城乡社会保险一体化的路径研究——基于太仓市的经验

刘 静

城乡社会保险一体化的路径研究
——基于太仓市的经验

刘 静①

现阶段，实现城镇社会保险常住人口全覆盖成为有序推进农业转移人口市民化的基本要求。为推动农业转移人口平等享有城镇社会保险，太仓市大力进行城乡社会保险一体化建设，秉持从制度扩覆到制度整合的发展路径，建立了一体多层的社会保险制度，全面保障农业转移人口的社会保险需求，取得了显著成效。太仓市城乡社会保险一体化的行动逻辑主要有三点：城乡一体化不等于城乡均等化，公平与效率相结合，权利与责任相统一。同时，现有制度仍然存在一定的不足，尚有进一步完善的空间。太仓实践带来以下四点启示：以城镇社会保险为中心解决农业转移人口的参保问题；以常住人口为对象推进城乡社会保险一体化；发挥政府在城乡社会保险一体化中的主导作用；打破地区分割界限提高社会保险的统筹层次。

新型城镇化；农业转移人口；社会保险

自党的十八大以来，深入推进以人为核心的新型城镇化成为新一届中央政府的工作重心。2014年，李克强总理在政府工作报告中提出着重解决好现有“三个1亿人”问题：促进约1亿农业转移人口落户城镇，改造约1亿人居住的城镇棚户区和城中村，引导约1亿人在中西部地区就近城镇化。随后发布的《国家新型城镇化规划（2014～2020年）》指出新型城镇化以人的城镇化为核心，要求有序推进农业转移人口市民化，稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖。作为基本公共服务的重要组成部分，社会保险不仅是收入再分配的重要工具，而且是维护社会稳定、化解社会矛盾、防范社会风险的“安全阀”。推动城镇社会保险常住人口全覆盖成为有序推进农业转移人口市民化的基本要求。

“小城市，大舞台”。自2004年开始，太仓市以农业转移人口市民化社会保险制度建设为重点，通过城乡社会保险一体化满足农业转移人口的参保需求。秉持从制度扩覆到制度整合的发展路径，太仓市形成了一体多层的社会保险体系，取得了突出成效，是中小城市城乡社会保险一体化的典型。本文以太仓市为例，通过对太仓市城乡社会保险一体化经验的分析，为其他地区尤其是中小城市城乡社会保险一体化提供借鉴。

一、城乡社会保险一体化的基本议题

长期以来，我国社会保险制度呈“碎片化”发展：城市与农村分割，私人部门与公共部门分立，形成多种社会保险制度并存状况。①郑秉文：《中国社会保险“碎片化制度”危害与“碎片化冲动”探源》，《社会保障研究》，2009（1）。碎片化社会保险制度影响了社会保险公平作用的有效发挥。社会保险非但没有缩小各个阶层间的差距，反而在不断增大。②李慧英：《完善我国社会保险体系的思考》，《理论探索》，2012（1）。特别是对于农业转移人口来说，由于不能平等享受所在城市的社会保险制度，他们只能依靠自身的能力抵御在城市生活中所遇到的社会风险，一旦个人力量无法与风险相对抗时，退出市民化进程、返回农村成为他们的唯一出路。实现城乡社会保险一体化、使每一位社会成员共享经济社会的发展成果是新型城镇化的必然选择，也是社会保险制度建设的根本目标。“实现什么样的一体化”以及“如何实现一体化”是城乡社会保险一体化的基本议题，针对这两个议题学术界展开了广泛讨论。

在“实现什么样的一体化”这一议题上，主要有两种观点。一种观点认为城乡社会保险一体化即是城乡社会保险均等化，不论是制度还是待遇标准都应当统一。比如，童星指出社会保障城乡统筹的最后目标应当包括制度统一、对象统一、标准统一、管理统一。③童星：《社会救助是城乡统筹的“突破口”》，《中国社会保障》，2009（9）。另一种观点则认为城乡社会保险一体化并不是城乡社会保险制度和标准的完全混同或拉平。城乡社会保险一体化是把人人享有基本生活保障作为优先目标，通过制度扩覆与整合，将城乡居民纳入社会保险覆盖范围，将碎片化的社会保险体系整合为“制度合一、功能完善、公平与效率相结合”的保障体系的过程。多位学者将社会保险纳入社会保障或社会福利的整体视野进行探讨。景天魁提出底线公平理论，认为社会福利的建设要区分底线部分与非底线部分，对于底线部分实行无差别的公平原则，对于非底线部分则实行有差别的公平原则。具体到社会保险中，基本养老、基本医疗等底线部分福利应实行全国统筹，而商业保险等非底线福利则可以通过市场机制来调节。④景天魁：《社会福利发展路径：从制度覆盖到体系整合》，《探索与争鸣》，2013（2）。李迎生提出了社会福利制度的“城乡整合”模式，涉及基本项目的逐步统一与非基本项目保留一定的差异，亦即统分结合模式。他指出目前对城市企业职工实行的养老保险的第一支柱（社会统筹部分）与医疗保险的大病统筹部分等可设计为城乡共享项目，实行城乡统一的社会统筹基本养老保险制度、大病统筹基本医疗保险制度，对现行城市企业职工养老项目的第二支柱（养老个人账户）与医疗项目的日常小病医疗部分（医疗个人账户）目前就不一定实现城乡衔接，失业、工伤、生育等项目对农民特别是个体农民来说，也不一定需要建立，城乡之间可保持一定的差异。⑤李迎生：《中国普惠型社会福利制度的模式选择》，《中国人民大学学报》，2014（5）。郑功成也表达了类似的观点，他在中国特色社会主义福利社会“三步走”战略中指出整合城乡社会保险制度，形成全社会统一的“国民健康保险”与“国民基本养老保险”，其中国民健康保险公平的覆盖到全体国民，而国民基本养老保险中的“基础性养老金”则实行全国统筹。⑥郑功成：《中国社会保障改革与发展战略（总论卷）》，北京：人民出版社，2011年，第28～35页。以上方案虽然存在具体制度及整合方式上的差别，但均强调了城乡社会保险一体化不是简单的大一统，而是包括基本社会保险项目的城乡统一与非基本保险项目的适度差异。

针对“如何实现城乡社会保险一体化”或者说“城乡社会保险一体化的发展路径是什么”，多位学者从社会保障或社会福利的整体视野进行了讨论。林毓铭提出了“相机抉择”实现城乡社会保障体系对接的方案。⑦林毓铭：《城乡社会保障一体化：将进城农民纳入城镇养老保险体系》，《调研世界》，2003（10）。米红提出了中国社会保障体系从覆盖到衔接的“三步走”战略，测算出当养老金替代率为20%时，我国东、中、西部较佳的城乡社会养老保险衔接年份分别是2028年、2027年、2024年。①米红，王丽郦：《从覆盖到衔接：论中国和谐社会保障体系“三步走”战略》，《公共管理学报》， 2008（1）。纵观城乡社会保险一体化的理论方案，“从制度扩覆到制度整合”是城乡社会保险一体化发展路径的高度概括。农业转移人口市民化社会保险制度建设是城乡社会保险一体化的重点和难点，也是城乡社会保险一体化最重要的组成部分。由于农业转移人口身份的特殊性——农业转移人口介于农民和市民之间，是农民向市民转化的过渡阶段，农业转移人口市民化社会保险搭建了农村社会保险与城市社会保险衔接、转化、整合的平台，为打破城乡二元社会保险体制、实现城乡社会保险一体化提供了突破口。尽管都遵循了“从制度扩覆到制度整合”的发展路径，但是对农业转移人口社会保险扩覆的不同做法导致制度整合方式的不同，使不同地区城乡社会保险一体化呈现出不同的特点，形成了两种不同的模式。

一种是城乡二维整合模式。在这种模式下，制度扩覆是在不改变城乡二元社会保险框架的基础上开始的，主要表现为城镇社会保险不断扩大覆盖面的过程。基于社会公平、风险与保障相对应、便于统一管理的理念，该模式将农业转移人口逐步纳入城镇社会保险体系。随着制度扩覆的发展，城镇社会保险覆盖面不断扩大，农村社会保险覆盖面不断缩小，社会保险覆盖面由农村占主导转变为城镇占主导，为下一步城乡社会保险整合奠定了基础。比如东莞市“渐进统一”的社会保险一体化实践②陈天祥，饶先艳：《“渐进式统一”城乡社会保障一体化模式——以东莞市为例》，《华中师范大学学报》，2010（1）。、昆山市“城乡对接”的社会保险一体化实践③郑功成：《中国社会保障改革与发展战略（总论卷）》，北京：人民出版社，2011 ，第75～80页。等。该模式在制度扩覆阶段压力较大，在制度整合阶段随着城保覆盖面的逐步扩大压力渐趋减小。

另一种是城市与城市、城市与农村三维整合模式。虽然这种模式也遵循“从制度扩覆到制度整合”的发展路径，但是由于对农业转移人口制度扩覆方式的不同，导致制度整合方式发生了变化。具体来看，在制度扩覆阶段，该模式并非将农业转移人口（主要是被征地农民和农民工）纳入城市社会保险体系中，而是为其单独建立一套甚至多套社会保险制度，比如上海市为郊区范围内用人单位及其具有本市户籍的从业人员（主要是被征地农民与本地农民工）建立了小城镇社会保险、为外地农民工建立了外来从业人员综合保险

。④汪华：《统筹城保、镇保和综保三险兼容与衔接的制度反思与实践创新》，《华东理工大学学报（社会科学版）》， 2007（4）。“独保”的做法有效扩大了农业转移人口社会保险覆盖面，以时间换成本的原则回避了一体化模式的即期制度转变，避免了模式转变所必需的即期大规模资金准备，有利于制度扩覆的平稳进行。但是这种一城两策甚至一城三策的做法加剧了社保体系的碎片化，为后期制度整合提出了挑战。由于一城两策甚至一城三策的存在，制度整合不仅包括城市社会保险与农村社会保险的整合，同时还包括城市内部不同社会保险制度的整合。制度扩覆阶段压力较小，而制度整合阶段压力较大。

总的来看，现阶段，城乡社会保险一体化的重点是基本社会保险项目的一体化，城乡社会保险一体化的发展路径可以概括为从制度扩覆到制度整合，与城乡三维整合模式相比，城乡二维整合模式更能有效保障农业转移人口社保权益、减少制度转制成本。由于我国各地区城市规模、农业转移人口现状、经济发展水平具有较大差异，究竟应该以何种方式推动城乡社会保险一体化仍有待进一步探讨。太仓市城乡社会保险一体化起步早、发展快、覆盖面广、社会保险待遇相对较高，其所开创的被征地农民“土地换保障”“大病保险”为国家新政策顶层设计提供了蓝本，具有较强的借鉴意义。

二、城乡社会保险一体化的太仓经验

（一）城乡社会保险一体化的基本背景

我国城乡二元社会保险制度是在计划经济时期形成的，经过几十年的发展，业已形成一定的路径依赖，要想实现由城乡二元向城乡一体化的变迁，需要强有力的推动力。实际上，太仓市自2004年所开展的城乡社会保险一体化实践，有着优化制度设计、防范社会风险、维护社会稳定的多重考虑。

1.制度背景：城乡二元社会保险体系的弊端

新中国成立后，太仓市与全国各地区一致，建立了计划经济体制。与计划经济体制相适应，太仓市在城市实行以劳动保险为代表的国家—单位制保障制度，在农村则依托集体经济建立了农村合作医疗以及五保供养制度，城乡二元社会保险格局初步形成。在当时计划经济体制下所形成的城乡二元社会保险制度有力保障了城乡居民的基本生活，产生了积极的社会作用。受户籍迁移制度的影响，这一时期太仓市农业转移人口的数量还很少，尚未出现农业转移人口市民化问题，城乡二元社会保险体系的弊端还未完全显现。

改革开放后，作为国企配套改革的一部分，社会保险的变革首先肇始于城市，然后扩及农村。这一时期城市社会保险制度改革的重点是引入个人缴费机制、建立社会统筹与个人账户相结合的社会保险制度，实现由劳动保险向社会保险的转化。20世纪90年代中后期，顺应社会保障制度改革趋势，太仓市在城镇建立起养老、医疗、失业、工伤、生育五项社会保险制度。与城市相比，农村现代社会保险制度建立的时间较晚。2003年太仓市颁布新的《农村社会养老保险暂行办法》《关于巩固和提高农村合作医疗制度的意见》，面向农村所有居民的新型农村养老保险、新型农村合作医疗建立起来。城乡分割的社会保险制度设计进一步固化了城乡二元社会保险格局。随着经济社会的发展，城乡二元社会保险制度的弊端逐渐凸显——城乡社会保险差距过大，不利于社会公平、阻碍社会流动、不利于控制财政风险。①郑秉文：《中国社会保险“碎片化制度”危害与“碎片化冲动”探源》，《社会保障研究》，2009（1）。特别是对于农业转移人口来说，太仓市在改革开放后至21世纪初所实行的将农业转移人口纳入农保的做法不仅未能有效发挥社会保险抵御社会风险的作用，反而阻碍了市民化进程。城乡二元社会保险体系难以为继，迫切需要变革以克服原有体制的弊端。

2.实践背景：社会矛盾激化、社会风险累积要求社会保险做出回应。

一方面，城乡二元社会结构阻碍了农业转移人口的城市融入，造成农业转移人口非农化与市民化相脱节，加剧了社会矛盾的产生。随着工业化、城市化的发展，农业转移人口的规模越来越大。2004年年末，太仓市流动人口的数量已经达到了19.49万人，占全部常住人口的36.43%，其中绝大多数集聚于城市。②数据来源：太仓市公安局。在城乡分割的社会福利制度下，由于没有所在城市的户籍，他们无法像城镇居民一样享有同样的社会福利制度。同工不同酬、同工不同时、同工不同险（社会保险）的不公平待遇加剧了社会矛盾，成为影响社会稳定的消极力量。另一方面，人口老龄化与家庭保障能力的衰落使得养老问题更加突出，养老风险急剧增大。太仓市的人口老龄化程度非常严重。根据第六次人口普查数据，2010年65岁及以上人口的比重高达11.16%，超过全国平均水平，太仓市已率先进入老龄化社会。③王春光：《县域社会现代化：太仓故事》，北京：社会科学文献出版社，2015，第220页。除了人口老龄化以外，计划生育所带来的少子化使家庭规模逐年变小，家庭所能承担的养老功能弱化。特别是对于农村来说，由于青壮年劳动力的大量外流，村庄年龄结构老化，农村面临前所未有的养老风险。社会矛盾的激化、社会风险的累积要求社会保险制度做出回应以适应新的社会变化的需要。

3.政府发展理念的转变：城乡社会保险一体化的根本动力

改革开放后至21世纪初，秉持以经济建设为中心的发展理念，太仓市经济获得了迅猛发展，2005年成为江苏省率先全面实现小康社会的县级市之一。这一时期，为打破计划经济时期国家对社会福利大包大揽的做法，太仓市大力开展社会福利的私有化、市场化改革，政府在社会福利领域大幅退出，社会福利事业逐渐落后于经济发展，老百姓的基本福利需求得不到满足，甚至出现了因病致贫、因病返贫、上不起学的现象。在过去很长一段时间里，社会各界都认为经济发展了，社会事业也就自然上去了，经济发展可以解决任何问题，但是事实并非如此。经济发展固然会促进社会发展，但社会发展却不会自动实现。由于社会福利事业落后所引发的社会矛盾、社会风险业已成为经济发展的掣肘力量，必须加以重视。基于此，太仓市积极转变发展理念，坚持以人为本、公平共享、经济与社会协调发展的观念，着重扩大社会事业的投入力度。这一时期，中央政府对三农问题的高度重视、以人为本的科学发展观的提出推动了太仓市政府发展理念的转型。政府发展理念的转变成为太仓市城乡社会保险一体化的直接动力。

（二）从制度扩覆到制度整合的城乡社会保险一体化发展路径

自2004年以来，太仓市以解决农业转移人口社会保险问题为重点，大力推进城乡社会保险一体化建设，形成了一体多层的社会保险制度体系。一体指城乡一体，即城市与农村适用一套制度，多层是指根据就业形式的不同（是否就业，稳定就业与灵活就业）在社会保险内部（主要是养老保险与医疗保险）设立相互衔接的不同项目，实现实时转换。作为城乡二维整合模式的典型代表，遵循从制度扩覆到制度整合的发展路径，以城镇社会保险为中心，通过被征地农民“土地换保障”、农民工“农保转城保”等措施，太仓市完成了被征地农民和农民工的社会保险扩覆工作。继而在城市社会保险扩覆的基础上，通过城乡居民养老保险、医疗保险的并轨以及城乡社保衔接机制的建立实现了一体多层社会保险制度的建设。

1.以城市社会保险为中心的制度扩覆

制度扩覆是通过填补制度空白、放宽制度门槛等方式将城乡居民纳入社会保险体系中。制度扩覆是城乡社会保险一体化的第一步。经过2003年新农保、新农合制度的建立，太仓市已经实现了城乡社会保险的制度全覆盖，因此制度扩覆的重点是农业转移人口，主要是被征地农民和农民工从农村社会保险转移到城市社会保险的过程，是城市社会保险覆盖面的逐步扩大。2003年建立的新型农村养老保险，在基金征缴、基金管理、基金增长等几大方面都参照城镇企业职工养老保险，为被征地农民和农民工社会保险由农村向城市的转移接续提供了便利。

一是被征地农民“土地换保障”。随着工业化和城镇化的发展，城市不断向乡村扩展，被征地农民越来越多。“土地”的失去，不仅意味着被征地农民失去了赖以生存的生产资料，而且意味着土地所连带的社会保障功能的消失，使被征地农民的基本生存安全受到威胁。一次性直接发放征地补偿费和劳力安置费的做法，只能暂时性的解决问题，被征地农民的生计与保障问题引发的社会矛盾日益凸显。出于维护社会稳定、保障被征地农民的合法权益、重构被征地农民生存保障等多重考虑，2004年太仓市首创被征地农民“土地换保障”，将被征地农民全面纳入城市社会保险之中。

具体来讲，在养老方面，对16周岁及以上人员，改变过去将征地补偿费、劳力安置费直接结算支付给本人的做法，统一为他们一次性置换15年城镇养老保险。在失业方面，建立被征地农民失业保险平台。已就业的与城镇职工一样，由用人单位缴纳失业保险费，失业后享受城镇职工失业保险同等待遇；对女性16～35周岁，男性16～45周岁人员，失地以后参照城镇失业人员，由政府发给每月175元的失业生活补贴，为期两年；对女性36～49周岁，男性46～59周岁人员，不论其是否就业，都按每月175元标准发给生活补贴，直至城保法定退休年龄。在医疗方面，实施住院医疗保险，将被征地农民全部纳入医疗保险参保范围，参保后享有城镇基本医疗保险住院结报的同等待遇。“截至2006年，全市已产生被征地农民8.22万人，纳入置换的对象6.1万人，纳入“土地换保障”5.82万人；在置换对象中，全失地4.44万人，部分失地1.37万人，置换率达95.3%。”①汪放：《太仓年鉴2007》，苏州：古吴轩出版社，2007，第193页。太仓市成为江苏省第一个把全部被征地农民纳入“城保”的县级市，为实现城乡社会保险一体化建设打下了坚实的基础。

二是将农民工纳入城市职工社会保险体系。由于农民工的风险结构已和传统的小农经济相适应的自然风险不同，而是一种和市场经济与工业化相适应的现代风险结构，因此，传统的家庭保障形式就难以再为其提供最基本的生活保护了，而必须将其纳入和城市劳动者相同的社会保护体系，即社会保险之中。②李迎生：《探索中国社会保障体系的城乡整合之路》，《浙江学刊》，2001（5）。基于此，自2004年开始，太仓市循序渐进地开展了农民工社会保险扩覆工作，将农民工纳入城镇职工社会保险体系中。在具体的制度扩覆中，依据就业形式，太仓市将农民工分为稳定就业农民工与灵活就业农民工，本着先易后难的原则，先将稳定就业的农民工扩覆进来，继而处理灵活就业人员的社会保险参保问题。

自2004年开始，太仓市分险种分步骤将稳定就业的农民工纳入城镇社会保险体系中，城镇社会保险各险种实现制度扩覆的时间分别是：城镇职工基本医疗保险、工伤保险2004年；失业保险、生育保险2005年；城镇职工基本养老保险2006年。在养老保险的制度扩覆中，太仓市制定了一系列优惠举措，推动农保向城保的转化。其中农保缴费年限与城保缴费年限按2:1进行换算，对农保参保人员转入城保后，到退休年龄缴费不足15年的允许一次性补缴。对大年龄农保参保人员转入城保的政府给予补贴，激励他们参加城保。2007年，太仓市农保转城保达2万多人③太仓市人社局、太仓市劳动保障学会内部材料：《追求，永无止境——太仓市劳动保障创新集锦（2004～2009）》，2010，第23页。，大部分已转入城镇职工养老保险。在优先解决稳定就业农民工社会保险扩覆的基础上，太仓市进一步推进制度建设，将灵活就业农民工纳入城镇职工基本养老、基本医疗、生育、工伤保险体系，其中养老保险、医疗保险的扩覆时间起始于2005年，生育保险、工伤保险的扩覆时间起始于2010年，其中生育保险费由社保经办机构按同期医疗保险缴费基数的0.2%从医疗保险统筹基金划转，针对灵活就业人员的工伤保险列为社会保险补贴项目，实行全额补贴，参保人员个人不承担缴费。至此，本地户籍农民工，不论是稳定就业还是灵活就业均享有与城镇职工同样的社会保险制度。

2.以统一、衔接、协调为主题的制度整合

“整合”即整理、合并零散的要素使之形成有序的、合目的的整体。从词义看，整合含有衔接、统一、协调、一致、有序等多方面意思。它既体现为一种状态，也体现为一个过程，是状态与过程的统一。④李迎生：《中国普惠型社会福利制度的模式选择》，《中国人民大学学报》，2014（5）。制度整合是城乡社会保险一体化的第二步，主要指同一类制度不同层次之间的衔接、统一与协调。在制度整合阶段，太仓市以基本社会保险项目为核心，通过城乡居民基本养老保险、基本医疗保险的统一、城乡社会保险零障碍衔接机制的建立以及基本社会保险项目与补充型社会保险项目的协调，初步完成了城乡社会保险的制度整合，解决了农民工随迁家属等非劳动力迁移人口平等享有城镇社会保险问题。

一是实现城乡居民养老保险、医疗保险的制度统一。在居民社会保险建设方面，农村居民社会保险建设在前，城市居民社会保险建设在后。为优化社会保险制度设计，实现城乡居民社会保险的整合，2007年太仓市颁布《居民医疗保险管理暂行办法》，统一城乡居民医疗保险制度，覆盖户籍关系在本市行政区域内不属城镇职工基本医疗保险和住院医疗保险参保范围内的所有居民，执行统一的缴费标准，享受一致的政府补贴和医保待遇。2011年，太仓市又出台了《城乡居民社会养老保险暂行办法》，废除了现行农保制度，成为江苏省首家实现了城乡居民养老保险制度并轨的县级市。城乡居民养老、医疗保险制度的统一是城乡社会保险一体化的关键环节，保障了农民工随迁家属等非劳动力迁移人口的社保权益。

二是建立城乡社会保险零障碍衔接机制。太仓市以“满足参保人员的动态需求，引领提升参保档次”为原则，建立了城乡社会保险零障碍衔接机制。在养老保险（包括企业职工基本养老保险、机关事业单位养老保险、城乡居民养老保险三项基本制度）和医疗保险（包括城镇职工基本医疗保险、城乡居民医疗保险两项制度）内部各险种之间建立起零障碍对接机制，居民养老保险缴费年限与城镇职工养老保险缴费年限按2：1的标准折算，居民医疗保险与城镇职工医疗保险缴费年限按4：1进行换算，实行动态转换，实现了“人人能串门”的目标。零障碍衔接机制的建立促使多层次社会保险制度进一步整合为一个层次清晰、联系紧密的整体，提高了社会保险的便携性，有利于社会流动。

三是协调基本社会保险项目与补充型社会保险项目，提升制度效率。在基本社会保险项目的基础上，太仓市进一步探索特惠举措，通过城乡居民补充养老保险（2008年）和大病医疗保险制度（2011年）提高城乡居民的社会保险待遇，缩小城乡差距和不同群体之间的差距。在补充型社会保险项目出台以后，太仓市不断协调基本社会保险项目与补充型社会保险项目之间的关系，提高制度的整体效率。以基本医疗保险和大病保险的协调为例。大病保险是针对已参加基本医疗保险的成员，在基本医疗保险报销的基础上，对于自付费用达到一定数额的参保者实行二次报销的制度。通过基本医疗保险与大病保险的紧密合作，大病患者可以获得二次报销的机会，其医疗费用实际支付率显著降低，因病致贫、因病返贫的难题得到了有效缓解。2014年医疗费用10万元以上患者的实际自负率控制在28%以下。①张志华：《太仓年鉴2015》，北京：方志出版社，2015，第131页。

秉持从制度扩覆到制度整合的社会保险发展路径，太仓市建立起一体多层的社会保险体系，实行城乡统一的失业保险、生育保险、工伤保险制度，多层次零障碍衔接的养老保险、医疗保险制度。以就业为依据，将从业居民纳入城镇企业职工基本养老、医疗保险体系，将非从业居民纳入城乡居民养老、医疗保险体系，取得了良好效果。一方面，社会保险实现了制度的全覆盖和人群的广覆盖。2015年年末，太仓市基本养老保险参保人数30.46万人，失业保险职工参保人数25.50万人，医疗保险参保人数43.92万人，参保率均在99%以上，有效保障了农业转移人口的参保权利。②太仓市统计局：《2015年太仓市国民经济和社会发展统计公报》，http://www.taicang.gov.cn/art/2016/3/10/art_6161_301049.html，2016-07-10。另一方面，与全国大部分地区相比，太仓市社会保险水平较高。2015年，太仓市6.2万名企业退休人员月平均养老金2000元；7.3万名小统筹、土保、政策性农转非人员月平均养老金1228元；3万名农保养老人员月平均养老金375元，其中补充农保人员超过500元，在苏州大市范围内处于领先水平。①张志华：《太仓年鉴2016》，北京：方志出版社，2016，第154页。受传统的属地管理思维以及财政体制的制约，目前农业转移人口中的外地户籍灵活就业农民工和外地农民工随迁家属还未被覆盖进来，这是目前体系的局限，也是下一步要攻克的目标。

三、城乡社会保险一体化的行动逻辑与实践阙如

（一）城乡社会保险一体化的行动逻辑

经过十多年的发展，太仓市建立了一体多层的社会保险体系，初步实现了城乡社会保险一体化。纵观太仓市城乡社会保险一体化建设过程，其行动的逻辑主要有以下三点。

1.城乡一体化不等于城乡均等化

城乡社会保险一体化的基本目标是使每一位社会成员，不分户籍、不分城乡，全部被覆盖进社会保险体系中来，享有大致均等的社会保险待遇。从长远来看，建立城乡统一的社会保险制度、实现社会保险标准的一致性是城乡社会保险一体化的最终目标。不过这仅是在理想状态下对城乡社会保险一体化的设想。实际上，由于不同群体之间的需求不同、缴费能力和缴费意愿也不同，“大一统”“平均主义”的做法未必就是真的公平，极有可能背道而驰，形成新的不平等。城乡一体化不等于城乡均等化。在城乡社会保险一体化制度建设中要充分考虑社会成员的基本需求和高层次需求，将满足社会成员基本需求的社会保险项目比如基础养老金设计为全民共享项目，实现制度、标准、对象、管理的统一，对于以满足高层次需求为目标的非基础性保险项目不一定设计为全民共享，可以保持适度的差异。现阶段在一体多层的社会保险体系下，不同层次的项目之间，由于筹资水平的不同，城乡社会保险待遇存在一定的差别是合理的，也是无法避免的。

2.公平与效率相结合

社会保险应当以面向全民为出发点，社会保险的享有是社会成员的基本权利，不以个体的身份或其他特质为转移。而我国城乡二元的社会保险体系实际上是以户籍、职业等身份为基础的选择性设置，违背了社会公平的价值导向，阻碍了农业转移人口的城市融入进程。太仓市在城乡社会保险一体化建设中，摒弃了城乡二元户籍限制，建立了一体多层的社会保险体系，将农业转移人口纳入进来。这一做法背后的逻辑即是否定了既有社会保险制度的选择性模式，肯定了社会成员公平享有社会保险制度的平等权利，并建立制度化体系予以保障。在公平原则以外，对于效率的考量依然必不可少。太仓市通过设置个人账户、出台补充性保险项目、建立城乡社会保险零障碍衔接机制一系列举措，提高社会保险的运行效率，将公平与效率相结合。

3.权利与责任相统一

社会权利的实现是需要一定的物质基础的，尤其是在中国等后发地区，与西方发达国家相比，经济发展水平仍然较低，无条件的社会权利基本限于弱势群体的社会救助，社会保险的享有需要履行缴费责任，通过社会保险的成本承担享受相应的社会保险待遇。太仓市在养老保险内部根据不同的人群，设立了不同的项目，依据筹资比例的不同，实行不同的养老保险待遇。其背后的逻辑是，相比于土保人员和农保人员，城镇职工承担了更多的筹资责任，因此享有较高的养老保险水平，体现了社会权利与社会责任对等的原则。除此之外，对外地户籍农业转移人口来说，还需履行额外的对于所在地区的责任。目前针对外地农业转移人口，太仓市仅将其中稳定就业的外地农民工纳入本地社会保险体系，其背后的逻辑是，稳定就业的外地农民工对本地的经济社会发展付出了长期的贡献，因此有参加当地社会保险的权利。而灵活就业的外地农民工稳定性较差，不仅没有对经济社会发展做出显著的贡献，反而有可能影响社会团结，因此被排斥在社会保险体系之外。

(二)实践阙如

太仓市一体多层的社会保险体系建设为其他地区尤其是中小城市城乡社会保险一体化提供了借鉴。由于经济发展水平以及社会保险的路径依赖等因素的影响，现制度仍然存在一定的不足，还有进一步完善的空间。

1.外地常住“灵活就业农民工以及农民工随迁家属”被排斥在社会保险体系之外

通过城乡社会保险一体化建设，太仓市已将本地户籍农业转移人口全部纳入城镇社会保险体系，可以说本地户籍农民工与城镇职工、本地户籍农民工随迁家属与城镇居民在社会保险制度准入方面已无任何差别。但在外地农业转移人口方面，现有制度仅将稳定就业的外地农民工纳入城镇社会保险体系。绝大多数的外地灵活就业农民工以及外地农民工随迁家属被排斥在城镇社会保险体系之外。对于非常住型外地灵活就业农民工以及农民工随迁家属来说，不能享有城镇社会保险也无可厚非，因为他们流动性高，尚无明确的定居意愿，即使开放了参保条件，他们也不一定有意愿参保。但是对于外地常住灵活就业农民工以及农民工随迁家属来说，这一规定无疑损害了他们的参保权利，极有可能降低他们的定居意愿、阻碍其市民化进程。

2.社会保险统筹层次较低

在城乡社会保险一体化建设过程中，太仓市提高了社会保险的统筹层次，从乡镇统筹提高到县级统筹（太仓市属于县级市）。统筹层次的提高促进了社会保险制度筹资公平、有利于劳动力的合理流动。但由于制度的路径依赖以及财政与行政体制的多重制约，社会保险的统筹层次仍然较低。地区分割统筹的存在是外地农业转移人口社会保险制度不健全的主要原因之一。一方面，在社会保险制度的地区分割之下，各地社会保险制度建设参差不齐，缴费水平各异，造成农业转移人口社会保险转移手续困难。在地区利益驱动下，对外省（市）农业转移人口离开本市，无法办理养老保险关系转移手续的，实行一次性申领本人养老保险个人账户全部储存额，同时终止养老保险关系的做法。这无疑损害了外地农业转移人口的合法权益，造成了养老保险收益渗漏或损失的现象，进而增加了农业转移人口流动的成本、降低了农业转移人口流动的积极性。另一方面，由于统筹层次低，在推动外地农业转移人口中的灵活就业农民工以及农民工随迁家属参保方面困难较大。为推动本地灵活就业农民工和农民工随迁家属参保，太仓市投入了大量的资金，通过社会保险参保补贴予以扶持。在地区分割统筹下，如果对灵活就业的外地农民工以及外地农民工随迁家属执行与本市居民同样的政策，财政势必不堪重负，政策的可持续性堪忧，这也是太仓迟迟不敢放开门槛的重要原因之一。

四、太仓经验的启示

2004年以来，太仓市大力推进城乡社会保险一体化建设，为保障农业转移人口合法权益、推动农业转移人口市民化、不断缩小城乡差距、深入推进新型城镇化建设做出了贡献，为全国其他地区尤其是中小城市城乡社会保险一体化树立了典型。纵观太仓市城乡社会保险一体化进程，可以得到以下几点启示。

（一）以城镇社会保险为中心解决农业转移人口的参保问题

农业转移人口市民化社会保险制度建设是城乡社会保险一体化的难点和重点，也是城乡社会保险一体化最重要的组成部分。纵观各地城乡社会保险一体化的发展，虽然均采用了从制度扩覆到制度整合的发展路径，但是对农业转移人口（此处主要指被征地农民和农民工）社会保险扩覆的不同方式导致制度整合方式的不同，从而形成了两种不同的整合模式——城乡二维整合模式，城市与城市、城市与农村三维整合模式。与“独保”（为农民工单独建立一套或多套社会保险体系）相比，将农民工纳入城镇职工社会保险体系的做法更能有效保障农民工的社保权益、化解社会矛盾、加快其市民化进程。以太仓市为例，作为城乡二维整合模式的典型代表，在社会保险扩覆阶段，太仓市首创被征地农民“土地换保障”、采取多项优惠政策推动农民工“农保转城保”，不仅有效保障了农民工的基本生存安全，而且制度转制成本较小，为后期城市社会保险与农村社会保险的制度整合奠定了基础。独保模式加剧了社保体系的碎片化，长远来看并不可取。以城镇社会保险为中心，将农业转移人口分步骤分类型纳入城镇社会保险体系才是解决农业转移人口社会保险问题的理性选择。

（二）以常住人口为对象推进城乡社会保险一体化

新型城镇化要求有序推进农业转移人口市民化，稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖。在当前流动人口规模大、人户分离现象较为普遍的情况下，常住人口更能准确地反映一个地区的人口规模与现状。①武洁，李桂芝：《我国各地区常住人口总量推算方法探讨》，《统计研究》，2011（2）。将常住人口作为政策对象更能有效评估基本公共服务的需求与供给，以实现公共服务的有效配置。在城乡社会保险一体化建设中，太仓市并不是以常住人口为对象，而是以本地户籍人口和稳定就业的外地户籍人口为对象。将外地常住人口中的灵活就业人员以及非劳动力迁移人口排斥在外的做法无疑损害了他们的参保权利，容易降低他们的定居意愿、阻碍城市融入进程。以常住人口作为城乡社会保险一体化的政策对象，是合理配置社保资源、提高政府服务效能、维护社会和谐稳定的应有之义。以常住人口为对象推进城乡社会保险一体化进程是可行的，也是合理的。在常住人口的测定中，外地户籍常住人口的测定相对来讲较为困难，多个城市设立居住证制度作为外地常住人口的甄别机制，这一办法值得参考。

（三）发挥政府在城乡社会保险一体化中的主导作用

回顾各地区城乡社会保险一体化进程，可以发现政府的大力介入是城乡社会保险一体化的主导力量。政府的责任不仅体现在社会保险制度建设、体制管理、服务规划、各利益主体协调等方面的主导角色，更体现在政府作为社会保险的投资主体角色中。2004年以来，为推动城乡社会保险一体化，太仓市投入了大量的资金。比如，对被征地农民参加城镇养老保险实行补贴，2003年年底前的被征地农民，置换城镇养老保险，由市财政给予置换总额30%的补贴；对灵活就业人员工伤保险实行全额补贴，参保人员个人不承担缴费；对残疾人、低保对象、低保边缘对象、医疗费用高支出人群等十类社会特殊群体参保实行补贴，本市户籍重残人员、低保人员、低保边缘对象中的残疾人员统一按10%缴费比例缴费，由市财政全额补贴；对城乡居民医疗保险、养老保险实行补贴等。2017年太仓市居民医疗保险筹资标准为1200元，其中个人缴纳每人260元，镇级财政补贴每人440元，市级财政补贴每人500元，财政补贴占总筹资额的78.33%。政府的大力扶持是推动农业转移人口平等享有城镇社会保险、实现城乡社会保险一体化的重要推动力。通过管理者、扶持者、投资者等角色的发挥，政府从幕后走向前台，确立了其在社会保险中的前沿位置，为城乡社会保险一体化奠定了坚实的物质基础和组织基础。

（四）打破地区分割界限提高社会保险的统筹层次

在城乡二元社会保险体制下，我国社会保险体系呈现出城乡分割与地区分割并存的特点。城乡社会保险一体化是解决社保制度城乡分割、促进社保功能全面发挥的必由之路。在具体实践中，城乡社会保险一体化是分步骤分阶段实现的，在地域上遵循从小到大、从近及远的原则，实行由县到市、由市到省、由省到某一区域、由区域到全国的推进策略。现阶段太仓市城乡社会保险一体化是在太仓市这一县级市的地域范围内实现的，它能够较好的解决本地农业转移人口社会保险的享有问题，全面保障本地农业转移人口的社会权利，但由于社会保险的地区分割特性，现有制度的统筹层次仍然较低，在妥善解决外地农业转移人口社保转移接续、外地灵活就业的农民工及外地农民工的随迁家属平等享有社会保险问题上存在现实困难。在县域城乡社会保险一体化的基础上，还需要不断打破地区分割界限，提高统筹层次，从地区分割统筹走向全国统筹，进而实现全国范围内的城乡社会保险一体化发展，才是最终的解决之道。

■ e Path Study of Urban-rural Social Insurance Integration——Based on Taicang Experience

Liu Jing

At the present stage, accomplishing the full coverage of urban social insurance of the permanent population is the basic requirement for granting rural-urban migration orderly to urban residency. In order to promote rural-urban migration equally enjoy the urban social insurance, Taicang city has explored the integration of urban-rural social insurance energetically, built an integrated multi-layer social insurance system in the development path from expanding the coverage of social insurance to integrating social insurance to satisfy the social insurance needs of rural-urban migration completely and achieved remarkable results. There are three main principles of the logic in the integration of urban-rural social insurance of Taicang: urban-rural integration is not urban-rural equalization; combination of fair and efficiency; and unification of rights and responsibilities. At the same time, some defi ciencies and space for further improvement still exist in the present system. Taicang practice gives us the following four revelations: take the urban social insurance as the center to satisfy the social insurance needs of the rural-urban migration; make the permanent population as the object to promote the integration of urban-rural social insurance;the government should play a leading role of in the integration of urban-rural social insurance; break the regional division to upgrade management of social insurance funds to higher-level authorities.

new-form urbanization; rural-urban migration; social insurance

(责任编辑：卫小将)

教育部人文社科重点研究基地重大项目“新型城镇化进程中的社会政策问题研究”（15JJD840005）。

刘静，中国人民大学社会学理论与方法研究中心暨社会与人口学院博士生，主要研究方向为社会政策、社会工作。（北京，100872）