政策文本与实践差距：西部地区城郊失地农民现代市民意识研究<br/>——基于桂北漓水乡的调查①

政策文本与实践差距：西部地区城郊失地农民现代市民意识研究
——基于桂北漓水乡的调查①

2017-04-11陈小玉陈绍军

社会科学家 2017年9期

陈小玉，陈绍军

（1．桂林电子科技大学　马克思主义学院，广西　桂林　541004；2．河海大学　公共管理学院，江苏　南京　2100982）

一、问题的提出

“在过去的20世纪里，城市化可以说是对人类社会产生最大影响的社会过程之一，且到目前为止，城市化几乎是唯一一个被看做是现代化和经济增长的直接目标。”[1]诺贝尔经济学奖获得者约瑟夫．斯蒂格利茨也曾经提出：“21世纪对全人类最具影响的两件大事，一是新技术革命，二是中国的城市化。”[2]他还指出，“新世纪对于中国有三大挑战，居于首位的就是中国的城市化，并认为中国的城市化将是区域经济增长的火车头，并产生最重要的经济利益。”[1]城市化存在着两个方面的内容，一方面是城市空间在物理意义上的扩大：农田变为高楼大厦，村落变为楼房，乡间小路变为宽阔的马路，这个意义上的城市化是一种“空间的现象”，[3]随及产生了空间中“人口向城镇和都市的相对集中”。[4]883另一方面则是这些空间中行动者的城市化，即“价值观、态度和行为模式在城市环境中被修改”[4]884的过程，也就是对进入城市空间的行动者受到城市“社会文化的影响”[5]的过程，这个意义上的城市化是人的市民化。

中国社会科学院发布的2013《城市蓝皮书》指出“中国真实的完全城镇化率为42．2%，预计到2030年前全国大约有3．9亿农业转移人口需要实现市民化，其中存量约1．9亿，增量达2亿多”。[6]在这个需要实现市民化的庞大人群中，失地农民所占比重不容忽视。我国的城市化是在政府主导下推进的，城市的扩大是与工业的扩张和商用住房的扩容同步进行的，土地的城镇化明显快于人口的城镇化。按照《全国土地利用总体规划纲要》，2000年到2030年中国将有超过5450万亩的农业耕地被占用，以每一亩耕地的征用会产生1．5个失地农民的保守估计来算，这30年间中国的“失地农民群体”将多达近1亿人。但是在地方实际发展的过程中，土地的占用也许会大大超过规划数字，失掉土地的农民也会超过预估数字。法国社会学家孟德拉斯曾说：“20亿农民站在工业文明的入口处：这就是在20世纪下半叶当今世界向社会科学提出的主要问题”。[7]同样，4亿失地农民的市民化是在二十一世纪上半叶向社会学家提出的重要问题，我国新型城镇化战略的提出，可以说是对这一问题的回应。

失地土地后的农民将面临着从农业劳动向非农产业的转移、从职业到身份的角色转变、物质环境的改变、社会关系网及经济资本的变化，还有生活场域的改变。面对着一系列突如其来的变化，如何去判断这些变化，他们会采取什么样的行动来应对变化，以使自己能尽早融合到新的场域之中，在城市化的进程中顺利完成传统农民向现代市民的转化呢？

早在上世纪90年代初，邓正来、景跃进等学者开始运用西方的市民社会理论研究中国的市民社会问题，并以《中国社会科学》为阵地试图构建中国自己的市民社会理论。当然也有学者认为在中国，国家与社会的关系上一直表现为强国家弱社会的特征，构建市民社会条件尚不具备，为时过早。然而多种迹象表明中国正朝着这一方向发展。随着工业化和城市化的稳步推进，信息技术的进步推动着网络媒体在一个更高更大的平台发挥其引导与监督功能，国家与社会将会在互动中获得一个相对平衡的关系状态。作为如此庞大的人群体，失地农民将会率先被纳入到新的国家社会关系体中，顺利的角色转变将对构建新的国家社会关系具有举足轻重的作用。邓正来曾强调，国人市民社会意识的培养对于建构中国市民社会的重要意义。[8]受此启发，本研究在借鉴诸多学者研究成果的基础上，通过具体的地方实践，发现在城市化进程中影响失地农民市民化的诸多因素中，市民意识处在一个什么样的地位，它的形成对于失地农民这个群体的市民化起着什么作用？并试图发现地方政府在推进该群体的角色转变中所遇到的一些惯习性障碍，以及在实践中表现出来的具有建设性作用的方法路径。

二、研究区域概况：

漓水乡位于广西北部G市区东北面，下辖15个村民委，42个自然村，总人口2．3万，总面积39平方公里。漓水乡交通非常便捷，国道322线、湘桂铁路与东二环路、桂梧高速公路穿境而过，距离G市国际机场也不过28公里。漓水乡风景也十分优美，美丽的漓江穿过漓水乡，把其一分为二分成南北两半。传统的漓水乡民也曾经长期依靠农业为生。进入21世纪后，随着G市城市化进程的加快，漓水乡的区位优势开始体现出来。地处城郊结合部的漓水乡兼具了城市、农村两方面的有利条件，开始接受来自城市的辐射。由于具有广阔的发展空间，漓水乡成为G市的高新技术产业、现代物流业、现代商贸业、现代服务业、农业综合开发和加快推进城市化建设的重点区域。漓水乡的格局及其村民的生产生活发生了根本性变迁。从2006年开始，漓水乡的土地被大量征收。根据2015年《G市D区人民政府关于印发D区征地大会战专项工

作实施方案的通知》，从2006年至2014年，D区共获批土地指标5330亩，完成征收3445亩，征地率64．63%；已供1865亩，供地率35%；批而未征1885亩。其中漓水乡的用地规模最大，其次是漓岸乡。征地导致农民失去全部或部分土地的具体资料不得而知，但从被征用土地的数量看，失去土地的农民数量应该比较庞大。笔者所调研村庄中，X村、N村、C村两个村的土地绝大部分已被征用，L、E村近也仅剩近一半的土地。

三、失地农民市民化的政策文本与实践差距

（一）失地农民的地方政策解读

由于国家地域广阔，地方差异性极大，在执行国家关于失地农民的宏观政策时，需要各地方政府根据地方实践特点制定相应的政策，逐渐地培育起失地农民的现代市民意识，从而有效地推动失地农民的市民化，真正切实保证失地农民的权益。那么，地方政府在执行国家政策的过程中是否会有地方实践的创新呢？就笔者在调研过程中所了解到的来看，G市政府在国务院和国家劳动与社会保障部颁布关于失地农民的就业培训与社会保障的通知后，也根据桂林的实际情况制定了《G市被征地农民培训就业和社会保障暂行办法》（2009）和《G市城市规划区内被征地农民参加社会养老保险实施办法》（2014），此外并未见颁布更多其他关于失地农民的政策。

G市以其山水闻名于世界，但是由于历史原因加之地处西部，其现代化和城市化水平都不高。进入2006年后，G市的城市化进入了加速发展期。“十一五”期间G市城镇化率由2005年的29%，提高到2010年的39%。“十二五”规划预计目标为2015年达到50%。由于城市的扩张，市郊大量土地被征用，失地农民的数量也剧增。除了根据国家《土地管理法》的标准给予被征地农民货币形式的补偿（2003至2006年，每亩土地补偿标准是2万元左右，2006年至2012年提高到每亩6万元，2012年后每亩达到12万元）。G市于2009年制定了《G市被征地农民培训就业和社会保障暂行办法》。该《办法》明确被征地农民培训就业和社会保障制度是指农村集体所有土地被国家依法征用后，妥善解决被征地农民培训就业、养老、医疗、最低生活保障等问题的制度。并确定了被征地农民社会保障制度的原则是坚持生存和发展相结合，公平和效率相统一；统账结合，多方筹集资金；保障基本生活待遇水平，政府财力能承受，被征地农民生活水平不降低，长久生计既有保障，其基本生活和养老保障水平不低于当地最低生活标准；因地制宜，突出重点，统筹兼顾；制度设计符合被征地农民特点并与其他社会保障制度相衔接。《办法》将被征地农民的就业培训工作纳入各城区政府需统筹解决的事项范围内以及就业再就业工程的总体规划中，并由城区人事劳动和社会保障部门统一组织实施。同时还规定对被征地农民的就业培训经费由当地财政列支，对符合要求的被征地农民，每人还可免费接受一次职业培训。

2014年出台的《G市城市规划区内被征地农民参加社会养老保险实施办法》又对被征地农民的养老保险做出了进一步具体的规划。《办法》指出市政办为妥善解决市规划区内被征地农民的养老保障问题，将被征地农民全部纳入社会保障体系，维护其合法权益，促进工业化、城镇化健康发展，本市城市规划区（包括各城区、开发区）内，被征地时享有土地承包经营权且被征地后完全失地或户人均耕地低于0．3亩（含）不足以维持基本生活的满16周岁（含）以上具有本市常住户籍的在册农民，属于本办法的保障对象。被征地农民养老保险，实行社会统筹和个人账户相结合的办法，坚持政府、集体和个人责任共担，权利与义务相对应，保障水平与经济发展及各方面承受能力相适应的原则。

从G市出台的针对失地农民的政策看，其突出特点在于失地农民的可持续生计保障上，明显还停留在失地农民市民化的初级阶段，我们无法判断这样的政策对于失地农民的市民化尽快及顺利完成能起到多大的作用。我们能看到的是这个群体中的众多个体或小群体在利用自身所拥有的有限资源在与他们所面对的环境奋力抗争。

（二）失地农民现代市民意识的实践差距

在个体与小群体抗争的过程中，不同性别、不同年龄、不同工作环境以及进城时间的先后都使这个群体出现了明显的分化。然而总体上而言，长期的乡村生产与生活给这个群体打下的烙印仍然是深刻的，在他们的身上所体现出来的群体意识仍占据着他们的脑海。没有强大的外力有意识有步骤地作用于他们，以他们自身的力量是无法完全根除掉的。

在调研中我们发现漓水乡的几个村在十年前土地已基本被征收完，近几年陆陆续续有部分村土地被征收。绝大多数被征收土地的村民从事的都是非农产业，有些村民用征地款建楼房整栋出租，有些在市里开门面做生意。因为市里只是征用该乡的土地用于修建外环路、桥梁以及工业园区，都没有对村民实行村转居集中居住管理，失地后他们依然散居于原来的村中并沿袭原来松散的管理模式。这就使得传统的乡土生活模式及由此形成的乡土文化对失地村民的影响仍起决定性作用，乡土文化中不利于他们市民化的一些思想意识仍然十分突出。

1．小农意识依然浓厚。“小农意识”，也称“小农经济意识”，是一种与小农经济相伴随的落后观念。无论是革命战争时期还是建国后毛泽东都始终强调要改造小农意识，他认为小农意识中的狭隘性和平均主义观念都是改造的对象。马克思则形象的把十九世纪的法国农民比喻为“一袋马铃薯”以说明他们的个体性和松散性。今天我们的这个群体仍然无法摆脱小农意识的束缚，因为小农意识是与小农经济直接联系的。袁银传教授（2002）的研究指出小农意识最本质特征是非主体性，小农经济上的平均主义，政治上的皇权主义，人格上的依附性，以及狭隘经验性、保守性等特点都是非主体性意识在不同层面的映照。[9]而非主体性意识和价值观念是与自然经济狭隘性、自足性、保守性和小生产方式的依附性等特点直接相联系的。笔者在C村调研就发现相当多的村民在政府动员一村一品，发展特色规模农业时的依附性、保守性以及均贫富的思想。有少数几个村中能人大胆响应政府号召，并利用政策的扶持和部分资金、物资的帮助，转包大片土地种植蜜桔等水果并取得成功。对此有些村民的评价是“饿死胆小的，撑死胆大的”。也有不少村民言语中对取得成功的人极其不满，充满嫉妒。这些保守狭隘的思想在市场经济条件下是不合时宜的，需要大力改造以适应现代市场经济之发展。

2．市场经济的契约意识比较欠缺。传统中国农村是典型的熟人社会，在狭小的区域里，人们都是面对面的交往，彼此非常了解，村民之间的信任感很强，因此经济交往中发生借物借钱的事情，往往是口头行为，并不需要签订契约，而且村中也有一套约束村民行为的伦理规范。就像费孝通先生说的：“乡土社会里从熟悉得到信任。这信任并非没有根据的，其实最可靠也没有了，因为这是规矩。”[10]6随着市场经济的发展，大量农民外出从事非农产业，居村时间逐渐减少，村民过去的交往模式也受到极大冲击，同一个村的人会出现“见面不相识”的现象。也就是说，现在的中国农村已经由一个传统的熟人社会转变为一个半熟人社会。[11]可是笔者在N村里也发现，虽然半熟人社会特征也日趋明显，但是村庄明显瓦解为众多的熟人小圈子。例如长期留在村庄里务农的村民仍然是一个熟人圈，而长期在外工作的村民又自成一群，年轻人为一群，年长的又为另一群。在这些熟人小圈子里，他们依旧沿袭传统的交往模式，相互之间有经济往来，订立契约的方式并不多。当然这种观念可能导致他们在就业时不重视与企业签订劳动合同，从而损害自身利益。

3．政治参与意识仍然不强。胡玉海（1998）认为不管市民属于哪一阶层，他们都是一元经济社会结构下的从业者。在享有对生产资料不同形式的所有权和支配权的基础上，享有管理国家的最高权力。[12]因此，市民的政治参与是积极的，他们通过有效的形式和途径表达自己的意愿，发表自己的见解，反映现实生活中存在的各种社会问题。恰恰相反，在二元社会结构下的农民处于政治管理的最末端，他们发不出任何声音或者能发出声音，却由于声音传送带过长而无法送达，最终只能成为“沉默的群体”。在C村调研时，恰逢市里的“精准扶贫”项目下乡，村干部召集村民每户派一个代表参会，有部分村民会前就了解到了会议的大概内容，没有去参加会议。问他（她）们为什么不去，他（她）们说，去了也没有用，跟以往一样的，真正的穷人是得不到补助的，不应该补助的人反而能领到扶贫款。不过在村委会干部选举上，村民们的参与出现了明显分化，呈现很强的宗族性。其原因除了宗族血缘关系外，与竞选人大量的选举前工作，包括承诺给好处、帮助解决一些困难、甚至出钱购买村民选票等密切相关。

4．法制（治）意识比较淡薄。费孝通先生曾把传统的乡土社会称作礼俗社会以区别于西洋的法治社会，村民解决纠纷往往诉诸于宗族权威，打官司是上不得台面的事。现在农民的法律意识已经普遍较强。笔者在N村庄调研时，就碰上村中18户农民与村委因为土地权属问题打起了官司，从县一级法院到市一级法院，虽然最后18户输了官司，却也闹得轰轰烈烈，在周围村庄的影响盛极一时。但是笔者了解到仍有部分土地纠纷，农民并不是诉诸法律武器解决，而是用粗暴的方式对待。N村前几年在扩大村里的主干道时，60多岁的叶某认为扩道损害了他家地里的作物，于大年初二气势汹汹地冲进了当时负责扩道工作的一个村干部家中，据说当时这个村干部家中只有怀孕的儿媳在家，叶某欲强暴其儿媳，不曾想反被其儿媳推倒撞伤，结果住院花去了一万多元。住院期间家人找辖区派出所说理，希望能得到对方医疗费用的赔偿，可是派出所的民警告诉他的家人，叶某这一行为涉嫌犯罪，如果别人要告他，他还要承担法律责任。当然，这个村干部及儿媳并未去法院告他，然而一万多元的医疗费也只能是哑巴吃黄连，由他自家消化了。

5．缺乏现代科学精神。这一点应该是包括失地农民在内的广大农民普遍存在的问题。《辞海》把“科学”解释为“运用范畴、定理、定律等思维形式反映现实世界各种现象的本质和规律的知识体系”。因此，培育失地农民的科学精神实质上就是提升他们的科技文化素质，帮助他们树立科学观念，提倡科学方法，弘扬科学精神，反对迷信和伪科学。近几年中央政府提出在实现城乡统筹发展过程中要注意培育新型农民，即有文化、懂技术、会经营的农民。在调研中可以发现宿命论在农民中尤其是年长的农民中仍然很盛行。笔者在与一些老人的交谈中，他们对笔者的评价说得最多的是：你呀，就命好咯。C村75岁的黄伯是倒插门，妻子有残疾，生了五个孩子只有一个孩子存活下来。不幸的是，前几年黄伯唯一的儿子却患了肺癌，到医院医治花了十几万，最后还是在去年去世了，加上到民间医生处买药的费用几万元，征地所得的钱都花光了，还欠了亲戚的几万块钱无力偿还。现在黄伯家是村中仅剩的两间泥瓦房之一。交谈中黄伯反复说他命运不好，然而从科学视角看来他的孩子如此高的夭折率应该是跟他妻子的病体有关，但是似乎他并没有意识到这一问题，或者他原本就不具有这方面的知识。

6．公共意识较欠缺。人类社会发展史表明，社会现代化程度越高，人们对社会依赖性越强，对公共事业的关切度也越高。现代社会也表明，可供使用的公共物品越多，人们对它的关切与爱护就越多。由于政府给农村提供的公共物品过少，农民与“私”的物品交集机会远远超过“公”的物品，在“私”的空间范围内，人们往往会漠视他人的权利保护。笔者在N村调研时就发现，中午1点钟时，邻居家建房子并不会停下来，乒乒乓乓的敲打声依然响声如雷。问到是否觉得很吵，被问大嫂的回答是：“习惯了，村里都是这样的”。下午，邻居家主人在自家楼房后面挖化粪池，看起来有60多岁的他一边挥起大锄挖土一边把手机放在一旁听歌曲，音量调的很大，前后左右几家可以听得清清楚楚，而他老人家倒是一副很享受的样子，左邻右舍似乎也见怪不怪了，没有人会去指责他或者阻止他的这一行为。但是这种源于熟人社会的相处方式在陌生人社会的城市中无法应用的。正如费孝通先生指出的“在我们社会的激速变迁中，从乡土社会进入现代社会的过程中，我们在乡土社会中所养成的生活方式处处产生了流弊。陌生人所组成的现代社会是无法用乡土社会的习俗来应付的。”[10]7

四、实践的反思：失地农民现代市民意识培育路径

进入城市工作和生活或纳入城市的管理是失地农民最终的必然选择，因此，创造接纳新市民的人文环境，帮助失地农民提高城市适应能力，生长出现代意识，转换行为方式，从而顺利地完成角色转变，融入城市社会，摆脱边缘化、弱势化的宿命。而要实现这些目标，政府与社区的作用十分关键。

（一）大力发展农业现代化，实现农业的适度规模经营。以现代市场经济为导向的现代化农业的发展，必然会冲击自给自足的自然经济结构和狭隘的地域性的、血缘性的小生产活动方式，突破地域、民族、国家的壁垒，推动“历史向世界历史的转变”，使人们之间建立起广泛的、普遍的交往关系，从而改变农民小生产者“鸡犬之声相闻，老死不相往来”的封闭、隔绝状态和封闭、懒散、保守的思想意识，树立起开放、交往、效率、纪律的社会意识。一个很好的例子可以说明这一问题。横跨三村的葡萄产业园区引进的是外地老板，采用的是现代经营模式，成本与效益都经过了严格的计算，管理十分严格，使用本地村民做工整个过程都有监工管控。一个浙江老板的园区一开始请了三、四十个C村村民，一个季节下来只剩下10多个村民。离开的村民抱怨老板管理太苛刻，有村民说拔草期间挠个痒痒就要被监工警告，有村民说想抽支烟不被允许。当然事实证明部分村民夸大了事实或者做工期间提出了无理要求被拒绝却无视纪律而违反。留下的村民则为能成为园区的固定工人而倍感幸运，因为他们就在自己的家门口、自己的土地上有了一份收入不错的稳定工作。他们表示离开的村民以后就会后悔的，这表明他们已经具备一定的现代市场经济意识了，而在不久的将来其他的村民也不得不接受这种思想了。

（二）推进“村转居”制度改革，实现独立的居委会管理。

“村转居”是指“在城市化过程中对‘城中村’进行管理体制的变革，即由原来的农村行政村建制转变为城市居委会建制，这个过程被简称为撤村建居。”[13]实现了“村转居”的新社区不仅使村民在身份上转变为市民，居住空间也往往通过改造而建成有序宜居的现代小区，居委会取代村委会成为新社区的主要管理模式，有利于居民尽快融入城市生活。但是在实践中，存在着居委会与村集体组织“两块牌子，一套人马”或者居委会与村集体组织相互独立，各自为政的现象。这些问题都是未来如何实现真正意义上的居委会独立管理模式需要不断探索和解决的。从漓水乡调查的现状看，虽然很多村的土地已被征用，但是大多数村并未进行改造和行政体制的改革，使村民们仍然停留在“失去土地的农民”身份上，城市不过是他们打工的“落脚城市”而已，市民化目标对于他们而言与进城农民工的起点是一致的。因此，“村改居”的转制是加快城郊村落农民市民化的重要路径。

（三）大力开展“文化进村”活动。

文化是人类活动的产物，体现了人与自然、人与社会、人与人之间的互动关系。文化有广义与狭义之分，广义文化一般是指人类活动的一切成果，狭义上的文化则人类创造的精神成果的总和，包括哲学思想、宗教信仰、文学艺术、法律、制度、价值观念、风俗习惯、思维方式等内容。古人曾云，欲灭一国，先灭其文化，道出文化在其所涵盖的范围内发挥着极其重要的作用。其整合、导向与维持社会秩序的功能是不可替代的。随着中国经济社会的全面发展，农民的经济生活得到整体改善，与此同时乡村文化却普遍出现了“农民的私性文化生活有了长足发展，农民的公共文化生活总体趋向衰落”[14]的现象。因此大力推进“文化进村”活动，把文化资源以多种形式输送到乡村，有利于乡村社会的秩序与整合，尤其是城市近郊村落，对于加快农民的市民化效果将更明显。从笔者所调查的各村看，除了C村作为建设社会主义新农村的典型，在公共文化建设上有一定的成果，其它各村几乎都是公共文化的贫瘠村。由于政府的扶持，C村的“文化进村”活动到处可见痕迹。村办公大楼的图书阅览室，社会主义核心价值观、孝文化、美德教育通过形象生动的“墙壁文化”展现出来。科技宣传栏树立在村口的十指交叉处，指导村民葡萄、花卉等种植的科学知识，村办公大楼前的篮球场经常举行一些篮球比赛，篮球场前的大舞台则活跃着一支本村女子舞蹈队，各种文艺下乡节目以话剧的形式每年有几次会出现在这个舞台上，内容包括孝敬老人、科技兴农、保护环境、廉政文化等。这些文化活动对于推动城乡文化一体化和村民的市民化起着不可替代的作用。可是能像C村享有如此丰富的公共文化资源的村落太少，因此需要政府在财政上加大各村的扶持力度，使各村能均等享有公共文化服务，从而加快失地农民的市民化步伐。

（四）对失地农民进行现代科学知识与技术的专门培训。对失地农民进行文化教育是一个长期的任务，但当前为解决失地农民失地又失业尴尬局面的有效措施是对失地农民进行技能培训，根据失地农民各自的兴趣爱好和特长，实行普遍的转岗职业培训，至少让每一个失地农民掌握一门非农职业技能，提高他们的就业竞争能力。通过这样的技能培训，失地农民了解了更多新的信息和观念，这些新信息和观念与他们传统观念发生了碰撞，冲击了他们习以为常的生活，促进了他们的思想意识的转变，为他们向市民转变创造了文化环境。

（五）引导失地农民成立经济合作组织。在日益原子化的乡村社会，农民不再像集体化时期有集体组织可依靠，个体化的生产生活方式使农民逐渐丧失集体合作的观念，同时也使得农民面临的风险增大。失去土地之后的城郊农民面对着迅速而至的“被城市化”，既有着个体的无奈应对，也有着对集体帮扶的渴望。这种组织的重要作用在于它既能在经济上帮助村民提高收入，在遇到重大事情时也可代表村民与政府沟通，与其他群体或组织谈判，使组织成员获得一种集体的安全感。笔者所调研的C村在政府的指导下，成立了经济合作社，利用征地提留的300亩土地发展观光农业，既解决了部分村民的工作问题，实现了村民的增收，同时也增强了村民的集体主义观念，对于培育失地农民的团体合作思想具有积极的作用。

五、结论与讨论

城市化过程是伴随着城市空间不断扩张，城郊土地不断减少，城郊农民逐步市民化的过程。完全意义的农民市民化，应该既包含着农民职业和身份的非农化，还应该包括“农民的市民生活意识、权利意识（多层的权利）的发育以及性格的行动的变化等内容。”[15]基于G市漓水乡的调查分析，对城郊失地农民在市民化政策及现代市民意识享有等方面得出以下结论。

（一）城市化过程中征地政策的见“物”不见“人”。从G市政府制定的征地政策看，主要体现在对城郊被征地农民的社会保障及就业培训有相关的规定，且不说社会保障的额度和涉及人群以及就业培训的规模与质量仍有极大的提升空间，失地农民如何从“农民”变为真正意义上的“现代人”，政策却并无相关考虑与规划，即政策上的“空白”，结果自然导致城市化过程中的“化地”与“化人”的非同步性，或者说“化人”的滞后性。这样的城市化其实也就是一种半截子的城市化，不完全的城市化。

（二）失地农民在实践中的现代市民意识缺失阻碍其顺利融入城市社会。政策上“化人”的缺失与本身的“先天不足”使失地农民在融入现代社会方面困难重重，现代市场经济意识、权利意识、科技意识等的培育滞后，使得这一群体在现代社会融入中矛盾与冲突不断，社会风险增加的同时，也可窥到他们的无奈与痛楚。

（三）社会多方力量的引导与合作是失地农民完成市民化的有力路径。失地农民的现代市民意识培育是一个系统工程，它需要失地农民个体和群体面对新的环境做出及时的调整，也离不开政府的积极引导，它更需要多个部门的通力合作，并建立长效机制来推动失地农民实现新旧意识的转变，最终顺利完成失地农民市民化的伟大工程。

对失地农民市民化问题的研究已取得丰硕的成果，对于指导失地农民完成市民化发挥了积极作用。不过从政府层面政策的制定来规划失地农民的现代市民意识培育问题，是十分必要和有意义的研究方向。

参考文献：

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[6]人民网．中国真实城镇化率仅42%，低于统计局公布10%[EB／OL]．（2013－07－30）［2013－11－10］．http：／／politics．people．com．en／n／2013／0730／cl 001－22382583 ．html．

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