我国特邀调解制度研究

孙建荣，毕海东

(1.燕山大学 文法学院，河北 秦皇岛 066000； 2.秦皇岛市山海关区人民检察院，河北 秦皇岛 066200)

【法学纵横】

我国特邀调解制度研究

孙建荣1，毕海东2

(1.燕山大学 文法学院，河北 秦皇岛 066000； 2.秦皇岛市山海关区人民检察院，河北 秦皇岛 066200)

特邀调解作为一种非诉讼纠纷解决方式，其制度的建立对整合社会资源、分流纠纷、减轻人民法院负担具有非常重要的作用，同时也可节约当事人的维权成本，最终有助于多元纠纷解决机制的建立。目前,特邀调解制度在司法实践中发挥着无可替代的作用，但是还存在着一些问题。如，特邀调解制度的保障机制不健全、适用的案件范围不明确、一些虚假调解问题的出现等，为了促进特邀调解制度的发展，应从问题出发对特邀调解制度进行完善，包括健全保障机制、明确案件范围、规制虚假调解等。

多元纠纷解决机制；特邀调解制度；非诉讼纠纷解决方式

近年来为了更好地化解社会矛盾和纠纷，我国各级人民法院致力于健全多元化纠纷解决机制，加强诉讼与非诉讼纠纷解决方式的有效衔接，而人民法院的特邀调解作为非诉讼纠纷解决方式之一，备受关注。2012年最高人民法院印发的《关于扩大诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制改革试点总体方案》中,决定在全国42家法院开展特邀调解试点工作。目前，为了将该项工作在全国法院系统内推广，最高院又出台专门的法规,即《最高人民法院关于人民法院特邀调解的规定》，以更好的规范特邀调解工作。基于此,本文将研究现阶段的特邀调解制度现状和存在的问题，以期推动特邀调解制度的完善和发展，使其在化解社会矛盾中发挥应有作用，满足人民群众多元化的司法需求。

一、特邀调解制度概述

(一)特邀调解制度含义

我国的特邀调解制度类似于美国、日本等国家的法院附设调解制度(Court-annexed Mediation)，它是指人民法院吸纳符合条件的人民调解、行政调解、商事调解、行业调解等调解组织或者个人成为特邀调解组织或者特邀调解员，接受人民法院立案前委派或者立案后委托依法进行调解，促使当事人在平等协商基础上达成调解协议、解决纠纷的一种调解活动。我国自2012年开展特邀调解试点工作以来，到2015年全国法院共吸纳特邀调解组织有32912个，特邀调解员有104516人，随着特邀调解组织和特邀调解员的不断发展壮大，特邀调解制度在解决纠纷过程中日益发挥着举足轻重的作用。

(二)特邀调解制度建立的背景

1.社会矛盾和纠纷呈现出主体和内容多样化、成因复杂化的特点。波斯纳大法官曾说过，当一个问题因其涉及错综复杂的相互关联或互动而变得困难时，这就是复杂。换言之，这是一个有关系统整体的而不是某单个的问题。当前，我国社会处于转型期，政治体制转型、经济体制转轨、社会结构调整、文化价值重构等多重发展目标摆在中国面前。这些多重目标的交叉使得各种社会利益结构出现重新分化和组合，这就必然存在大量利益冲撞和利益博弈，而这些复杂的利益问题造成了大量新型社会矛盾问题的出现，基于此有较多学者认为社会转型致使中国正处在社会矛盾的凸显期。

目前，劳动争议纠纷、经营者与消费者纠纷、婚姻家庭纠纷、征地拆迁补偿纠纷、物业管理纠纷、环境纠纷等被认为是现阶段易发的社会纠纷。上述纠纷无论是矛盾纠纷的主体，还是矛盾纠纷的性质、形式、过程及社会影响都具有多元化的特征和趋势。此时仅靠单一的、固定的法律途径可能难以应对多种多样的矛盾纠纷，或者说法律途径并不是最佳的纠纷解决途径。例如，对于家庭、邻里之间的纠纷而言，诉讼途径可能会导致双方关系的破裂等。因此，社会主体开始需求纠纷解决方式多样性，迫切希望建立多元动态的矛盾纠纷化解机制。

2.民事案件数量逐年上升，法院面临办案压力。当前人民法院受理案件持续增长，2015年全国法院(指地方各级人民法院、军事法院等专门人民法院)新收各类案件17659861件，其中新收民商事一审、二审、再审案件11044739件，占案件总数的62.5%。尤其是人民法院全面实行立案登记制后，从2015年5月1日至2015年5月31日，全国各级法院共登记立案113.27万件，与去年同期的87.4万件相比，增长了29%。从上述数据可知，人民法院的受理案件数量在持续不断地增多，人民法院正面临着巨大的办案压力，有限的司法资源将不堪重负。此时，法院系统需要寻求能够利用司法以外的资源化解矛盾纠纷，且可以有效地分流案件的纠纷解决方式。

(三)特邀调解制度建立的价值意义

1.特邀调解为解决纠纷开辟了新的路径，有助于多元纠纷解决机制的建立。鲍曼认为，在高度复杂性和高度不确定性条件下，要具有灵活性，即能够迅速地改变轨道，立即适应变化了的环境的能力，永远都不受根深蒂固的习惯束缚。面对社会矛盾和纠纷的主体和内容多样化、成因复杂化的特点，特邀调解作为非诉纠纷解决途径应运而生，其可以与诉讼解决方式进行有效的衔接，弥补诉讼解决方式的单一性和不足之处，为人民群众解决纠纷开辟新的途径，满足人民群众多元化的纠纷解决需求。当然特邀调解作为人民调解的一种新形式,它附设在人民法院内,这使得该人民调解组织的权威性提高,从而提高人民调解的成功率。

2.特邀调解制度将整合社会资源、分流纠纷，减轻人民法院负担。特邀调解制度将人民调解组织、行政调解组织、商事调解组织、行业调解组织或者其他具有调解职能的组织，以及人大代表、专家学者、律师及法律工作者、退休法官等具备调解能力的公民等社会解纷资源有效地整合到该制度内，使他们在该制度内发挥自身专业优势，以促进纠纷的有效解决。在该制度下人民法院将适宜的案件引入特邀调解程序中，在诉前委派或者诉中委托特邀调解员和特邀调解组织对案件进行调解，对形成的调解协议进行司法确认等。如此一来，就可以帮助法院分流和化解部分纠纷，有效地减轻法院的办案压力。

3.特邀调解制度将节约当事人的维权成本。正义是任何制度的首要价值,而正义的第二种含义是效率,即迟来的正义为非正义。“面对着现代化社会中权利救济大众化的要求的趋势,缺少成本意识的司法制度更容易产生功能不全的问题”。从特邀调解的实践来看，它减轻了当事人的维权成本。首先，特邀调解程序较为便捷，调解规定的期限较短，可以为双方当事人节约大量的诉讼时间，使双方的争议在短时间内得以解决。如我国法律中明确规定，除非双方当事人同意延长调解期限，否则人民法院委派调解的案件，调解期限限制在30日内。人民法院委托调解的案件，适用普通程序的调解期限为15日，适用简易程序的调解期限为7日。其次，特邀调解程序为双方当事人节约一定的诉讼成本。最后，相对诉讼必须争出输赢和高低对错，调解可以通过平等协商，以达成双方共赢的调解协议，符合我国传统“以和为贵”的理念。

二、特邀调解制度取得的成绩及存在的问题

(一)特邀调解制度取得的成绩

我国自2012年开展特邀调解的试点工作以来，特邀调解工作取得了一定的进展，特邀调解制度也得到了完善和发展。主要表现在以下几个方面，首先，一些法院已建立特邀调解员和特邀调解组织的名册制度，为特邀调解工作的开展提供条件。特邀调解组织和特邀调解员名册制度，是指法院按照一定标准经过筛选、选拔等方式，确定一些调解组织和调解员承担法院委派或委托调解工作，并将他们的基本信息和专业所长记录在册的制度。目前山西省朔州市怀仁县人民法院、马鞍山市花山区人民法院、厦门市中级人民法院、义乌市人民法院等已建立该名册制度。该制度建立后，人民法院对其特邀调解人员开展针对性的培训和指导，使其能够开展高质量的调解工作。双方当事人也可以查询该名册信息，并根据名册信息协商确定双方均认可的特邀调解员，而这将是特邀调解工作成功开展的第一步。其次，各地法院的特邀调解员和特邀调解组织在解决纠纷、分流案件中发挥着积极的作用，在一定程度上缓解了法院的办案压力。自特邀调解制度建立后，各地法院的特邀调解员和特邀调解组织积极地参与纠纷的解决，为双方当事人节省了诉讼时间和诉讼成本，为人民法院分流了部分案件，切实地减轻了法院的工作压力，在社会上取得良好的效果。以山西省朔州市怀仁县法院为例，该院自实行特邀调解制度以来，在2014年共委派调解各类案件2186件，成功调解2165件，调解成功率为99%，移转到法院形成诉讼的21件，仅占1%。共委托调解各类案件38件，有35件成功调解，调解成功率为92%，将大量矛盾纠纷化解在法院法庭之外，在方便双方当事人的同时，也使得法院受益颇多。

(二)特邀调解制度存在的问题

霍姆斯曾说，要想改进，第一步就是要看看摆在面前的事实。因此，为了特邀调解制度更好的运行，我们在看到特邀调解制度取得一定成果的同时，也要看到其存在的一些问题和不完善之处，主要表现在以下几个方面。

1.特邀调解制度的保障机制不健全。目前，特邀调解人员和特邀调解组织大都是兼职从事调解工作，他们从事该工作主要是出于自身的积极性和社会责任感。没有相应的收入和经费保障，也没有相应的工作评价机制和激励机制，制度保障存在欠缺。长此以往下去，将会影响特邀调解人员的工作积极性。如山西省朔州市怀仁县人民法院在总结工作经验时曾说，该院选任的特邀调解组织和特邀调解员的费用无专项资金保证，加之调解员兼职过多，事务缠身，对委派或委托调解积极性不高。北京市海淀区人民法院立案庭在调研时也认为，开展诉前调解工作经费保障不足，各调解组织开展此项工作多属于公益性质，法院亦无相关经费列支，影响调解人员积极性。综上特邀调解经费保障等机制的建立，对于调动特邀调解人员的积极性、促进特邀调解制度的发展十分的重要。

2.特邀调解的案件范围不明确。目前，我国法律上并未明确的规定特邀调解的案件范围，在《最高人民法院关于人民法院特邀调解的规定》的第三条中规定，“对适宜调解的纠纷，指导当事人选择名册中的调解组织或者调解员先行调解”。该条文指出，对适宜调解的纠纷可以先行调解，但是，却没有明确说明什么样的纠纷是适宜调解的纠纷。特邀调解制度正处于探索和完善阶段，应明确其适用范围。在特邀调解范围不明确的情况下，可能出现随意扩大其适用范围的现象，造成特邀调解制度的滥用。也可能出现对其适用范围做过多的限制，使其在实际中不能很好的发挥作用。因此，为了维护当事人的合法利益，应明确特邀调解的适用范围。

3.虚假调解问题的出现。虚假调解是指在民事案件中，双方当事人以损害案外人利益或公共利益为目的，相互串通，虚构民事法律关系或法律事实，通过合法的调解程序，促使法院作出错误调解书的行为，属于虚假诉讼的行为方式之一。在委派和委托调解过程中，可能会出现虚假调解问题，其产生的原因主要包括以下几点。首先，调解制度与审判活动相比，调解的优势在于成本低、速度快、易履行，然而正是由于调解制度具有启动灵活、程序简便、成本低廉的特点，使得特邀调解制度在实践运行中具有很大的随意性，这就为虚假调解的发生提供了空间。其次，我国法律上对虚假调解行为的惩戒力度欠缺，使得一些虚假调解行为人宁愿选择铤而走险，以追求非正当利益。再次，特邀调解人员的素质不高，法律知识水平有限，未注意到调解过程中的瑕疵，对虚假调解问题重视不足等，也给虚假调解双方当事人留下可乘之机。最后，虚假调解的监督机制不健全。一方面，人民法院内部对虚假调解的监督审查不严，如根据有关调查研究，一些虚假调解案件的发生，与法官对调解协议中证据和事实审查不严有很大的关系。另一方面，人民检察院在对虚假调解的检察监督中没有切实地发挥作用，存在着检察监督缺位问题。

三、完善特邀调解制度的建议

(一)建立完善的特邀调解经费保障制度

国家在纠纷解决方面投入的资源总是有限的，社会为解决纠纷付出的成本总要受效率原则的约束，推进特邀调解工作，必须从国家财政支持的角度，构建国家为主、社会支持的“特邀调解”经费保障机制。最高人民法院在关于特邀调解的规定中也明确的表示，人民法院可以向有关部门申请特邀调解专项经费。因此，人民法院在完善特邀调解制度过程中应逐渐建立经费保障制度。经费保障是特邀调解制度得以持续发展的物质基础。经费应由财政部门统一拨付，实行专人管理，进行专款专用，包括给予特邀调解组织和调解员调解的案件一定的经济补偿，例如，调解员的误工补助、交通补助等。在财政拨款的同时，还可以探索特邀调解组织的市场化运作。特邀调解组织在经过相关部门批准后，可以收取一定的调解服务费用，来支持调解组织的正常运作。

(二)明确特邀调解的案件范围

从根本上说，法院调解因其不同于判决而具有一定的灵活性，牺牲调解的部分灵活性而使其走向程序化、制度化在一定程度上可以防范虚假调解行为。如法律上明确特邀调解的案件范围等。当然在确定适用法院附设调解程序的案件范围时，需要考虑案件性质、案件双方当事人之间的关系、案件双方当事人的经济状况、案件所涉及的金额大小、争议事项的复杂程度等。目前，一些法院在司法实践中，以列举的方式明确了诉前调解的案件范围。以珠海市斗门区为例，在《珠海市斗门区人民法院诉前调解工作规程(试行)》中，明确地规定了适宜诉前调解的8类案件范围，如非财产型民商事案件和标的为10万元以下的财产型民商事案件，包括婚姻、赡养、抚养、收养等婚姻家庭纠纷和继承纠纷，道路交通事故、医疗损害等人身损害赔偿纠纷等，除此之外，该规定中也明确地规定了9类不适宜诉前调解的案件范围。其次，我国台湾地区将特邀调解的案件范围分为强制适用、任意适用、禁止适用三类。据此我们在明确特邀调解的案件范围时，可以借鉴我国斗门法院和台湾地区的经验，并将二者结合，将特邀调解的案件范围分为三类：强制适用、任意适用、禁止适用，并在每类下面列举主要的案件类型，给各地法院司法实践提供参考。

(三)加强对虚假调解的惩戒力度，防范虚假调解行为

针对当事人的虚假调解行为，如何对这种行为进行防范与规制受到了理论界和实务界的高度关注。如上文所述，我国法律上对虚假调解行为的惩戒力度欠缺，使得一些虚假调解行为人认为进行虚假调解行为的诉讼成本低于获取的非正当利益，为了追求非正当利益，他们宁愿选择铤而走险进行虚假调解。因此，法律上应加强对虚假调解行为人的惩戒力度，提高虚假调解行为人的诉讼成本。一方面，民事上提高对虚假调解行为人的处罚标准。另一方面，对于虚假行为人出现伪造、毁灭重要证据，或者指使、贿买他人做伪证等行为，且情节较重、性质较恶劣的，应当加大刑事惩罚措施。

(四)各方主体建构虚假调解案件的协同监督机制

协同效应是指在繁杂的大系统内，各子系统相互协作，使整个系统发挥出大于各个子系统单独作用之和，从而使整个系统形成统一作用。在社会领域，所谓协同就是各方为了实现共同目标而彼此相互配合的一种联合行动方式。虚假调解案件双方当事人之间相互串通，该类案件隐藏的较深，较为复杂，难以识别，此时需要多方主体之间进行合作，构建虚假调解案件的协同监督机制，使整个监督机制在预防虚假调解案件中发挥1+1>2的作用，以有效地防范虚假调解问题。在该合作机制内，首当其冲的应是人民法院加强对此类虚假调解案件的监督力度。对于法院而言，虚假调解的出现不仅损害了司法的公正性，同时也严重损害了司法权威。因此，人法院应增强责任意识，在审查调解协议时应坚持书面和庭审相结合的审查原则，并从事实和证据两方面对调解协议予以审查，以甄别和防范虚假调解案件。其次是特邀调解人员应加大监督力度，警惕虚假调解案件。特邀调解人员参与整个调解过程，了解基本案件情况，因此其应在防范虚假调解中发挥作用。人民法院应加强对特邀调解人员的职业培训，使其了解虚假调解案件的特点等，并在参与整个调解过程中能够保持足够地警惕，在发现该类案件时及时中止调解，并向人民法院或者特邀调解组织报告。 最后，人民检察院应发挥对虚假调解案件的民事检察监督作用。2012年新修改的《民事诉讼法》将法院的调解书列入了检察监督的范围。根据《刑事诉讼法》第二百零八条的规定，“人民检察院应当采用抗诉或者检察建议的方式对损害国家利益、社会公共利益的发生法律效力的调解书实施监督”。从上述法律规定中可以看出，对调解书实施检察监督是检察机关面临的新任务，检察机关应切实发挥检察监督作用，防范虚假调解行为。在现有法律框架内，人民检察院可以进行事中监督和事后监督、抗诉和检察建议相结合的检察监督方式等，并与人民法院展开积极地沟通合作，共同制止虚假调解行为，从而使特邀调解制度在司法实践中能够充分发挥积极作用。

四、结语

在社会矛盾多样化、复杂化的大背景下，特邀调解制度的建立将有助于多元纠纷解决机制的建立，帮助人民群众化解矛盾，并减轻人民法院的案件压力。当然特邀调解制度正处于发展阶段，需要在实践中不断针对其问题进行完善，如根据实践中案件情况的变化对特邀调解的案件范围进行动态地调整等。针对虚假调解问题，鼓励推动国家出台专门的法规对此进行规制等。唯有如此，特邀调解制度才能在多元化纠纷解决机制下高效地运作。

(责任编辑：李麦娣)

2016-12-03

孙建荣(1991-)，女，河北省唐山市人，燕山大学文法学院2015级诉讼法学专业硕士研究生； 毕海东(1971-)，男，河北省唐山市人，秦皇岛市山海关区人民检察院党组书记，检察长。

DF714

A

1672-1500(2017)01-0008-04