检查，在完成实际工作上并不努力。因此必须进一步完善和改进对机关事业单位的考核，提高考核与评价的全面性与科学性。

此外，思想观念与管理水平落后也是造成低效率的重要原因，效率观念薄弱，有惜私不惜公的思维倾向，什么东西只带着公有的属性，就不象私有物品那样珍惜，就可以相对挥霍一些，这种潜在的思想观念影响广泛而深远，表现也是多方面的。

三、提升机关事业单位工作效率的若干思考

提升机关事业单位的工作效率要从管理创新找出路，完善科学的内部管理机制与外部约束机制，强化效率观，把现代组织效率理念融入机关事业单位的深化改革中，从而把机关事业单位打造成高品质的先进组织。

1.构建和完善人力资源库，强化人力资源调配功能。通畅的人力资源流动渠道是人尽其才、才尽其用的基本条件。高效率组织具有开放性和流动性特征，其中人力资源的开放性要求人力资源能够在组织中与组织间合理流动。人力资源配置固化是造成低效率的重要因素，人力资源的低效率不仅浪费了资金、浪费了人才、埋没了人力资源的潜在价值。为此必须进一步完善人力资源库建设，强化人力资源的调剂功能。

机关事业单位的具体职能与工作量都是一个变量，具体到一个单位而言，一定时期内可能需要的人力资源较多，另一段时间可能需要的人力资源较少，机关事业单位可以根据实际工作的需要，把暂不需要的人力资源交由人力资源调配部门，安排新的工作任务；也可以根据工作任务的需要从人力资源库调取新的人力资源，解决人力资源的暂时性短缺。

2.健全人才与用人单位的双向选择渠道。双向选择能够取得双赢效果，一方面用人单位可以更合适的具体岗位人选，另一方面，人才可以更好地找到适合自已的岗位。健全双向选择渠道，增强组织要素的流动性，是提升组织活力和效率的重要途径。

强化人力资源的流动性和双向选择性，不仅可以激励个人，还可以实现人力资源的科学合理配置。为有源头活水来，人力资的充分流动，有利于组织重构与组织的成长。通过完善人才流动机制，克服一旦进入某一单位就难以调动的弊端，人力资源的流动性差，不利于人才的成长，不利于人才潜能的发挥。人的素质、知识、兴趣、爱好都有所不同，何种岗位更合适自身，常常需要有磨合试验的过程，提供更多重新选择的机遇，是培育人才所必须的。

完善科学的用人机制，就是本着人尽其才、才尽其用的用人原则，最大限度地消除人力资源流动的障碍，建立利于人才成长和发挥潜力的良好环境，增强待遇与贡献的关联性，避免拼资历、靠老本的现象。千方百计地创造条件，为人才提供充分施展的平台与空间，对于一些稀缺人力资源可以根据工作需要实行资源共享，如医生、教师、科研人员等，可以实行相对灵活的管理机制，阳光化合理兼职。

3.推进编制管理科学化，实行多层次编制和分类编制。编制是控制机关事业单位用人数量的硬杠杠，只有占用编制才有公共财政的工资保障，编制是控制机关事业单位用人数量的红线，但是长期以来，编制固化，使已占有编制的人稳定性强，在行政事业单位中形成有编和无编二元结构。占编制者即使工作不太努力，成绩平平，只要不犯大错，一般可以保证工资基本待遇；而无编制者即使工作很努力也难以保障工资待遇；事实上存在的对已占编制者无过即可的例行习惯思维，滋生了培养懒汉的土壤，这是制约机关事业单位工作效率提高的重要因素之一。因此，亟需改进现有的编制管理制度，探索科学的编制管理制度，例如弹性化、动态化的编制管理机制，把编制与实际需求紧密挂钩，根据具体单位在一定时期内的实际用人需求调节编制数量。

通过优化编制管理，进一步改变小单位大社会的低效率模式，实现专业化、共享化、网络化，合理配置资源，优化组织结构，动态化编制管理制度符合现代组织人力资源科学配置理论的基本要求。编制可分为现行实际编制和预期编制上限，现行实际编制是当下所需要的人力资源数量，而预期编制上限是将来随着事业的发展编制增长的上限，不能把预期编制上限与实际编制混为一谈，防止有些单位利用编制上的漏洞，不考虑是否出于工作需要，把编制上限占满；动态化的编制管理能有效解决编制内人员显著不足的燃眉之急。

分类编制管理，即把编制分为相对稳定的专业编制部分和相对灵活的一般性编制部分，专业编制属于相对稳定的专业岗位编制和核心管理岗位编制，以保证单位框架与核心力量的稳定性；对于非专业性工作岗位以及技术含量不高的普通工作岗位，可占用相对灵活的一般性编制；对于一些特殊性的岗位，可以试行兼职编制形式，使一些有益的兼职正常化和阳光化，当然兼职岗的工资待遇标准相对于同档次的专职岗可以实行一定的折扣率，特别是一些专业技术岗实行合理的兼职编制，既能节约公共资金又能充分发挥人才的潜能还可以提高个人的合理收入，如专业技术人员、律师、教师、医生等岗位等，这样既能满足不同单位对人才的需求，又能节约每个单位的支出费用，还有利于个人能力的发展与经验的积累，是一举多赢的举措。此外，对于一些临时或短期的人力资源需求，可从人力资源库申请调用，也可从社会上短期聘用，这样可以大幅度地缩减固定编制人数，从而切实减轻财政负担，提高财政资金的利用效率。

4.构建多方位的社会化办公支持服务体系。办公支持服务体系是由专业化办公支持业务部门构成，具有专业性强，服务水平与服务质量好的特点，市场化条件下，公办支持体系资源配置合理、工作效率高，能够提供高品质的办公支持服务，社会化办公支持服务行业是现代高端服务业，体现了现代社会专业化、共享化、高效化的理念。建立社会化的办公支持服务体系是现代社会专业分工、协调合作的必然要求，有利于行政事业单位把主要精力集中在自身的主业上，是保持行政事业单位高效率工作的必然要求。建立科学的分工、合作运行机制，不仅使各项工作井然有序，而且可以提高各行各业的专业化水平，提高社会总体资源利用效率，有利于推进各项事业的健康发展。

5.改进办公经费管理使用机制。经费是完成工作的必要保障，没有足够的经费则会严重制约工作的顺利开展，但也不是经费越多工作就做得越好，经费与工作成果间的关系是一个非线性的关系。以相对较少的经费支出取得较大的成绩是理想状态，也就是资金的利用效率高。因此要树立少投入多办事，促进工作效率提升的导向，加强经费的科学管理，经费的使用不仅要合规，而且要注重高效益，避免无谓的浪费。长期以来，行政事业单位的办公经费使用主要是考察的是合规性，经费使用后的效果却很少有人关注，这就造成办公经费的使用与工作实绩脱钩，一定程度上制约了机关事业单位财力资源的效率提升。

健全监督管理机制。财力与物力、人力资源同样都是社会发展的动力源泉，应当珍惜和高效利用。财力资源是发展的必要基础，没有财力的支持，许多事情都寸步难行，我国虽然财力资源总量庞大，但仍远不能满足各方面的需要，因此倡导节约与高效利用十分有必要，行政事业单位应当带头讲效率、做节俭的模范。特别是在经济转型期，一些地方经济面临很大的压力，转型发展的财力资源远远不够。如近年来，山西省煤炭资源型地区的经济衰退严重，一些基层政府甚至保工资也有困难，针对这种情况，改革就更加迫切，通过改革激活沉淀于单位内部的各项资源，充分发挥资源的潜力，为开拓事业提供更多的财力支持，更好地推进经济转型升级，本着节约高效的理念，创新工作机制，使有限的财力发挥更高的效能。

6.强化机关事业单位之间的协作共享机制。在通信和交通条件高度发达的当今社会，协作共享是降低资源成本、提高工作效益的重要途径，协作联合可以实现在社会组织间互相利用对方资源的功能，对某些资源不求所有、但求所用，使各种资源要素实现利用最大化和成本最小化。面临工作环境的是益复杂化和工作任务目标的变化，每个单位都不可能预先备有充足的各类资源，特别面临一些临时性任务，通过单位间的纵向和横向协作，往往能事半功倍，况且许多单位在业务上存在一定的交集，日常工作离不开相互协作配合。在现实中仍存在条块分割、各自为政的现象，一些迟迟得不到解决的难题原本是可以通过单位间的协作共享途径有效地解决。

协作共享是提升工作效率的重要途径，通过协作共享能够盘活各类资产，减少闲置与浪费，实现共羸。协作共享机制实质上相当于在一定范围内构建行政事单位资源调节库，加强了各类资源的流动性，可以灵活地在各行政事业单位之间进行有效的资源调节，充分发挥资源的功效，打破资源固化，释放出潜在的能量。充分提高行政事业单位的资源利用效率，节约出更多的人力资源、物力资源和财力资源，调动出更多有生力量投入到实际工作中去，投入到创新创业中去，促进各项事业的蓬勃发展。

7.构建并完善效率与效益评估与考核体系。效率是衡量组织先进性的重要指标，效率的高低体现了组织的品质，对效率和效益的科学评价是促进组织革新发展的驱动力，评价信息的反馈可使组织通过自我调节功能不断优化组织结构，使组织品质得到不断提升。机关事业单位是构成现代社会的核心组织，具有不可替代的表率作用，对社会的引领有举足轻重的作用，构建和完善效率与效益评估考核体系对机关事业单位保持先进性意义重大。

构建科学的评价体系，首先要明确考评主体、划分考评的类型、制定科学的评价流程和方法。由于客观存在的复杂性，一些指标的定量考核难度较大，需要做模糊评价或半模糊评价，半模糊评价介于模糊评价与定量评价之间。如关于资金利用效率评价、人力资源利用程度评、设施设备利用程度评价、资源的共享程度评价等。因此要构建分门别类的评价体系，并且逐步培育专业化评价机构，形成多层次、多方位、多角度的科学评价体系，使效率与效益评价科学规范，能够客观地反映实际情况，从而对社会对单位起到积极的导向作用。

同时还要注重把考评机制与激励奖惩机制相结合，在法规制度框架内，把考评结果与个人收入和单位荣誉联系在一起，评价考核的作用就会得到强化。

科学的评价与考核办法的设计，要避免片面化、表面化和简单化倾向，如关于出勤率的考评就不宜一刀切，有些岗位要求严格的出勤率，特别是一些窗口岗位，有些工作应更加注重于其所完成的实质性工作量，因此对于不同的岗位考核要具体对待；特别是一些考核指标属于难以定量评价的，如对科学研究和意识形态方面工作的考核与评价要遵循其特有的规律。具体评价指标的设定与评价方法需要深入研究，如一些评定指标可细分为可量化部分与不可量化部分，对不可量化部分再制定模糊评判的科学方法和标准，并根据工作的质量与影响度分别乘以一定的系数，以得到尽可能客观的评估结论。科学的效率与效益评价与考核是一项复杂的系统性工作，不能急于求成，必然是从探索研究和试点直至成熟的渐进过程，通过持续不断的探索实践，才能使效率与效益考评逐步进入科学化、法治化与常态化轨道。

综上所述，提高机关事业单位的效率意义重大、势在必行，通过从观念的提升与管理机制的有效改革，切实提升机关事业单位的效率，从而引领高效型和节约型现代文明社会的建设。

责任编辑：郭丽娟

B502

A

1674-1676（2017）03-0026-05

任理庆（1958- ），男，山西沁源人，长治市委党校长治行政学院教授，研究方向为电子政务、社会管理学和招投标理论。