中国风险治理的理论发展及实践框架——第二届全国“风险与治理”高端学术研讨会综述

姜耀辉

中国风险治理的理论发展及实践框架
——第二届全国“风险与治理”高端学术研讨会综述

姜耀辉

2016年12月10日，由中南大学公共管理学院、中南大学地方治理研究院、中南大学社会稳定风险评估研究中心、中南大学湘雅公共卫生学院、《行政论坛》编辑部、 《甘肃行政学院学报》编辑部、 《地方治理研究》编辑部联合主办的第二届全国 “风险与治理”高端学术研讨会在中南大学召开。来自中国社会科学院、中国地震局、清华大学、北京大学、中国人民大学、中山大学、南京大学、武汉大学、上海交通大学、南开大学、浙江大学、吉林大学、重庆大学、电子科技大学、北京航空航天大学、中南大学等50多家科研院所和高等院校的百余名专家学者参与研讨。本文将对此次会议关注的焦点问题进行述评。

一、中国风险治理理论科学化

德国社会学家乌尔里希·贝克是 “风险社会”观点的主要倡导者，实际上，现代社会就是一个风险社会。现代社会生活充斥着繁杂多样的风险，包括中国社会科学院科研局副局长陈文学在大会致辞中所言的 “制度性风险、技术性风险和道德性风险”。一方面传统风险如自然灾害依然存在，另一方面新兴风险如网络风险又不断涌现，同时二者的交织叠加导致每一种风险都包含诸多复杂因素，这就需要我们不断提高识别和治理风险的能力，从治理层面进行分析和研判。

治理与风险是密不可分的，如果说风险是不确定性，那么治理就是克服不确定性走向确定性，治理路径的选择实质上是基于风险识别的决策。清华大学蓝志勇教授提出 “现代治理体系与治理能力是规避、应对和化解风险的定海神针”，这句话形象地揭示了风险治理的重要意义，以及风险与治理之间的关系，这里的 “定海神针”即有效的工具和手段。他认为，目前中国正处于改革的过渡期和社会风险高发期，面临着工业化城市化带来的风险、新旧体制变更期风险、思想文化冲突风险、政治理念和意识形态冲突风险、领导执行力不足风险以及决策失误引发的风险等。党的十八届三中全会提出要推进国家治理体系和治理能力现代化，本质上是为捍卫和弘扬 “以民为本”的现代人文价值观而设计建立的制度体系，但其特点是它还是一个不完美的复杂系统，要不断调整和变化。

《中国社会科学》杂志社林跃勤研究员则强调，风险的核心含义是 “未来结果的不确定性或损失”，一个国家的三大重要能力即是发展能力、治理能力与合作能力，风险能力是整体治理体系和能力的有机部分，因为一个国家一定要对制约其发展的自然风险、经济风险、社会风险、制度风险、治理风险、国际风险等进行有效治理。这显然将风险治理的价值意义上升到了治国理政的国家战略高度，极具挑战性和创新性。中国地震局地质研究所赵阿兴教授认为，风险的产生发展和防范治理有高度的相关性，防范治理措施不当可能诱发灾害性事故甚至诱发灾难，而妥善防治既有可能延缓甚至避免风险，也能够有效应对风险。此外，浙江大学博士生陈科霖提出了基于统治集团、官僚集团与民众三方治理主体的中国国家治理三元互动结构，其核心逻辑是通过政治教化、经济激励与法制建设治理手段，实现治理主体在统治风险与有效治理两个维度上的多元互动，提升国家治理能力，这对指导风险治理实践是有所裨益的。

与会专家学者深入讨论风险治理领域的理论前沿问题，碰撞思想火花。相关研究成果以阐释为主，进一步建构了指导性的风险治理理论表达，使中国风险治理理论更加科学化。与会专家学者一致认为，中国风险治理的理论研究事关中国社会风险高发期的经济社会稳定和发展，随着国家治理体系和治理能力现代化的进一步推进，深入研究风险治理问题，丰富完善风险治理理论，提供风险治理智力支持，有助于形成风险治理研究的 “中国学派”，在全球风险治理大舞台上唱响中国声音。

二、风险治理比较研究多样化

比较研究是风险治理研究的重要方法和组成部分，既可为验证和反思风险治理理论研究提供基础，又可为健全和完善风险治理实践政策提供参照。他山之石，可以攻玉，从比较中找差距，在比较中启新意，于比较中探好路，风险治理比较研究多样化是本次大会的一大亮点。

一是风险研究侧重于国际视野比较。 《中国社会科学》杂志社林跃勤研究员通过对新兴国家风险防控政策与机制的比较，得出要做好风险治理顶层设计、提高风险法治化与规范化治理水平、发挥政府主导作用和充分动员社会积极性、创新风险治理技术和提高治理专业水平、积极参与国际风险治理机制建设与加大贡献力度的有益启示。中国海洋大学刘海英副教授试图基于贫困治理的国际经验，通过对部分代表性国家贫困识别、治理模式、治理绩效的国际比较分析，为实现我国贫困治理体系与治理能力现代化提供制度逻辑，提出从优化治理结构、确立整体模式、健全管理制度、改进绩效评估等方面推动中国贫困治理制度创新。针对 “全球风险社会”多元化、不可控、毁灭性、人为制造化、高度复合的系统性等风险特征，武汉大学范如国教授提出风险治理要向复杂性治理范式和多边多层级协同治理范式转型，进行 “反思性现代风险治理”，构建全球风险社会治理的共同价值与机制。也有学者开展了国内不同地方的比较分析，比如中南大学伍如昕副教授发布的 《中国56个城市城市化、基本公共服务供给与居民主观幸福感报告》，主要分析了城市化、基本服务供给与居民主观幸福感之间的关系，其中运用大数据分析了城市化的利弊和风险。

二是治理理论的比较讨论价值突出。目前，治理理论越来越引起风险治理学者的关注，热度不减，深刻地影响着风险治理理论和实践的发展。北京大学田凯副教授基于海量外文文献，阐释了治理理论中的政府作用，认为治理理论的研究还处于前理论阶段，具有矛盾性和多样性，缺乏经验研究的支撑，可以将政府作用转型中的中国作为重要样本，发展出能够解释中国治理转型的理论模型。此外，本次大会频繁提及协同治理、协作治理、多元治理、参与治理、多中心治理、合作治理、自主治理、网络治理、网格治理等多种治理方式和观点，这表明风险治理理论在比较研究中不断得到充实、丰富和发展，但另一方面也要注意作为 “管理”的治理与真正的治理的本质区别，避免出现不明 “治理”强谈 “治理”的现象。

三是实证研究和交叉研究效果良好。以往研究方法中，规范性分析往往是独挑大梁，唱独角戏，而实证性分析大多是遭人诟病的短板或软肋。在本次会议入选论文中，规范性分析虽仍占主流，但实证性分析明显处于增量发展的生长势头，粗估占比35%左右，尤其是案例分析、定量分析、模糊评估、模型建构、风险矩阵等方法被高频运用。可见，对于实证性分析在风险治理研究领域的重要作用已经达成共识，学界也正在努力尝试运用实证研究方法进行深化拓展研究。此外，跨学科的交叉研究方法也很普遍，除了政治学、公共管理学、社会学等主流研究学科，新闻传播学、法学、军事学、历史学等学科也逐步介入风险治理领域。如郑佳明教授在大会主题演讲中结合中国历史，发掘了中国治理的智慧，建议在要在历史过程中吸取教训，用发展的眼光面对一切风险。

三、中国风险治理实践丰富化

在中央提出推进国家治理体系和治理能力现代化的任务后，风险治理研究问题的一个突出特色就是从 “理论”走向 “现实”，中国风险治理实践丰富化即是印证。这方面，本次会议成果众多，角度多样，呈现多领域推进样态。

一是公共安全与应急管理。北京工业大学吴宝晶教授认为，诸如安全生产事故、自然灾害、公共卫生事件、刑事犯罪案件等公共安全问题时有发生，应建立健全公共安全问题的法律法规体系、防控体系、应急管理体制、吸纳社会力量参与。这给出了有关公共安全与应急管理的整体性对策意见。暨南大学卢文刚副教授通过广东省的实地调研探索了安全生产之道，以台风应急为例分析了应急管理之术，更强调应急指挥、预案、救援、保障和培训管理能力体系的建设。城市应急管理是公共安全网络的核心构件，对于这一问题，湘潭大学罗依平教授强调要从观念层面、制度层面、平台建设、组织建设等方面优化政府与公众的良性互动关系。此外，广东警官学院马建文教授从佛山石湾镇的成功案例中总结出社会治安防控的 “常态沟通、信访维稳、警务超市、应急平台”一整套有效措施；南京信息工程大学李志强副教授则将视角聚集在城市边缘社区的公共安全治理问题，提出了城镇化进程中安全社区治理场域建构的解释框架；湖南农业大学刘玮副教授更是进一步深入到农村，运用混沌理论研究政府处理农村公共危机的应急管理之道；清华大学博士后研究人员张美莲则侧重比较分析了地方政府的公共危机学习，总结出其以单环学习、组织内部学习、知识性和适应性学习为主，缺乏完整性、开放性、创新性、主动性的问题，提出危机学习不能将危机经验简单地进行案例迁移，还需考虑外界环境变化。可见，公共安全与应急管理研究因其贴近民众生活，得到了更为广泛的研究。本次会议上这方面的研究成果以经验对策为主，这些来自实际工作中的具体做法和取得的有益经验为其他地区提供了良好的借鉴，但如何将特殊案例上升为一般实践，从经验演绎深化为理论创新还有待加强。

二是社会稳定风险治理。针对现实中重大社会稳定风险评估政策往往陷入象征性执行的困境，重庆大学田先红研究员发现这种问题的根源在于官僚组织体制内部的张力关系，表现在稳定发展双重任务与组织激励不兼容、上级决策压力和既有政策环境有矛盾两个方面，易诱发新的基层治理问题和导致社会矛盾累积，建议改变地方政府的发展主义取向和公共政策制定模式。西南交通大学赵成副教授根据生活质量指数模型，通过研究公共投入与社会风险规制的最优边际成本告诉我们，福利水平和税收水平的提升会引发公众对于风险规制的更高需求，但较高的经济增长水平会降低公众对风险规制的现期需求。西南政法大学郭春甫副教授认为高校风险是影响高校稳定的重要因素，要建构符合高校教育发展规律的风险治理体系，主要包括高校安全治理体系现代化和高校治理能力现代化。西北政法大学夏支平教授则提出边缘化是当前农村社会风险的特质，与之相关，有学者运用风险矩阵法和模糊综合评价法对农地流转风险进行识别及评价，发现农地流出方、村委会、流入方的风险程度逐渐降低。此外，也有学者对风险感知问题进行研究，发现公众环境风险感知的影响因素存在地区差异，而公众的政府信任等关键因素影响着环境风险感知。上述研究成果多以理论阐释为主，力图通过逻辑分析和数理计算寻求社会稳定风险治理的问题症结，这是是对症施策的必要条件，值得提倡，但要警惕陷入悬空虚置的 “空对空”分析窠臼。

三是城市与区域治理。中南大学吴晓林副教授发布的 《中国城市商品房社区治理报告》中指出，全国商品房社区治理面临着纠纷普遍等十大问题①，这些问题是城市化进程中公民权利需求与制度供给不足之间矛盾的产物，因而需要推动商品房小区治理现代化，解决业主权利维护的制度因素，促使业主与市场主体 “权益平衡”。在区域治理方面，上海交通大学何渊副教授基于区域治理的历史变迁和区域合作协议的文本考察发现，地方政府拥有的自主权呈现出不断扩张的趋势，但需要中央政府对区域协调的指导参与；新疆农业大学祁志伟讲师则关注了民族区域治理，强调民族地区城市社区治理要挖掘特色内容，以社会稳定为重点，借鉴国内非民族地区日趋完善的社区为基础、多中心主体、网格智慧型的治理范式，积极探寻适合多民族共同融合维系的社会治理新路径；电子科技大学锁利铭教授聚焦日益成熟的城市群建设，认为在城市群府际协作治理过程中，地方政府的协作行动受到交易成本和契约合作风险的影响，建议发展双边、多边的网络制度性安排。上述城市与区域治理研究涵盖范围广泛，顺应了国家和地方的重大需求，反映了专家学者具有较强的学术敏感性和热点捕捉力，虽然存在实践弱于解释的问题，但也是学界的有益尝试，取得的理论成果有待于在实践中进一步检验、修正和完善。

四是社会组织和健康治理。中山大学王清副教授认为，政府部门和社会组织的信任程度成为影响政府购买服务的关键因素，研究发现高度信任推动项目制，中度信任导致混合制，低度信任出现常规制，建议从增强政府与社会组织之间的联系与信任方面推进政府购买服务的发展。南开大学博士生赵岩试图结合理性、自然和开放系统的视角，从社会心理、组织体和生态群的分析层面建立社区社会组织间的合作机制，提升其参与治理的有效性。南开大学博士生王通借用布迪厄的赋值概念分别对社会组织发展的行动空间、行为取向、政府回应进行场域赋值、功能赋值和监管赋值，建议从组织主体、制度环境和秩序层次等方面推进社会组织发展实践。这些成果对激发社会组织活力，指导其参与治理能力建设都有重要的参考意义。对社会组织的进一步研究，要从描述性研究转移到解释性研究上来，注重问题导向意识。此外，随着习近平2016年提出 “健康中国”的施政方略，专家学者们一直致力研究的健康治理得到了更广泛的关注，相关研究成果也会更多地涌现。中南大学刘丽杭教授认为，健康治理理念经历了一个从跨部门行动到健康促进的公共政策再到健康融入所有政策的形成与完善过程，政策制定者将传统的医疗卫生服务模式转变成一个国家及全体居民共同参与的社会运动，使追求健康成为全社会的共同理念。

五是 “大数据时代”和 “邻避运动”。大数据引爆风险治理理念变革，提供了极具启发意义的研究范式、政策工具和实践探索。中南大学校长张尧学院士在大会致辞中提出要关注大数据时代的网络安全；清华大学谭海波副教授从战略行为的高度对地方政府大数据产业发展战略选择和运行实施的内在机理进行了分析，为地方政府创新提供了一定的理论支持和实践指导；广州大学周利敏副教授认为大数据时代有助于摆脱传统预警存在的种种弊端，引导着灾害预警从 “应急治理”向 “提前治理”的变革；中国海洋大学王琪教授则喊出环境治理要拥抱大数据的口号，提倡研究范式要从 “定性定量研究”转向 “大数据分析技术”。此外，中国式邻避运动在全国渐起，引发了学界对治理邻避冲突的关注。中山大学张紧跟教授以广州市番禺区垃圾焚烧发电厂建设项目为例，提出以 “制造同意”策略来实现良性的官民互动，主张地方政府应主动公开相关信息并提供平台与公众进行沟通，民众应主动参与并寻求与政府理性对话的机会。值得肯定的是，博士研究生群体对此议题表现出极大兴趣且视角新颖：北京航空航天大学博士生罗立探讨了邻避项目的公众接受度，发现公众对此类项目的风险感知要远胜其利益感知；华东理工大学博士生王伯承基于PX项目系统阐释了社会稳定风险的制度，提出要改变 “知识与权力”不对称状态及其话语博弈格局下利益群体的对立与公正偏倚问题；南京农业大学博士生张国磊则在邻避效应理论的基础上提出了“反邻避”的概念和分析框架，并以国内高铁争夺现象为例探讨了府际博弈、草根动员与 “反邻避”效应的关系。邻避运动的兴起反映了民众风险意识的觉醒，政府如何引导民众更科学地识别风险、规避风险和化解风险是亟待研究的重要课题，上述研究成果无疑提供了可资借鉴的创新路径和有益启示。

除了上述具体风险治理领域外，专家学者还对环境治理、基层维稳、社区治理、扶贫治理、网络治理、农村风险治理、家庭私域治理等风险治理领域进行了广泛深入的探讨，这些领域都是风险治理当下乃至今后很长时间段的重点研究议题。

本届大会以 “风险与治理”为主题，分八个分论坛展开广泛讨论，涉及的内容丰富充实，取得了丰硕的成果。但与此同时也存在一些问题有待探究：首先，关于技术性风险和道德性风险的研究略显单薄，尤其是在科技风险方面缺乏基础性研究。其次，本次会议引入诸多国外理论和实践经验，从其理论建构和实施效果来看很有借鉴意义，但如何本国化，使其能与中国环境调适匹配还需要细致考量。当然，这个问题同样适用于中国不同地区间的经验推广。最后，本次会议的议题广泛，但也有部分议题讨论不够深入，需要在未来的风险治理研究中进一步深化。

注释：

① 参见吴晓林： 《中国城市社区的业主维权冲突及其治理：基于全国9大城市的调查研究》， 《中国行政管理》2016年第10期。

（责任编辑 刘龙伏）

姜耀辉，中南大学公共管理学院博士研究生，湖南长沙，410083。