提高户籍人口城镇化率对策研究——以山西省运城市为例

运城 市委党校 课题组

（中共运城市委党校，山西 运城 044499）

提高户籍人口城镇化率对策研究
——以山西省运城市为例

运城 市委党校 课题组

（中共运城市委党校，山西 运城 044499）

提高户籍人口城镇化率是当前一个重大课题。在实际工作过程中，还存在户籍政策全面放开，但农民工落户城镇意愿不强；政府热盼农民工落户，但公共服务投入负担过重；政策实施积极推进，但全面落实存在“盲区”等问题。解决这些问题应注重完善政府扶持创业优惠政策、改善农民工落户城镇居住条件、保障农民工农村既有相关权益、切实保证落户城镇政策有效实施等工作。

户籍人口城镇化率；户籍政策；运城

2015年《中共运城市委关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》指出：“深化户籍制度改革，促进有能力在城镇生活的农业人口进城落户，不断提高户籍人口城镇化率。”统计数字显示，2014年，运城常住人口城镇化率为44.45%，户籍人口城镇化率为23.6%，二者相差20个百分点。“十三五”期间，运城户籍人口城镇化率要达到40%，这大约需要转移42万左右的农民工和其他常住人口在城镇定居落户。提高运城户籍人口城镇化率潜力巨大，任务艰巨。

一、提高户籍人口城镇化率意义重大

户籍人口城镇化率是经济社会健康发展的重要指标，是新型城镇化建设的重要抓手和直接途径。提高户籍人口城镇化率，必将有效提升运城新型城镇化发展质量，提升运城经济社会发展水平。

1.有利于稳定运城劳动力供给。随着适龄劳动力的总体减少，城镇发展面临招工难、用工荒等问题，提高户籍人口城镇化率能满足城镇对劳动力的需求，有利于培育现代产业工人队伍。

2.有利于化解运城房地产库存压力。中央经济工作会议指出，“去库存”是今年五大重要任务之一。提高户籍人口城镇化率，加快农民工市民化，能够扩大有效需求，消化房地产库存。

3.有利于扩大运城消费需求。研究表明，一个农村人口转变为城市居民，每年会在学习、娱乐、休闲、购物等方面，增加1万元消费需求。伴随户籍人口城镇化率提高，城镇人口集聚效应会加倍放大，相关消费需求会更加稳定。

二、提高运城户籍人口城镇化率面临的问题

加快提高运城户籍人口城镇化率，既是中央和省委的要求，也是运城面临的现实选择。通过调研和问卷调查，课题组认为这方面工作还面临以下主要问题。

（一）户籍政策全面放开，但农民工落户城镇意愿不强

2015年1月，《山西省人民政府关于进一步推进户籍制度改革的实施意见》出台（以下简称《实施意见》），《实施意见》明确指出：“在运城市所辖城镇有合法稳定住所（含租赁）的人员，本人及其共同居住生活的配偶、未成年子女、父母等，可以在当地申请登记常住户口。”这表明运城城镇落户政策已经全面放开。但户籍制度放开后，并没有出现农民工踊跃落户城镇的现象。课题组对农民工的调查走访中，发现这些人更倾向于把进城务工收入转移至农村，而不是落户城镇，“离土不离乡、进城不落户”的现象比较普遍。

（二）政府热盼农民工落户，但公共服务投入负担过重

伴随户籍人口城镇化率的提高，落户农民工生活质量将极大改善，城镇综合实力将大幅提升，因此各级政府热切希望农民工能够在城镇落户。但是，农民工落户城镇后，需要城镇提供相应的教育、医疗、社保、住房、交通等公共资源。这些都需要巨额的财政资金投入，而且这样的资金投入不是一次性的，是每年发生、刚性运行的。数据显示，一个农业转移人口转变为城镇居民，其相关公共服务成本大约为10万元。在当前的公共服务体制下，这些成本绝大多数都是由地方政府来承担的，造成流入地政府财政压力过大。

（三）政策实施积极推进，但全面落实存在“盲区”

为促进农民工落户城镇，运城先后出台了一系列户籍、金融、商品房交易等政策。但课题组在调研中发现，实际工作中还存在一些政策“盲区”。如《山西省人民政府关于进一步推进户籍制度改革的实施意见》规定，租赁住房的人员，可申请落户城镇。《实施意见》进一步指出：“因租赁住房申请落户的人员准予将户口迁入实际居住地派出所设立的社区集体户。”但在实践中，这些规定的内容难以全面落实：有的城镇要求必须买房后才能落户；有的城镇因为租房居住的人所在社区没有设立集体户口，导致户口无法落户。（《山西省常住户口登记管理规定》：“公安机关可以以乡、镇、街道为单位设立一个社会集体户，统一登记符合落户规定，但在当地无处落户公民的户口。”）再如，《运城市促进商品房交易实施意见》规定：“允许自由职业者等群体缴存、提取和使用住房公积金。”但没有和企业签订劳动合同的农民工在不在这个范围内，可不可以缴存公积金，相关部门在操作中不好把握，政策规定难以落实。

三、提高运城户籍人口城镇化率的对策

提高运城户籍人口城镇化率，需要在明确问题基础上，结合实际，做出制度安排和路径设计，使农民工能够进得来、留得住、过得好。

（一）完善政府扶持创业优惠政策

第一，用足用活国家扶持创业的优惠政策。简化农民工创业住所（经营场所）登记手续，积极开展“一址多照”试点。设立专门的农民工创业贷款中心和创业贷款公司，降低担保门槛，将各县（市、区）开展“先贷后补”财政贴息情况纳入对创业工作绩效考核范围。农民工创业享受减征国家规定税费。探索发放创新券、创业券调动更多农民工创业积极性。

第二，构建农民工终身职业培训体系。秉承“政府扶持，免费培训，提高技能，促进就业”的培训理念，保证农民工培训项目的专项资金按时足额拨付到位。完善培训补贴与培训效果挂钩机制。着力构建岗位技能培训、创业培训、就业技能培训相结合的职业培训体系。

第三，为农民工就业提供高质量的政策服务。落实政府责任，建立健全劳动力市场的中介服务体系，逐步形成包括就业信息、咨询、职业介绍、培训在内的社会化就业服务体系。

（二）改善农民工落户城镇居住条件

第一，建立完善农民工购买商品房的信贷风险分担机制。可以考虑设立农民工购房担保机构。例如，河南濮阳市《关于支持农民进城购房促进住房消费的实施办法》规定：“市财政出资5000万，市政府在市房地产管理中心设立住房担保机构，实施农民工购房担保。”运城可借鉴其做法，将收入稳定、长期定居城镇的农民工设定为贷款对象，为农民工购房贷款提供风险分担和缓释措施。

第二，加大农民工缴存、提取和使用住房公积金力度。课题组调查显示，截至2015年底，运城共445家城镇私营企业设立了公积金账户，涉及职工5万人左右，但企业实际为职工缴纳住房公积金的人数不容乐观。这表明运城农民工利用住房公积金改善居住条件有较大的挖掘潜力。人社部门和住房公积金部门要进一步加强监督，确保企业为签订劳动合同的农民工缴纳公积金；对无固定用工单位的农民工，政府可以参考其他市的做法，允许其个人缴存、使用公积金。

第三，公共租赁住房和廉租房供应向农民工倾斜。按现行政策，对在城镇稳定就业并居住一定年限的农民工，按城镇户籍居民同等准入条件、同等审核流程、同等保障标准申请享受公共租赁住房和廉租住房保障。向符合条件的农民工发放货币补贴支持其在城镇租赁住房。

（三）保障农民工农村既有相关权益

第一，继续做好土地流转相关工作。一是加快推进农村土地确权登记颁证工作，把承包地块、面积、合同、权属证书全面落实到户，建立完善信息管理系统。二是建立健全农村土地经营权流转平台。参照盐湖、新绛等地农村产权交易中心运作的先进经验，加快全市流转平台建设，确保农民工土地流转的权益。

第二，进一步明确集体资产收益分配机制。有条件的县（市、区）可以探索实行集体资产折股到户、按股分红的机制，进一步明确农民集体组织成员的权利。例如，芮城县西关村将征地补偿款、土地租金进行集体运作经营，年底分红，值得推广。

第三，支持引导农民工依法自愿有偿转让农村权益。十八届五中全会指出：“维护进城落户农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，支持引导其依法自愿有偿转让上述权益。”在江苏无锡等农村经济发达地区，已经实施了农村土地与城镇相关权益置换政策，鼓励农民工进城后自愿用农村土地权益置换城镇户口、社会保障、福利和公共服务，效果显著。在运城中心城区周边城镇可以开展“置换”试点工作。

（四）拓宽户籍人口城镇化资金来源渠道

第一，完善户籍人口城镇化成本分担机制。一方面，积极对接中央、省级财政转移支付和建设用地的相关政策，争取上级支持，用活财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制，用足城镇建设用地增加规模同吸纳农业转移人口数量挂钩机制；另一方面，运城相关政策也要进行相应调整。改革公共支出测算方法，将全市计划生育、公共就业、基本公共卫生、公共文化、保障性住房、城镇居民最低生活保障、社区服务以及生态环保支出等8类基本支出需求，由原来按户籍人口测算改为按常住人口测算。

第二，建立多元化城镇基础设施投融资机制。发挥运城金融优势，积极争取国家政策性银行支持，运用信贷等多种手段推动运城公共基础设施建设。大力发展PPP模式，引导民间资本参与运城公共服务基础设施建设，及时完善PPP项目库，加大投资补助、基金注资、担保补贴、贷款贴息等政策支持力度，通过信息平台及时公开相关信息。

（五）切实保证落户城镇政策有效实施

第一，健全落户城镇相关政策体系。户籍人口城镇化不仅要加快户籍制度改革，而且需要财政、金融、人社、住建、卫生、住房公积金等相关部门政策配套，形成政策合力。因此，要对运城全市涉及户籍人口城镇化的政策进行系统梳理，没有政策的要制定出台政策，如农村土地权益置换城镇户口、社保，无固定用工合同农民工缴纳公积金等；有政策的要尽快出台实施意见，如财政转移支付和土地规模与转移人口的“双挂钩”政策；政策落实有空档的要尽快制定实施细则，如建立社区集体户口等。

第二，完善落户城镇的监督检查机制。完善信息反馈机制，如热线电话、网上办公等平台，进一步畅通农民工落户诉求表达渠道。建立户籍人口城镇化率与政府部门绩效考核挂钩机制，明确权力清单，精简办事流程，对重点单位、重点窗口要不定期进行检查，对出现的不作为、乱作为问题严肃追究责任。

[1]《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建设》辅导读本[M].北京：人民出版社，2015.

[2]国务院办公厅印发《推动1亿非户籍人口在城市落户方案》[J].南风窗，2016（22）.

[3]陈炎兵.加快提高我国户籍人口城镇化率[J].红旗文稿，2015（23）.

[4]中共运城市委关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议[N].运城日报，2015-12-31.

责任编辑：徐芳

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1674-1676（2017）01-0024-03

运城市委党校课题组。执笔人：郝向耕（1963-），男，山西临猗人，中共运城市委党校副校长，教授，研究方向为社会学。课题组成员：郝向耕、王志刚、刘杰、李翔、苏娟芳、马红杰。