利益分化调节的社会政策之维

2017-04-11张世青

社会政策研究 2017年4期

张世青

一、当前中国利益分化的基本表征

中华人民共和国成立以来，全国的利益分化大致经历了这一过程：由计划经济时期的利益相对均等化到市场经济时期的利益严重分化。具体而言，计划经济时期，由于中国形成了一种总体性的社会结构，国家几乎垄断了所有的资源，并对各种资源统一分配（孙立平，1994），在这种社会结构下，社会成员间的利益分化程度并不严重。据世界银行的测算，1978年之前，中国的基尼系数为0.16，处于绝对公平水平。当然，这一时期带有普遍贫困的特性。改革开放以来，中国的社会结构发生了巨大变迁，地区之间、城乡之间、阶层之间的社会异质性不断增加，并致使利益分化的程度在扩大，具体有如下体现：

一是贫富差距一直处于高位运行状态。全国性质的贫富分化可通过基尼系数来理解。国家统计局2013年1月公布的数据显示：2003年的基尼系数为0.479，2004年为0.473，2005年为0.485，2006年为0.487，2007年为0.484，2008年为0.491，2009年为0.490，2010年为0.481，2011年为0.477，2012年为0.474。尽管基尼系数有回落现象，但是依然高于国际上通行的0.4的警戒线。这说明，防止贫富分化加剧、实现共同富裕依然面临严峻挑战。

二是城乡之间的收入差距依然严重。城乡间的收入差距一直是中国二元社会最显著的特征。依据国家统计局的数据，2005～2012年间，城镇居民家庭人均可支配收入分别为：10493元、11760元、13786元、15781元、17175元、19109元、21810元、24568元；同时期的农村居民家庭人均可支配收入分别是：3255元、3587元、4140元、4761元、5153元、5919元、6977元、7917元。据此计算，城乡居民的人均可支配收入比例均在3倍以上。国际上普遍接受的城乡居民收入差距之比为1.5倍，发展中国家的贫富差距也多在1.7倍（汤梦玲，2011）。可见，中国的城乡收入差距分化异常严重。

三是地区之间的收入水平差距明显。因地理环境、经济基础、自然资源等方面的差异以及国家对不同地区采取异质化的发展战略，地区间的收入水平差距较大。据测算，1978年中国东北和东部人均GDP为488元/人，中西部人均GDP为271元/人，两者的差距比例为1.8倍，差距数为217元/人。2009年，东北和东部人均GDP提高到39024元/人，中西部人均GDP提高到19031元/人，二者的差距比例为2.05倍，差距数为19993元/人。世界发达国家区域差距一般为1.2倍左右，发展中国家区域差距为1.4倍左右（汤梦玲，2011）。由是观之，中国区域之间收入差距依然很大，且收入差距并没有得到根本解决。

四是行业之间存在着显著的收入分化。行业间的收入差距主要体现在垄断性行业上，而这些行业多为行政垄断。根据经济学家王小鲁（2007）的测算，2005年，石油、金融、保险、电力、电信、烟草、水电气供应等垄断性行业共有职工833万人，不到全国职工总数的8%，但平均工资和工资外收入总额估算高达1.07万亿元，相当于当年全国职工工资总额的55%，多出全国职工平均工资水平的部分约9200亿元。根据国家统计局2014年公布的数据，2013年，人均年薪（99659元）最高的行业仍然是金融业，是人均年薪最低行业农林牧渔业(25820元)的将近四倍。这一事实表明，经过十余年的收入分配改革，由行政垄断造成的行业收入差距问题没有得到根本控制。

上述利益分化的形成与当下我国的初次收入分配制度、市场竞争机制有很大关联，也和第二次分配制度不够完善相关。实践表明，适度的利益分化在一定时期有助于激发劳动者的创造潜能，也符合市场经济的运行规律。但是，各种排斥性的、歧视性的社会制度会造成持续性的利益分化，而不合理的利益分化须加以调节。当前我国主要采取规范垄断收入、打击非法收入、提高中低收入者的收入等经济政策调节利益分化。在这种情势下，国家可以转变利益分化的治理理念，采取社会政策这一重要的二次分配手段。

二、利益分化的调节需要公正的社会政策

社会政策创始人瓦格纳认为，社会政策是“运用立法和行政手段，以争取公平为目的，清除分配过程中的各种弊害的国家政策”（曾繁正，2010:165）。从这个界定看，社会政策是国家为了解决初始分配导致的利益分化问题，通过对弱势群体、落后地区的资源或收入的转移支付，从而实现公平、公正的社会发展目标而采取的一系列公共政策。西方发达国家一直使用社会政策调节因第一次分配所导致的收入差距。研究表明，1980～2000年间，践行社会民主主义福利国家模式的瑞典，社会保障对基尼系数调节的贡献率高达82.5%，税收政策的贡献率则为17.5%；同一时期，即便是实行自由主义福利国家模式的美国，社会保障对基尼系数调节的贡献率也达到了55.3%，高于税收政策的44.7%（陶继坤，2010）。由此可见，西方国家在调节收入分配差距方面，社会政策比经济政策的再分配作用更为明显。

中国政府也通过实施相关的社会政策调节收入分配差距，尤其是近些年来更是加大了民生建设、社会建设的投资力度。王延中、龙玉其（2013）指出，我国通过最低收入保障、养老保障、医疗保障、失业保障、教育保障等社会政策加大了对低收入地区和贫困人口的转移支付，“在调节收入分配中发挥了一定的作用”。但是，通过社会政策实现降低收入差距的预期目标还受到宏观因素的影响。如邓大松等（2013）以北京、天津、浙江、江苏等东部15个省市为例，发现“社会保障转移支付拉大了东部农村地区居民之间的收入差距，对东部城市居民收入分配调节作用不明显，相对缩小了东部城乡居民之间收入分配差距，但是对整个东部地区收入不平等的贡献率在提高”。究其原因，邓大松认为，区域间经济发展水平的差异以及城乡社会保障制度的不完善造成了农村居民的社会保障待遇产生了受损。

由上可见，并不是所有的社会政策都能有效地缩小地区之间、城乡之间的利益分化，有时反而会再次拉大收入差距。以养老金双轨制为例，在养老保险双轨制时期，机关事业单位的养老保险替代率一般为75%，企业退休人员自2007年至2014年一直低于50%（郑秉文，2015）。在初次分配中，企业与机关事业单位的工资性收入本来就存在差别，通过养老保险的再分配，不是缩小了收入差距，反而拉大了差距。为解决养老金双轨制公平性缺失的问题，2015年国家实施了养老金双轨制的并轨改革，这是迈向实现公平养老保险制度的重要一步。在并轨过程中，机关事业单位参照企业年金的做法，增加了职业年金这一项。与此相照，城乡居民并没有职业年金，且绝大多数城镇职工也没有企业年金。这就意味着，如果城乡居民以及企业退休人员的养老金水平不能大幅提高，那么机关事业单位与城乡居民及企业退休职工的养老金待遇仍将难以缩小。

三、公正社会政策所具备的品格

为治理不合理的利益分化问题，国家需要制定公正的社会政策。对何为公正的社会政策，学界并没有统一的认识。关信平（2013）认为，社会政策的公平性“是从社会公平的角度对社会政策进行的评价，即一个国家或地区社会政策符合主流社会公平观的程度，它体现在社会政策总体水平的合理性和社会政策行动中公共资源分配的合理性两个层面”。这一观点有助于理解何为公正的社会政策，如遵循公共资源总量和分配的合理性。笔者认为，对公正社会政策的理解可从其应当具备的品格来认识。

1. 公正的社会政策意味着正义

通常而言，正义是与个人利益、群体利益相对的。“正义是一种道德命令，它要求我们不应该从自己的利益出发来做出选择、判断和决定。正义是一种道德约束，它给我们每个人的思想和行为施加了公正的道德限制”（姚大志，2001）。当涉及到财富、机会和权力等利益的分配时，如果没有公开、透明的正义分配规则，那么人情、关系、潜规则等不正当手段就会介入，结果造成公正的社会政策无法实现。

2. 公正的社会政策意味着平等

公正的社会政策须保证一国公民拥有同等的权利和机会获得相应的社会福利资源。考诸西方福利国家的发展史可以发现，只有社会政策追求权利平等和机会平等时，才能有效化解阶层间的利益分野和冲突。如圈地运动时期的英国、工业革命时期的德国、经济大危机时期的美国，这些国家无不是借助比较公正的社会政策来保障社会成员（尤其是底层社会群体）享有平等的社会保障权和劳动就业权，此举一并缓和了劳资矛盾、官民矛盾，推动了社会有序转型。反观社会保障制度“碎片化”现象严重的法国，由于不同行业、职业、族群间的社会保障制度的公正性缺失，罢工、上街游行等群体性事件时常上演。以至于有学者（郑秉文，2008）认为，法国的社会保障制度不但没有成为社会的“安全网”，反而演变成了社会冲突的“火药桶”。

3. 公正的社会政策意味着公共理性

罗尔斯认为，公共理性是民主国家的基本特征，它是公民的理性，是那些共享平等公民身份的人的理性。公共理性的目标是公共善，这是“政治正义观念对社会之基本制度结构的要求所在，也是这些制度所服务的目标和目的所在”（约翰·罗尔斯，2011）。社会政策作为国家调节收入分配为全体社会成员谋取福祉的一种重要手段，在社会政策的诸环节也需要公共理性，这是一项社会政策能否实现公正的必要条件。而缺乏公共理性，仅凭精英倾向或民粹倾向均会导致社会政策的不公。研究表明，当前有些阶层成员心理存在着某种被剥夺感，这种被剥夺感一是表现为客观的失去，即已经有的东西被剥夺；二是主观的不满足，即认为自己应该有的东西却没有得到，在需求和获得之间出现了差距（王磊、胡鞍钢，2011）。具有公共理性的社会政策将有效缩减不合理的利益分化，从而降低公众心里的被剥夺感。

据上所析，社会政策只有体现正义、平等和公共理性，才有可能保证第二次分配不至于再次拉大收入分配差距。因此，为切实有效的调节利益分化，必须制定和实施公正的社会政策，并在源头上做好制度性的预防。加之当前中国正步入“社会政策时代”（王思斌，2004），与民生相关的社会政策正密集出台以及社会建设的财政投入力度逐年加大，在此大背景下，出台和实施公正的社会政策就更加重要。

四、公正社会政策的实现

吴忠民（2004）认为，中华人民共和国成立以来社会政策价值理念的演化轨迹是从“平均走向公正”，并主张以现代的公正观作为社会政策的立足点。结合公正的社会政策所需具备的品格，笔者认为，公正的社会政策的实现可从如下方面着力探索：

1. 社会政策的受惠对象应以公民身份为标准

英国社会政策大师马歇尔首先提出，公民身份主要由公民的民事权利、政治权利和社会权利所组成。 “公民身份是一种地位，一种共同体的所有成员都享有的地位，所有拥有这种地位的人，在这一地位所赋予的权利和义务上都是平等的”（马歇尔，1949，转引自：郭忠华、刘训练，2007）。可见，公民身份的精髓在于，凡一国之公民，均有平等的资格以充分享受该国所赋予的各项权利，而不是有选择性地赋予特定的社会阶层，除非有法律的明文规定。显然，一种理想的社会政策模式是建立全国统一的以公民身份为资格的社会政策，因为这是实现权利主体平等的必要条件。

有学者认为，由于中国地域之间发展水平不同，社会政策呈现着地方化的现象，且福利地区逐渐形成，遂提出可以首先建立以地域公民身份为标准的社会政策，然后再建立以全国统一的公民身份为资格来制定社会政策。也就是“在一定地域的范围内建立了统一的社会福利制度，这种不分户籍身份、不分职业群体的社会福利制度有利于形成‘地域公民身份’”。从长远发展看，“‘地域公民身份’在空间上的不断扩张无疑将有利于全国统一的‘公民身份’ 的形成”（岳经纶，2010）。然而，当前中国社会政策已呈现碎片化现象，具体表现为：一是因职业、行业的差异而实行不同的政策体系，如社会保障领域就存在着城镇职工、城镇居民、机关事业单位的养老保险、医疗保险，并且社会保险的缴费主体、缴费标准、保险水平等方面明显不同；二是因户籍制度不同而采取城乡有别、地域有别的社会政策体系，如城乡在教育资源、公共卫生资源、社会救助等领域均是一种非均等化的供给体系。此时如果再发展以地域身份为要件的社会政策，则容易造成地区之间社会福利水平更加分化。因此，应积极探索如何实现以全国统一的公民身份为基础的社会政策。

2. 社会政策的“政策导向”上升为“法律导向”

社会政策的“政策导向”一般指国家或政府机关为达到某种目标，根据当前的经济社会发展状况制定的相关行动方案，其多以条例、规定、草案、意见、办法等方式呈现。社会政策的“法律导向”主要是国家或政府的行动方案，由全国最高权力机关制定法律，并在全国范围内强制实施。不难发现，“政策导向”的社会政策容易使政府就特殊状况做出灵活反应，而且执行起来高效、迅速，亦可以摆脱以往政策的约束。然而“政策治国的另一缺陷是由于缺少制度上的纠错机制，一旦政策不对路，实施的效率越高，不良的后果越发严重”（智贤，1995:74）。美国人类学家斯科特通过考察前苏联、坦桑尼亚等国的历史发现，那些试图改善人类状况、提高人类福祉的大工程和大项目，在缺乏民主讨论的“伟大政策”指引下，大都以失败而告终，从而更加剧了人们生活的困苦（詹姆斯·C·斯科特，2008）。

西方福利国家的发展历程体现的也是以“法律导向”作为根基来保障社会政策的有效实施。如1601年英国的《旧济贫法》；19世纪德国制定的《疾病社会保险法》《工伤事故保险法》《老年和残障社会保险法》等社会保险法；1935年美国制定了《社会保障法》《全国劳资关系法》《紧急救济拨款法》等法律；1942年，随着《社会保险和相关服务》（又称《贝弗里奇报告》）的出台，英国相继颁发了《教育法案》《国民保险法案》《国民健康服务法案》《就业政策白皮书》《家庭津贴法案》等一系列社会法。实言之，社会政策的“法律导向”是依法治国的具体实践。“法律导向”的社会政策，在制度上明确了政府的权责以及公民的义务，此有助于遏制政府利用公权力为权贵阶层或特殊个人谋取不当得利。

3. 社会政策诸环节力求程序公正

程序公正经历了从自然公正观到正当程序观的演变。自然公正观通常表示处理纷争的一般原则和最低限度的公正标准，又称为“诉讼程序中的公正”（龚祥瑞，1993：126），它要求“任何人不能自己审理自己或与自己有利害关系的案件”，“任何一方的诉词都要被听取”（戴维·M ·沃克，1988：628）。正当程序观要求“解决争端的程序必须公正合理”，而且“个人的权利都由正当程序保护”（肖建国，1999）。程序公正观不仅影响了英美法系国家的司法体系，也深刻地影响着这些国家的政策制定。

程序公正的理念对公正的社会政策的实现至少体现在两个方面：

一是社会政策诸环节广泛的公民参与。为确保一项社会政策或制度的公正性，广泛的公民参与必不可少，因为“政策绝不能仅仅理解成官方声称的目标，而且还包括广阔范围内的所有参与者之间被模式化了的行为方式，这样人们才能够了解要发生的事情”（H.K.科尔巴奇，2005:21）。一般而言，社会政策的诸环节包括议程设置、制定、实施、评估与变动等，公民参与这些环节也是国家充分运用公共理性以获取公正的社会政策的需要。以新医改为例，2005年7月国务院发展研究中心葛延风得出了“我国医改基本不成功”的论断，至此拉开了医疗卫生体制新一轮改革的序幕，直到2009年4月《中共中央、国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》的出台。这一过程历经了政策议程设置、备选方案的设计和选择、最终方案的内部酝酿、公开征求意见和医改意见最终出台五个环节。在每个环节，政府充分听取了来自学术和政府研究机构、民众乃至外国政策专家、世界卫生组织对医疗改革的意见和建议。社会各界广泛参与的医疗改革，不仅有利于确保社会政策的合法性和公正性，也为涉及公共性社会政策的制定树立了典范。

二是与社会政策相关的信息要公开透明。为扩大公民参与和保障公民参与的有效性，信息的公开透明非常必要，特别是牵涉到与政策相关的利益群体时，倾听社会政策的受益者、受损者的声音，更是保障公民知情权、参与权和监督权的重要方式。而暗箱操作、信息垄断、“民意被代表”等非正常化的社会政策运行方式可能在政策的制定上具有较高效率，但缺失了民意的充分表达和不同利益主体间的博弈，政策的合法性将打折扣，最终也不利于社会政策的有效运行。因而，为保障社会政策的公正性，信息的公开透明尤为重要，当然这种信息应当全面、可靠和真实。

4. 国家应大力向弱者和贫困地区提供更多的福利资源，并谨防“负福利”现象

从对福利供给的对象看，社会福利可分为选择型福利和普惠型福利。其中，选择型福利主要以家计调查作为福利提供的依据，其对象多为社会中的弱势群体，如下岗失业人员、贫困人口、残疾人等；普惠型福利主要以公民身份作为福利提供的依据，受惠对象一般是全体人民或某一群体的所有社会成员，如儿童福利、老年人福利。考诸西方福利国家的发展史，不难发现它们大都是先采取选择型的福利，通常优先保障社会中的弱者，其后才是面向全体人民的普惠型福利。本质而言，在公共资源一定的情形下，国家应当遵循“最少受惠者最大利益”的分配原则，此乃一种“公平的正义”。

如果我们认同福利应首先保障弱势群体的话，那么当下及未来对各种福利资源进行配置时就应当避免“负福利”现象。秦晖（2010）将福利的再分配反倒增加了不平等、拉大了收入差距这种反向的福利调节叫做“负福利”。回顾中国社会福利的发展历程可以发现，“负福利”现象确实存在。研究表明，在计划经济时期，个人就职何种性质的单位以及在单位中担任何种职务，就决定了一个人的级别。级别不仅体现了个人社会地位和级别的高低，也反映出不同级别的人与各种资源、利益、机会之间的关联。比如在单位的住房分配过程中，除了工作年限外，主要考虑的就是个人的行政级别（李汉林，2004:55）。

中国业已提出建立适度普惠型社会福利制度的构想，也就是使社会福利惠及所有老年人、残疾人和困境儿童。因此，中国社会福利的发展面向是全力避免“负福利”，摒弃社会福利政策的“逆向调节”现象。走出“负福利”迈向“正福利”的方式可从如下三个方面考虑：一是在保障对象上，在对所有弱势群体（如“三无人员”、低保者、农民工、残障者）普遍保障的基础上，逐渐向其他群体推进，直至惠及全体国民；二是在保障地域上，继续加大对农村公共物品的供给力度，还应提高对落后地区的财政转移力度；三是在保障水平上，由满足社会成员的基本生存需要向更高水平的生活需要迈进。

公正的社会政策并不是靠朝夕之力就能形成的。如在全国实行统一的以公民身份为标尺的社会政策还需要在众多制度方面进行改革：跳出“政策治国”的传统观念，践行“法律治国”的理性思维，尤其是良法善治的理念，需要政府及民间的合力推动；程序公正既要求政府释放权力，也要创设公众参与政策制定和利益表达的机制；在权力监督机制不完善的状况下，“负福利”现象的根除也非易事。显然，公正的社会政策的实现需要一个过程，这个过程可能漫长，但追求公正社会政策的步伐不能放慢。

参考文献

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[11]詹奕嘉，《低保“含金量”高了，“关系保”“人情保”也多了》，《新华每日电讯》，2012年12月31日。