我国优势矿产资源立法保护之完善

李 杰

(天津市宝坻区人民检察院，天津 301800)

【法学纵横】

我国优势矿产资源立法保护之完善

李 杰

(天津市宝坻区人民检察院，天津 301800)

优势矿产资源是重要的自然资源，如果能够合理开发利用，将会转化为一个国家巨大的经济优势和竞争优势。我国《矿产资源法》修订在即，文章以完善我国优势矿产资源的立法保护为目的，深入分析我国优势矿产资源开发利用过程中存在的诸多问题以及当前立法不足，并且借鉴国外优势矿产资源法律保护的经验，提出完善优势矿产资源立法保护的建议。

矿产资源法；优势矿产资源；立法保护

一、引言

矿产资源作为重要的自然资源，是人类社会赖以生存和实现可持续发展的物质基础，它是一个国家工农业的血液和粮食，是国家宝贵的财富。而矿产资源属于非可再生资源，其储量是有限的，一旦供应中断，将会对经济社会和国家安全构成严重威胁。虽然目前世界已知的矿产有1600多种，但是仅有80多种能被广泛利用，因而实现对矿产资源的合理有效和可持续利用，关系到国家和人类的可持续发展。当前在我国，要发展社会主义市场经济和建设社会主义强国，完成“十八大”提出的实现中华民族伟大复兴的目标，必须重视矿产资源这一物质保障的合理开发和有效保护，因此，有必要不断制定和完善相关法律，而《矿产资源法》的修订就显得极为重要。

我国现行的《矿产资源法》颁布实施于1986年，1996年进行了修改，对我国矿产资源管理与矿业发展发挥了重要作用，但是随着社会主义市场经济体制的逐步建立等重大体制变革，改革越深入，对能源需求不断扩大，矿产资源的战略地位越来越重要。而《矿产资源法》中的一部分内容带有计划经济的色彩，不利于社会主义市场经济的发展，有些内容规定过于原则，实践中无法真正起到约束和规范作用，有些方面的立法空白无法调整矿产资源的管理出现的许多新情况、新问题，修改矿产资源法十分必要。

二、我国优势矿产资源及其开发利用中的问题

(一)优势矿产资源的界定

对于优势矿产资源，学术界目前并没有统一的界定，通常，优势矿产资源是指在一国或地区主权范围内，具备较大储量和较高品质的资源禀赋优质、产量和出口量占世界总产量和贸易量的较大比重、国际市场对其存在较高依存度的具有战略意义的矿产资源。[1]不同于战略矿产和急缺矿产，对优势矿产资源的界定主要是从经济利益角度进行，并且更多的是从一国的资源禀赋比较优势以及该矿产在国际贸易中所处的地位角度上着眼。按照上述定义,可以看出界定优势矿产资源有以下三个参考标准，一是资源丰富、储量巨大；二是品质高、质量优；三是产量较大，在世界出口贸易中占据重要地位。如果按照上述标准，我国的优势矿产资源包括钨、钛、锑、钼、稀土、锡等有色金属，菱镁矿、芒硝、石膏、石墨、硫、重晶石等非金属，以及煤等。[2]但是像煤这种丰富的矿产资源，我国已经开始进入大量进口的阶段，因此，今天已很难将其再作为我国的绝对优势矿产资源。

(二)优势矿产资源合理开发利用的重要性

一般来说，一国拥有的优势矿产资源在该国的矿产资源出口量中具有相当的份额，这就意味着，某一优势矿产有且对优势矿产的国际价格走向具有显著的导向作用，能够通过控制该种矿产的产量和出口量达到影响国际市场的目的，进而实现一定的政治、经济目标。而事实也证明，国际上没有一个国家在国民经济发展过程中对矿产资源的需求是完全自给自足的，都不同程度的需要进口别国的优势矿产资源。[3]虽然我国矿产资源丰富，但是根据国土资源部于2011年的报告，我国油气、铁、铜、铅、锌等对外依存度接近50%或超过50%，随着工业化、城镇化、农业现代化同步推进，资源需求还会刚性地增长。因此，如果我国的的优质矿产资源能够得到合理保护和利用，它们将发挥重大战略意义。首先，它可以转化为我国巨大的经济优势，增强我国的综合国力和国际竞争力。其次，优势矿产资源关系到我国的科技发展水平，以钨、锡、锑、钼和稀土为例，这些矿产资源被广泛应用于航空航天、电子设备制造等领域，属于产业结构中的高端产业层级，对国家的科技和经济发展具有关键的作用。[4]第三，我国优势矿产资源地区分布不均，对资源主产区的开发势必涉及到利益分配的问题，因此对优势矿产资源开发利用过程中巨额利润的分配关系到社会的稳定和团结。第四，由于优势矿产资源赋存条件的特殊性，在其开发利用过程中，矿山企业为追求经济利益，不顾及环境承载力，环境污染、生态破坏现象严重。因此，保障优势矿产资源开发利用的科学性和合理性对于生态环境保护至关重要。

(三)优势矿产资源的开发利用问题

一直以来，我国的优势矿产资源在开发和利用方面，并没有真正的实现其重要性，相反却存在许多问题。虽然经过20多年的治理整治，我国优势矿产资源合理开发利用取得了一定成就。2011年11月，中国矿业联合会会长、国土资源部部长、国家土地总督察徐绍史在中国矿业联合会第五次会员代表大会上说，“十一五”期间，全国查处违法违规案件15万起，关停非法开采、破坏环境或不具备安全生产条件矿山6万多家，违法违规案件下降37%，这些数据表明我国矿业发展总体有向好的势头，但是我们仍要看到我国优势矿产资源开发利用中的问题。例如，供需矛盾在加剧，我国油气、铁、铜等对外依存度已接近50%甚至超过50%，我国矿产品进出口已经占到进出口总额的近35%。与此同时，粗放浪费现象严重，我国资源总回收率和综合利用率仅为30%到35%。违法违规勘查、开采矿产资源反弹压力还比较大，采矿的环境问题仍然比较突出，矿山和地方利益纠纷时有发生。具体来讲，在整个开发利用中存在的问题主要表现在以下几个方面:

1.优势矿产资源尚未获得应有的重视，缺乏开发利用统一规划。优势矿产资源在国民经济发展中的特殊战略意义意味着对其开发和利用必须要符合国家利益，各级政府在出让本地区优势矿产资源的矿业权时必须进行充分调研和论证，依据法律规定作出决定。然而，长期以来，并没有一个完备的立法体系来明确优势矿产资源的特殊战略地位，规范我国的优势矿产资源和矿业秩序。另一方面，优势矿产资源的开发利用缺乏全局性的统筹规划，各地方各行其是，地方保护主义盛行，个别地区在利益驱动下争夺资源，超量开采和滥采现象严重，这些导致了优势矿产资源在国际上的优势地位受到削弱，国际竞争力下降。

2.行业准入门槛过低，优势矿产资源勘探开发秩序混乱。由于优势矿产资源的开发利用不同于一般的矿产资源，因此对勘探开发的矿山企业必须实行更为严格的市场准入制度。《矿产资源法》第十五条规定，设立矿山企业，必须符合国家规定的资质，但是这一规定过于原则，并未区分优势矿产资源和一般矿产资源在勘探开发利用制度上的区别，使得大量资质条件较差或一般的矿山企业较容易就获得了优势矿产资源的探矿权和采矿权，加剧了优势矿产资源勘探开发秩序的混乱。

3.优势矿产资源过度开采和出口，储量消耗过快。根据对有关数据的分析，近几年来，我国矿产资源勘探新增的储量落后于开采消耗的产量，开采增长赶不上消费增长。[5]对优势矿产资源而言，形势更为严峻，由于过量开采造成储量下降的现象非常突出，出现了优势矿产资源超负荷“运转”。即使我国优势矿产储量比较丰富，但长期处于超负荷状态，资源基础将难堪重负。以稀土为例，在2009年，我国以世界36%的储量生产了全球97%的稀土，虽然获取全球的经济利益，但是这是以牺牲长远利益为代价的。[6]长此以往，必将受制于人。

4.价格与珍贵稀缺资源背离，多年来严重低估。随着我国优势矿产资源的国际需求逐年递增，大量的矿山企业盲目压低价格，进行恶性竞争。20世纪90年代以来，稀土氧化物的国际价格连续走低，宝贵的稀土资源的价格被形容为“卖不出白菜价”。与之形成鲜明对比的是，十几年间，黄金和白银的价格呈4倍增长。直到2010年，在我国采取更为坚决的控制措施之后稀土的价格才出现大幅上扬的情况。[7]但是，优势矿产资源整体的价值仍未得到真正体现，国际国内的供求关系也未能得到真正反映。而这种对优势矿产资源的价格低估的结果是企业的外部成本由社会承担。

5.优势矿产资源开发利用技术水平不高，产业结构不合理。我国许多种类的矿产资源，尽管储量丰富，被广泛应用并且被大量出口到国外，但是由于目前我国矿产资源开发利用技术水平不高，长期以来出口都以初级加工产品为主，产品的附加值低，造成产业结构不合理，严重降低了优势矿产资源的经济价值。[8]一方面，我们将宝贵的资源廉价出口，另一方面，却又要高价购进深加工产品，如此恶性循环，我国的优势矿产资源难以转化为经济优势。

三、我国优势矿产资源的立法现状及问题

当前，我国理论界对于优势矿产资源的保护，并没有过多的研究和重视，这也反映在我国对于优势矿产资源的立法中。与其他领域的立法形成鲜明对比，优势矿产资源并没有特殊的法律专门保护，而具有较高效力的《矿产资源法》对于优势矿产资源也没有给予相应程度的保护，而是只作了原则性规定。这也就不难想象，为何实践中，会出现优势矿产资源的法律规定得不到具体执行，出现的诸多问题得不到有效解决的情况。总的来说，我国目前并没有一套完备的优势矿产资源的法律保护体系，具体而言，我国对优势矿产资源立法存在以下问题：

(一)现行《矿产资源法》缺乏对优势矿产资源的重点保护

到目前为止，我国调整矿产资源开发利用活动的最主要的法律就是《矿产资源法》。而该法仅在第十七条规定“国家对国家规划矿区、对国民经济具有重要价值的矿区和国家规定实行保护性开采的特定矿种，实行有计划的开采；未经国务院有关主管部门批准，任何单位和个人不得开采。”但是，从理论上看，该条并未明确指出优势矿产资源一词，虽然优势矿产资源对国民经济具有重要价值，也落入国家保护性开采范围，但是这些都无法真正引起人们对优势矿产资源的重视。另一方面，从实践来看，这一规定过于原则，在实践中很难得到切实有效地贯彻落实，一旦出现矛盾，也无法运用此规定有效解决。且该法是上世纪80年代制定，只在90年代修改过，因此许多法律条文仍带有计划经济的色彩，已不能适应新形势、新情况下国家对于优势矿产资源的重视。

(二)大量部门规章分散，效力层次较低

我国《矿产资源法》是目前唯一一部涉及优势矿产资源保护的矿产法，对于优势矿产资源保护，我国目前相关方面的政策多以通知和意见为主。这些通知和意见的效力难以和法律法规相比，且制定这些政策的部门之间也缺乏协调，使得执行起来困难重重。例如，国土资源部颁布的《关于对稀土等八种矿产暂颁发采矿许可证的通知》，原外贸部、国家经贸委等部门制定的《关于加强钨行业综合治理有关问题的通知》，这些规章虽然发挥了一定的作用，但是它们无法上升到国家法律法规的高度，而且在实施的过程中，各部门往往只重视自己的规定，而拒绝或者难以协调和合作施行，因而实践中很难得到统一执行。[9]

(三)缺乏专门的保护优势矿产资源的法律

目前，我国还没有一部专门为保护优势矿产资源而制定的法律，这与其他领域有多层次、多位阶的制定法形成鲜明对比，同时，这一立法缺陷与我国优势矿产资源的特殊战略地位不相符。在实践中造成的结果是，在某些特殊情形出现时，作为一般法的《矿产资源法》无法适用，相关规章使得很多优势矿产资源的特殊利用问题无法得到解决。因此，有必要制定专门法律，对优势矿产资源保护的特殊方面加以规定。要以一部先进的《矿产资源法》统领我国优势矿产资源保障法律体系的建构，在修改现行《矿产资源法》的基础上，制定与之相适应的保障优势矿产资源的法律法规，构建属于我国的优势矿产资源保障法律体系。

四、国外优势矿产资源保护对我国的启示

自20世纪60年代以来，特别是可持续发展这一概念提出之后，资源的合理利用和保护问题，尤其是有限而又不可再生的优势矿产资源的合理开发利用和保护问题，已为世界各国所普遍关注。由于经济发展水平和矿产资源储量的不同，世界各国对优势矿产资源的开发和保护在立法上存在着差异，主要有三种类型：

(一)矿产资源丰富的国家的法律法规

此类型国家主要有加拿大，澳大利亚，南非和印度等。在这些国家，矿业已成为其基础产业。[10]虽然他们不会通过制定严格的环境保护法或其他法规来限制矿业开发，但是也逐渐意识到资源和环境保护的重要性，因而制订了规范矿产资源开发利用和保护环境的法律法规。以加拿大为例，通过立法规定矿产资源和矿产企业由联邦和各省自然资源部管理，联邦政府拥有优势矿产资源的管理权，各省政府拥有本省矿产资源的所有权和管理权。[11]这些矿产资源大国，通过制定相应法律法规，在促进矿业发展的同时，实现对矿产资源和环境的双重保护。

(二)西方主要发达国家的特殊政策措施

这一类型的国家矿产资源立法较早，且由于其经济发展和生产水平较高，现阶段倾向于保护本国的矿产资源，因此不限于国内开发，开始在全球寻找开发矿产资源。这样一方面可以保护本国矿产资源，解决可能面临的本国资源短缺和经济发展的需要；另一方面，可以减少本国环境污染，维护本国生态环境。以美国为例，为了适应不同时期社会经济发展的需要，合理开发和利用优势矿产资源，美国国会先后通过了多部矿产资源保护的法律法规，由单纯鼓励开发的“自由进入”政策，转变为鼓励资源保护、控制开发速度的租借政策。[12]虽然没有专门的保护优势矿产资源的法规，但是相关法律和政策在无形中发挥了保护优势矿产资源的作用。

(三)经济体制转型国家的特殊立法保护

这些国家逐步实现了从计划经济向市场经济的转型，在资源保护方面，有严格的法律法规来保护本国的利益。以俄罗斯为例，自20世纪90年代以来，俄罗斯相继制定了《地下资源法》、《石油天然气法》、《贵金属和宝石法》等与优势矿产资源开发和保护有关的法律。此外，为加强联邦政府对优势矿产资源的控制力度，明确划分了各级行政主体各自的职责和权限，以避免越权行为和重复审批，减少纠纷。正是由于矿产资源开发利用领域主体的多元性，使得俄罗斯对优势矿产资源的保护和开发利用，采取强制性方法和选择性方法并举。

如上所述，美国、俄罗斯等许多国家从本国矿产资源保护和利用的实际出发，针对优势矿产资源，在完善矿产资源法和矿业法的基础上，制订了具体的法规。我们国家虽然在1986年颁布了《矿产资源法》，并在1996年完成了修订，但是对于优势矿产资源开发利用和保护的规定过于原则，已不适应当前形式的需要，有必要建立一套完善可行的优势矿产资源保护和合理利用的法律体系。

五、完善优势矿产资源立法保护的建议

前文已经提及，要实现优势矿产资源的保护，必须要建立一套完备的的优势矿产资源开发利用和保护的法律体系，在对优势矿产资源进行专门立法的同时，还要通过修改现行的《矿产资源法》来明确优势矿产资源的战略地位，以《矿产资源法》作为优势矿产资源保护的基本法，统率全局，协调相关法律法规。因此，在《矿产资源法》的修订中应该通过以下方面完善优势矿产资源的立法保护：

(一)明确优势矿产资源的特殊战略地位

《矿产资源法》作为我国的矿产资源法律体系中的基本法，是实现优势矿产资源保护的精神原则和指导，因此通过修订《矿产资源法》，明确优势矿产资源的战略地位，不仅有利于专门法律法规的制定工作，而且也有利于实践中的具体法律制度的执行。优势矿产资源不仅在国内工业、军事和航空领域具有重要价值，而且其出口比重在国际上占重要地位，因而必须重视优势矿产资源的价值，赋予其关系国家政治、经济安全的战略地位。要实现这一目标，就要在《矿产资源法》中明确钨、锡、锑、钼和稀土等矿产资源不同于其他一般矿产资源的战略地位，承认其开发与利用对于我国的国家利益与民族利益有着重大的影响，因此在立法中要规定更为严格和特殊的优势矿产资源开发手段，严肃整顿优势矿产资源开发利用市场，将对其的保护提升到国家安全的战略全局上加以认识，并以此为基础制定相应的政策措施和法律法规。

(二)加大优势矿产资源的税赋征收比例

税收政策是国家进行宏观调控的重要杠杆，是国家实现资源优化配置和经济健康发展的重要方式。我国目前在优势矿产资源开发利用中暴露的许多问题，归根结底就是经济政策不合理，特别是税收起征点过低所造成的，因此在《矿产资源法》的修订中，应该强调对优势矿产资源征收比一般矿产资源相对较高的税费，对不同种类的优势矿产资源，按照其经济对其依存程度以及当前储存量，征收不同程度的税费。同时，对于出口国外的优势矿产，也要设定较高的税收起征点，从而改变优势矿产资源在国际出口中价格被低估的现状。[13]这一措施，既可以引起其勘探开发企业的重视，使相关企业和个人意识到其真正的价值，又可以有效制止其被低价出售的现状，把资源优势真正转化为经济优势，实现税收对优势矿产资源的优化配置。

(三)提高优势矿产资源开发准入门槛

虽然通过限制及停发优势矿产资源的勘查开发许可证等措施可以控制其开采总量，但这只是权宜之计，并不能达到长期治理的效果，因为对矿产资源的保护，并不是意味着要停止开采。因此，更为实际有效的方法是在立法中对于优势矿产资源规定更为严格的准入标准，明确规定技术、管理甚至是管理者的素质等各方面的要求。例如，在技术标准上，可以要求开发利用企业要有矿产资源深加工的能力，达到资源转化率，确保优势矿产资源的保值增值；对企业的资金规模和治理水平设定准入标准，对资金规模低于1000万元以下的企业，要严格控制其进入；对于管理者的素质，通过管理者登记及办法资格证书的方式限制不具备资格的管理者进入矿业企业。另外，可以规定准入企业要具备较高的矿山环境保护技术水平和治理恢复水平。通过这一系列审批程序和标准，将不符合要求的企业排除在优势矿产资源开发利用之外。[14]通过这一方式，将使矿产资源企业的整体环境，矿产资源企业的开发秩序得以规范。

(四)鼓励并提高矿产资源开采和开发利用技术

我国的矿产资源虽然储量丰富，出口量比重较大，但是并未真正实现资源优势向经济优势的转化，究其原因，是由于长期以来，我国的矿产资源勘探开发技术落后，产品深加工技术不过关，产品的附加值不高。[15]因此，在修订《矿产资源法》时，要删除以下方面：从原则上规定，鼓励资源开采技术的研发和创新；具体规定，在开发利用方面，要加大技术改进力度，努力提高煤、稀土等矿产资源的加工技术水平，以生产出更多高附加值产品；明确设定鼓励措施，通过资金或者技术支持，扩大优势矿产资源的高科技利用，从而实现矿产企业结构的升级改造。

总之，在坚持可持续发展的今天，实现对资源的合理和有效利用是重要的一环。由于优势矿产资源在国家经济和安全中的特殊战略地位，以及其利用现状的反思，完善优势矿产资源的立法保护迫在眉睫。因此，在本次即将进行的《矿产资源法》修改中，除了对不适应当前需要的规定予以废除，对于仍然适应的规定进行完善外，要重视对优势矿产资源的保护，填补相关方面的立法空白。在此基础上，要想切实保护我国的优势矿资源，使其得到更加科学合理的开发和利用，最行之有效的办法就是制定一部专门的保护优势矿产资源的法律，运用法律手段强制推行各项保障制度，从而真正把我国的矿产资源优势转化为强大的经济优势，实现中国的可持续发展和中华民族的伟大复兴。

[1]贾志强.关于我国优势矿产、劣势矿产经济政策的初步认识[J].资源产业，2011(5).

[2][14]赵京燕.把资源优势转化为经济优势[N].中国矿报，2007-03-06.

[3][6][8]袁国贤,董海侠.我国优势矿产资源开发利用方面存在的问题和对策[J].黑龙江对外经贸，2009(4).

[4][9]张 赫.我国优势矿产资源保障立法研究[M].北京：中国政法大学出版社，2011.

[5]陈 正，蒋 峥.中亚五国优势矿产资源分布及开发现状[J].中国地质经济，2012(5).

[7]杨逢春.我国矿业企业“走出去”所遇到的问题和对策[J].中国国土资源经济，2012(5).

[10][11]兰和平.国外优势矿产资源保护策略对我国的启示[J].中国矿业，2011(20).

[12]马洪云，汪安佑.发达国家矿业城市经济转型模式研究[J].中国国土资源经济,2006(5).

[13]李新玉.山东省优势矿产资源合理开发研究[J].中国地质矿产经济，2002(6).

[15]杨子健.加快建立我国优势矿产资源储备[J].宏观经济管理，2008(1).

(责任编辑：张建萍)

Perfection of Legislation Protection of Superior Mineral Resources in China

LI Jie

(BaodiDistrictPeople’sProcuratorate,Tianjin301800,China)

Superior mineral resources are important natural resources and will be transformed into a country's huge economic and competitive advantage under a reasonable development and utilization. China’s "Mineral Resources Law" will be revised soon.In order to improve legislation protection of superior mineral resources in China, the author makes a depth analysis on the many problems in the development and utilization of superior mineral resources in China and the deficiency of current legislation, draws lessons from the experience of the legal protection of foreign superior mineral resources, and puts forward the suggestions on the perfection of legislation protection of superior mineral resources.

Mineral Resources Law; superior mineral resources; legislation perfection

2016-12-12

李 杰(1990-)，男，山东东营人，天津市宝坻区人民检察院法律政策研究室助理检察员。

DF462

A

1672-1500(2017)01-0023-05